楼劲：从“以官存司”到“以司存官”——《百官志》体例与汉唐行政体制变迁研究

作者：楼劲

来源：《历史研究》2021年第1期

摘 要：汉、唐正史《百官志》官制记载体例有显著不同，《汉书·百官公卿表》《续汉书·百官志》记官而不及机构，以长官、佐贰、属官代表各自府署，可称作“以官存司”；两唐书《百官志》则皆“以司存官”，即在各机构名下记其长官、佐贰及所属官吏，将之一概视为机构成员。记载体例变迁的根本原因在于规范官制的法令及行政体制的演化，汉代官制记载依据以官员管理为中心而不及机构状态的官簿、秩律等文档、法令，唐代官制记载主要取本规范各机构官吏设置的职员令。汉唐官制记载体例及其来源的不同，体现了魏晋以来官制和对应法令形态的变迁，这一变化的转折点约在南北朝后期。由此达成的机构行政一体化，是汉唐间强化集权秩序和防止长官大权独揽的结果。

关键词：汉唐 《百官志》 行政体制 职官制度 职员令

正史《百官志》（或名《职官志》，以下概称《百官志》）是研究秦汉以来行政体制的基本资料，其史料来源主要是朝廷关于设官员额、职掌秩品等方面的文档与法令。在不同时期，这些文档、法令随行政需要和法律体系发展不断损益，内容构成及记载形态亦随之调整，这些变化自然会影响据此所作的正史记载。可以认为，《百官志》记载体例的变迁，根本上乃是规范官制的法令随整套行政体制发展变化的一种体现。

近年来，学界对汉唐间正史《百官志》体例陆续有所研究，在名称、叙次及其反映的制度发展等方面多有创获。现已可明确，汉晋至唐宋正史官制记载体例的变化，包括变表为志、要官任免记录从志文中退出，叙述方式亦相应改变，也包括直接体现制度本身变化发展的若干不同。从《汉书·百官公卿表》（以下简称“前表”）、《续汉书·百官志》（以下简称“续汉志”）和两唐书《职（百）官志》（以下简称时，合称作“两唐志”，分别称作“旧志”、“新志”。此外，凡径称“某志”者，皆指该书之《百官志》）所示体例来看，这种不同主要有三：一是前表和续汉志皆“以官存司”，而两唐志皆“以司存官”，所载主体从官员变为机构；二是前者所记多有官无吏，后者所记则兼及官吏，可说是从“有纲无目”发展为“纲目俱全”；三是对存在不同行政关系诸官的记载从“以官相属”变成“以职相从”，即从尤重人事管理上的从属关系转为尤重职务从属关系。这些变化首先是因其所据文档、法令不同所致，其他方面的差异最终亦可归因于此。由于《百官志》取本的文档、法令最为直接全面地体现了当时官制基本状态，故据此而来的体例之异，反映的正是相应时期官制的变迁脉络。本文即拟讨论汉唐正史百官志体例从“以官存司”到“以司存官”的变迁问题，至于其他两点，俟后再论。

一、前表、续汉志与两唐志记官之异

两唐志载众官，例以官署为纲。如新志开头述随宜任命的宰相、学士及三师三公，以下所载设官常制，皆先列省、台、寺、监、卫、府之名，下各系其长官、佐贰及所属官吏；若其下有二级机构，亦先各列官署之名，再分别叙其官吏构成。如尚书省先列其名，下系令、仆、丞、郎及都事、主事、令史等官吏；继而分列吏、户、礼、兵、刑、工六部，再各述其尚书、侍郎及诸司郎中、员外郎以下官吏。其载各地设官，则先述元帅、节度使、观察使等随宜任命的方面大员，其后所载常制亦依次列出府、州、县之类，各系其长官、佐贰及司、曹官吏。旧志系官于署之式与此大同小异。

这种先列官署，下系其长官、佐贰及所属官吏的记载方式，即所谓“以司存官”，是把长官、佐贰及所属官吏一概视为其所在机构组成部分，从而突出机构整体职能和地位。其所取本的是唐令中的《职员令》，此令文式今犹可见于敦煌文书《永徽东宫诸府职员令残卷》，如其所存第2—6行东宫司经局职员（分行以 / 隔开，括号内为原注）：

司经局 / 洗马二人（掌经史图籍，判局事），书令史二人（掌行署文案。余局书令史准此），书 / 史四人（掌同书令史），校书四人（掌雠校经籍），正字二人（掌刊正文字），/ 典书二人（掌四部经籍，行署校写功程料度文案），装书生四人（掌装潢经 / 籍），楷书令史卅人（掌写经籍），掌固四人。

