【建投黑色】集中供地制度影响如何？现状与历史复盘

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本报告完成时间 | 2022年9月15日

正文

01 概述：供给端制度变化

集中供地制度从供给端深刻影响土地市场和房地产市场的运作逻辑。集中供地制度源于国家自然资源部在2021年2月出台的《2021年住宅用地供应分类调控相关工作要点》，具体指全国22个城市(北京、上海、广州、深圳、南京、苏州、杭州、厦门、福州、重庆、成都、武汉、郑州、青岛、济南、合肥、长沙、沈阳、宁波、长春、天津、无锡)实施住宅用地“两集中”出让政策，即集中发布出让公告、集中组织出让活动。具体内容如下：

（1）集中发布出让公告，原则上每年不超过3次，时间间隔要相对均衡，地块梳理要科学合理。

（2）集中组织出让活动，同批次公告出让的土地以挂牌文件交易的，应当确定共同的挂牌起止日期；以拍卖方式交易的，应该连续集中完成拍卖活动。

集中供地制度旨在从供给端约束地方政府供地行为和土地市场运作流程，使土拍流程透明化，避免原制度下地块供给偏少时开发商哄抢土地、地价非理性过热的情况发生，提高中小房企在土地招投标中的参与度。集中供地政策的出台意味着国家对于房地产市场的调控由房屋交易市场正式扩大至土地交易市场，与三条红线、房地产贷款集中度管理制度共同构成了新常态下的房地产行业管理制度。

02 历史复盘：我国土地市场制度梳理

土地要素是房地产项目的重要构成要素，土地市场的供应对房地产行业有着直接且重要的影响，通过把握我国土地市场调控制度的历史脉络，有助于对后市情况进行判断。

第一阶段：土地制度始建

1986年6月，《中华人民共和国土地管理法》于第六届全国人民代表大会通过。该文件确立了以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度，以处理农村土地征收等问题。

1998年7月,国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》23号文，宣布停止住房实物分配，确立了住房分配货币制度和以经济适用住房为主的供应体系。这一事件标志着商品房市场的成立，土地市场的发展也随之兴起。

第二阶段：招拍挂成为主流模式

2001年9月，国务院发布关于加强国有土地资产管理的通知19号文，规范土地审批行政行为，大力推行国有土地使用权招标拍卖。

2002年7月，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》出台，土地招拍挂成为主流模式。该制度明确要求商品住宅等各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，土地招拍挂成为我国土地出让和各大房地产企业获得土地储备的最主要方式。

第三阶段：新常态下的土地市场制度

2016年12月，中央经济工作会议首次提出“房住不炒”，为集中供地等新阶段房地产长效机制作政策定调。房地产市场调控以“房住不炒”为基本导向，以“稳房价”为衡量标准，稳房价、地价、预期优先于稳增长，房地产调控总体趋势从严。

2019年3月，中央提出“因城施策”，多次强调房住不炒，明确房地产市场长效机制七大重点工作，聚焦稳地价、稳房价、稳预期。房地产调控长效机制被推向了更加突出和重要的位置，随之3+2道红线和两集中制度出台，新阶段房地产政策体系趋于完善。在集中供地政策出台之前，全国各大城市土地招拍挂采用零星、随机、不限供应时间的流散模式。土地竞买价高者得，房企拿地限制少且可以根据资金情况调整拿地节奏。

2021年2月，集中供地政策是22个试点城市自“因城施策”后首次统一出台的政策。集中供地旨在从供给端约束地方政府供地行为和土地市场运作空间，使土拍流程透明化，缓解土地市场非理性过热、地价攀高的局面，以使房地产市场长期健康发展。集中供地政策出台意味着国家对于房地产市场的调控由房屋交易市场正式扩大至土地交易市场。集中供地制度与三条红线、房地产贷款集中度管理制度共同构成了新常态下的房地产行业管理制度。

03 新制度下土拍市场运作情况梳理

2021年：冷暖交替

2021年集中供地制度首次亮相，叠加土地市场供给整体收紧的背景，开发商存在抢地的情况，政策没有完全达到预期效果，但溢价率已经得到较好控制，各城土拍制度也根据区域市场的实际情况进行优化调整。疫情后时代经济增长放缓，三道红线及恒大事件下开发商对后市预期较为悲观，做投资决策时偏向谨慎，也是全年影响土拍市场成交的主线。

2021年第一批土拍，各城“抢地”情况明显。各城市陆续公布首批集中供地计划且热度较高，如重庆、深圳、厦门、杭州等市场火爆、溢价率较高。

2021年第二批土拍，底价成交为主旋律，土地市场降温明显。自然资源部召开会议，多地紧急叫停第二批集中供地，并对土拍规则进行了升级调整，如核查房企开发资质、资金审查、限溢价率15%、摇号等，抬高了竞拍门槛和拿地成本。此外，第二批土拍和第一次土拍之间平均间隔4个月，资金筹措时间较短。第二批土拍流拍宗数和临时撤牌宗数明显增加。

2021年第三批土拍，土拍流拍率继续上升，竞拍门槛偏于宽松。第三批土拍的资金筹措时间较短，第一次土拍和第二次平均间隔5个月，第二次和第三次平均间隔仅三个月，叠加房企销售情况低迷及市场悲观预期，土拍流拍率继续上升。另一方面，第三批竞拍门槛偏于宽松，以杭州为例，对拿地条件和限价政策作了放松调整。

2022年：需求弱势下的悲观预期

总体而言，悲观情绪是主基调，2022年22城计划供地规模相较去年下降12%，地产弱需求的悲观预期下土地市场承底迹象明显，国进民退成主流方向。此外，22年各城的集中供地时间整体上相对21年有所提早。

2022年第一批土拍，热度欠佳，供地规则宽松。2­­­022年6月23日，随着郑州第一批次集中供地的落幕，22个试点城市均完成了2022年第一批次供地。国企、央企是拿地主力军。

2022年第二批土拍，总体颓势延续。第二批土拍整体供地力度放缓，整体推出面积同比下降约10%，民企的拿地意愿仍然较弱，部分城市国企托底现象延续，城市及区域板块分化明显。

目前集中供地政策已运作近两年，新常态下的土地市场运作特征和趋势趋于明朗。集中供地制度偏向于改变土地市场的运作节奏，当下土地成交的量价空间仍取决于房地产市场的景气程度和企业对后市的信心。

建投黑色团队

分析师：张少达 

期货投资咨询从业证书号：Z0017566

联系人：楚新莉 

期货从业资格号：F3079893

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