其首“司经局”3字单列一行，直观地展现出以机构为纲、以官吏为目的建制原则。以此对照新志所载东宫司经局官吏之况（括号内为原注）：

司经局 洗马二人，从五品下。掌经籍，出入侍从。图书上东宫者，皆受而藏之。文学三人，正六品下。分知经籍，侍奉文章。校书四人，正九品下；正字二人，从九品上。掌校刊经史。（唐改太子正书曰正字……咸亨元年，复隶左春坊，省录事。有书令史二人，书吏二人，典书四人，楷书二十五人，掌固六人，装潢匠二人，熟纸匠、笔匠各一人）

其“司经局”3字与下文相隔，寓意与上举《职员令》将之单列一行相类，以下所载显然是据《职员令》记其设官员额、职掌，又据《官品令》标出各官品阶。旧志之体大致亦然。以两唐志所记东宫诸坊、局、寺、署、率府及亲王、国公等府建置与敦煌文书此卷所载对照，其况略皆如此。由此即可推定，两唐志所载官制主要取本于《职员令》，唯百官品阶另据《官品令》，其之所以“以司存官”，是因为当时法令就是如此规范设官建制的。

综记西汉官制的前表则与之迥异，其体例可称作“以官存司”。如其载太常及其属官建置：

奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。景帝中六年更名太常。属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞，又均官、都水两长丞，又诸庙寝园食官令长丞，有廱太宰、太祝令丞，五畤各一尉。又博士及诸陵县皆属焉。

所述“某官，掌某某，有丞，属官有某某”，为其记载设官的常式。要即述官而不言其署，以长、佐、属官设置之况表示其各有府署及掾属书佐之类，这多少遮掩了其机构状态。续汉志记东汉官制大略也是如此，如其记太常及所属诸官：

太常，卿一人，中二千石。本注曰：掌礼仪祭祀……丞一人，比千石。本注曰：掌凡行礼及祭祀小事，总署曹事。其署曹掾史，随事为员，诸卿皆然……太史令一人，六百石。本注曰：掌天时、星历……丞一人。明堂及灵台丞一人，二百石。本注曰：二丞，掌守明堂、灵台……右属太常。本注曰：有祠祀令一人，后转属少府。有太卜令，六百石，后省并太史。中兴以来，省前凡十官。

除员额、秩级及职掌记载方式稍有不同外，其“以官存司”之体与前表基本一致。上引文正文之末“右属太常”一语，同前表所记“属官有某某”，意即太史令以下诸官皆属太常。从其本注述太常丞“总署曹事”，可知“以官存司”并不是说诸官无府署司存或当时没有机构概念，而是强调官员甚于机构，尤其突出长官对本机构的主宰地位或代表性。

前表、续汉志所见“以官存司”之式，同样由其史源决定。前表虽未交代其记载所本，但无论是上卷述百官职秩，还是下卷公卿要官在职表，明显都有朝廷设官及任免官吏的簿册文档可据。类似簿档在汉简中多有踪迹，其相对完整的形态可见于尹湾汉墓出土的西汉成帝后期东海郡几种吏簿木牍。如整理者命名的《东海郡吏员簿》第2、3行：

大守吏员廿七人。大守一人，秩□□□□。大守丞一人，秩六百石。卒史九人，属五人，书佐九人，用算佐一人，小府啬夫一人。凡廿七人。

都尉吏员十二人。都尉一人，秩真二千石。都尉丞一人，秩六百石，卒史二人，属三人，书佐四人，用算佐一人。凡十二人。

此簿名称及所记太守、都尉吏员的名目，包括其所列员额可以在多大程度上反映西汉成帝时期东海太守府和都尉府设吏之况，不无疑问。不过其以长官为纲叙其下官吏，尤其先记太守、太守丞员额及秩次，以下再录其他吏员构成的叙次，显然与前表和续汉志“以官存司”之体相同。故其虽是成帝后期东海郡的某种吏簿，却可据以推知朝廷所存同类簿册大致也是如此。

由此再看续汉志序述其取据及体例之要：

班固著《百官公卿表》，记汉承秦置官本末，讫于王莽，差有条贯；然皆孝武奢广之事，又职分未悉。世祖节约之制，宜为常宪，故依其官簿，粗注职分，以为《百官志》。

可见续汉志有鉴前表得失，作了两点调整：一是其正文所载诸官员额、秩次，取本于建武六年（公元30年）省官后的“官簿”，针对的是前表“皆孝武奢广之事”，由此可推知前表取本的是武帝增广制度后某个时期的官簿，其式当如上引汉简吏员簿所示；二是续汉志本注所述职掌、掾属等，为司马彪“粗注职分”之文，这是补充前表“职分未悉”，却因其所据官簿不记诸官职掌和掾属，故司马彪只能别据他种性质不一而权威性较低的文献资料，以作注的方式略为补述。由此看来，前表以寥寥数字概括的诸官沿革和职掌，亦非来自其所取本的官簿，而是别有所据。

要之，前表和续汉志的原始依据是官簿，即朝廷所存关于设官员额、秩次的簿录，前表下卷还取本了公卿任免档册。而其之所以皆“以官存司”，原因在于其所取本的这类簿档均仅记官而不及其署。尽管班固和司马彪编撰之时还依据其他一些官制文献再作订补，但其记载框架无疑仍是由其所取本的簿档所载事项决定的。

二、“以官存司”为两汉官制记载通例

前表、续汉志所示“以官存司”之体，实为汉魏以来史家记载两汉官制的通例。当时不仅诸官私所修两汉断代史如此，其他各种单行官制、故事、仪制著作，凡综记西汉或东汉官制者，也是如此。这恐怕正是各书所载两汉官制在史源上高度一致的体现。

如东汉末荀悦改编《汉书》而成编年体《汉纪》，其记惠帝六年（前189）十月“周勃为太尉”，继述“太尉，秦官，掌武事”，以下综述西汉官制。其文即据前表改写，且也是从伏羲名官一直说到“汉因循而不革”，再叙西汉朝廷众官至各地郡县官设置，同样是“以官存司”。不过荀悦亦有所订补，如其在太尉以下记丞相与御史大夫：

丞相，金印紫绶。有左右丞相，佐天子助治万机。高帝更名相国，绿绶，复为丞相。御史大夫，位上卿，副丞相，银印青绶。太尉有长史。丞相置两长史。御史大夫置两丞：一曰中丞，外督部刺史；一曰内史，掌秘书，受公卿奏事，举掌劾章。秩皆千石。

所述丞相之制简于前表，述御史大夫两丞职能则与前表殊异，荀悦所参据文献今已不知，但可看出其所据之文的记载体式，显然与前表一样叙官而不及其署。

东汉明帝以来陆续修撰而具国史性质、成书在献帝时期的《东观汉记》设有《百官表》，盖仿前表记东汉官制及公卿要官在任之况。其书早佚而有清人辑本，所辑此表唯余文字综述部分的若干佚文，姑举其中一条：

大鸿胪，汉旧官，建武元年复置。属官大行丞一人，大行丞有治礼员三十七人，主斋祠傧赞九宾之礼。又有公室，主调中都官斗食以下，功次相补。

其文或因辑自诸书而有讹脱，但其叙次显然与前表所载“某官，掌某某，有丞，属官有某某”之式相类。其述大鸿胪职能在大行丞及治礼郎之后，内容与续汉志“大鸿胪”条有所不同，是其别有他种文献为据，后来遂为续汉志刘昭补注所引。此外，辑本此表佚文过半篇幅，辑自《续汉书·舆服志下》刘昭补注，内容为建武元年以后制定的百官秩次。若其确为此表原文，即可解释上引文述大鸿胪及其属官之所以不一一记其秩次，是因其总叙诸官秩次之故。这一点似反映此表还采据了别种官方簿档。据张家山汉简《二年律令·秩律》之文，汉律中确有总列百官秩次之篇，《东观汉记·百官表》若总叙秩次，应取本东汉修订的《秩律》。无论如何，由于《秩律》只规范各类官员秩次位序而不及员额、职掌，《东观汉记·百官表》所记必同时取本记有设官员额的官簿，因而亦必“以官存司”，并据其他文献述其职掌。

魏晋以来诸家所修《后汉书》中，孙吴谢承书设有《百官志》，为纪传体史书记载官制改表为志之始，则公卿要官在职表应已不在其中。此志似无佚文存世，不过刘知幾曾论及谢承书创立百官、舆服二志，概括其为“拾孟坚之遗”，是其记官体式似亦当循“以官存司”，具体内容应取自此前有关东汉官制的簿录或撰述。又刘宋孝建二年（455）正月议南郊太常是否亚献之事，太常丞朱膺之引据东晋袁山松《后汉书·百官志》文：

又寻袁山松《汉百官志》云：“郊祀之事，太尉掌亚献，光禄掌三献。太常每祭祀，先奏其礼仪及行事，掌赞天子。”无掌献事。

此为诸家《后汉书》辑本所存唯一明言出自《百官志》的佚文，其文在续汉志中分在“太尉”、“太常”及“光禄勋”条本注，今已难断其究竟是朱膺之所作概括还是袁书原文，但仍可见东晋以来所修《后汉书》凡设《百官志》者，其内容大多取自续汉志等前此诸书，似无可能一反常态忽变其体。

再看两汉断代史以外其他官制文献，此类今可追溯者，多是东汉后期以来形成的官制、仪制等故事书，集中于清人孙星衍等辑《汉官六种》。其中不知撰人之《汉官》记有公卿至州县长官员吏数额及种类，赖此方知东汉各级长官属吏设置之梗概；胡广《汉官解诂》述众官名义、沿革及职掌等事，其文不少与前表略同；卫宏《汉旧仪》、应劭《汉官仪》杂记官制及朝仪典章，其中有些增补前表内容，有些则被司马彪采入续汉志本注；蔡质《汉官典职仪式选用》述设官沿革及其选用、仪制等故事，丁孚《汉仪》记诸官秩次、印绶及皇后诸制，两书内容不少可与续汉志本注相证。总体来看，这些佚书皆以较多篇幅记载官制，均被续汉志刘昭补注采据，今存佚文则因辑自各处摘引而失原有叙次，但从形态相对完整的佚文中，仍可看出其所记殆皆“以官存司”。如卫宏《汉旧仪》述御史之况：

御史，员四十五人，皆六百石。其十五人衣绛，给事殿中，为侍御史，宿庐在石渠门外。二人尚玺，（四人）持书给事，二人侍前，中丞一人领。余三十人留寺，理百官事也，皆冠法冠。

这则佚文补充了前表及《汉纪》述西汉御史大夫属官未及的内容，并与前表所载一样，只及“中丞”而未及另一丞，而不像前引《汉纪》之文交代了两丞一曰中丞、一曰内史。三处皆以御史大夫有两丞，尤其《汉旧仪》所述众御史中有15人为侍御史，而“余三十人留寺”，均体现御史大夫府署的存在，然其记载之式却仍循官簿，前表记作御史大夫“有两丞，秩千石”，《汉旧仪》记作“御史，员四十五人，皆六百石”。这也可见当时并非没有官寺府署或机构概念，只是强调官员甚于机构而已。由于《汉官六种》所辑相对完整的记官之条，大都如上引文先明其员额、秩次，再叙其相关故事，遂可断定其史源与前表和续汉志一样，均来自记录设官员额及秩次的官簿。至于其下所述各官职掌、府署、仪制、沿革等，则如上举前表、《汉纪》、《汉旧仪》记西汉御史大夫两丞及御史构成的不同，显然各有所据，因其俱为一时故事而不无出入，是故诸家取舍有所不同，其性质大略皆类司马彪撰续汉志时的本注。

据上所述，综记一代官制而“以官存司”，乃是两汉通例。这是因为当时列叙百官的原始依据均是只记设官员额和秩次的官簿，或又参据规范官员秩次的《秩律》。据《二年律令·秩律》备列百官秩次而无员额的情况，可以推知当时律令中应无既列员额又列秩次的专门篇章。从前表叙百官沿革提及景武和成哀时期官制变更，以及续汉志序强调武帝奢广而光武省官之举，又可见各时期设官及员额等事是由诏令随宜调整的。朝廷所存备录设官员额和秩次的官簿，必是综据《秩律》和有关诏令编列而成，其性质与有司编纂的专项法令及施行故事相类。此即当时各种官制叙述皆以官簿所载为其纲领，再取其他簿档、文献为之补充，注其职分、沿革的原因。质言之，所谓“以官存司”之体，不仅来自诸书所据官簿状态，更是由汉代规范官制的律令记载方式决定的，其突出官员尤其是各级长官而非机构的状态，体现的正是当时官吏建制和整套行政秩序的基本精神。

三、魏晋以来官制记载及其史源之变

综记魏晋以来官制的史志及其他著述，也有一段时期因循“以官存司”之体。此期正史《百官志》足为代表，如通行于今的晋志、宋志、南齐志等所示，其“以官存司”之式一目了然。这里仅就晋及南朝前期官制记载相关问题略作考释，以明其虽承东汉以来官制记载传统，却在记载内容及史源上有了若干值得注意的变化。

唐以前所修诸家纪传体《晋书》设志之况不一，清人汤球所辑《九家旧晋书辑本》中，尚存《百官志》佚文的只有谢灵运《晋书·百官志》、何法盛《晋中兴书·百官公卿志注》及臧荣绪《晋书·职官志》，其记载重心亦在官员而非机构。据汤球所辑佚文，可见谢、臧二志多述秦汉以来诸官沿革，这与沈约宋志备述周汉以来诸官沿革之况相类，说明《百官志》重视记录诸官沿革实为当时流行之习。何注则多记某人任某官爵，间有两晋职官设置之事，这是《晋中兴书》改表为注，其体介乎表、志之间的缘故。需要一提的是臧书为唐修《晋书》所本，足见其在诸家《晋书》中有其代表性，同时表明唐修晋志“以官存司”多叙沿革，大抵应袭臧志而来。

晋以来《百官志》所记沿革部分分量骤增，为其所载内容已更大程度逸出官簿范围的一个信号。在记载百官时一一明其前代至本朝沿革概要，对记存一代之制来龙去脉并提供治鉴极有必要，但前表述此仅寥寥数语，续汉志亦多付阙如，偶提一笔亦入于本注，盖因诸官历代沿革并无现成簿档可据，有关著述则所说不一且缺乏权威性之故。作为私家之作，省略其文不失为审慎做法，但对旨在载录本朝继往开来设官之要的国史《百官志》来说，所记沿革过于简略实为一种缺憾。由此看来，两晋以降正史《百官志》有关诸官沿革大幅增加，当是西晋修撰国史诸志以来的新动向。史载晋武帝时议修国史，至惠帝时贾谧主其事，“请从泰始为断”。八王之乱前后，由束晳撰成十志，其中或包括《百官志》。此志虽亡于西晋末，但过江以前即承父志欲撰晋史，且谙究“西都旧事”的王隐，在撰述《晋书·百官记》时理应取鉴束志义例。由此再考虑王隐书为此后诸家《晋书》共同采据的事实，即可推想《百官志》多载设官沿革的做法，很有可能定型于束志，经由王记再为上文所述谢志、何注、臧志及宋志、南齐志等继承损益。

此外，晋以来《百官志》记载其他官制事项亦大为扩充。如汤辑臧志佚文有“光禄大夫，驺六人”条，这是配给百官田驺力役的数额规定，为前表、续汉志并不涉及的内容。据唐修晋志“光禄大夫”条所载，此官至太康二年（281）始赐春秋绢、绵，惠帝时“始给菜田六顷，田驺六人”，前后且述其冠服佩饰及主簿、功曹等属吏设置之况，其他公卿等所记类皆如此。这透露出臧志记官至少应包括唐修晋志所载此类内容的一部分。再据宋志溯述晋官多及属吏、选用及相见礼仪，汤辑何注佚文述散骑常侍“比于侍中，貂珰插右”，南齐志虽为文极简，却仍记要官选用资地等事，即可明确从臧志到唐修晋志所记官制事项明显增加，当可代表晋以来诸家《百官志》记载的共同趋势，具体则从前表只记百官印绶，到晋以来诸志兼记服饰等级、出行相见之类的规定；从续汉志只载“百官受奉例”，到后来及于诸官廪赐及田、役数额；从前表、续汉志不及官员选用，发展到交代其选用条件和故事；从续汉志仅以本注补述有关规定，到改以正文对之进行叙述。这类直接反映一代官制要况的记载事项之增，当然不是说晋以前并不存在有关规定，而是晋以来官制记载史源发生变化的体现，是规范官制的律令、故事业已调整的结果。

关于汉魏以来官制记载之要及其史源之变，南齐志序有一段重要综述（括号内为原注）：

若夫胡广《旧仪》，事惟简撮，应劭《官典》，殆无遗恨。王朗奏议，属霸国之初基；陈矫增曹，由军事而补阙。今则有《魏氏官仪》、鱼豢《中外官》也。山涛以意辩人，不□□□。荀勗欲去事烦，唯论并省。定制成文，本之《晋令》，后代承业，案为前准。肇域官品，区别阶资，蔚宗选簿梗概，钦明阶次详悉，虞通、刘寅因荀氏之作，矫旧增新，今古相校。齐受宋禅，事遵常典，既有司存，无所偏废。其余散在史注，多已筌拾，览者易知，不重述也。（诸台府郎、令史、职吏以下，具见长水校尉王珪之《职仪》）

这里提到以往12种具有代表性的官制述作，中村圭尔及赵立新已明其可考之迹。其中王朗、陈矫、山涛、荀勗所著，皆属奏论一时设官选用之要；胡广、应劭之作当与前述《汉旧仪》《汉官仪》体式相仿。其余诸书，《魏氏官仪》或为《隋书·经籍志》所录荀攸《魏官仪》，鱼豢《中外官》盖即其所撰《魏略》的官志部分，“蔚宗选簿”当指范晔所撰刘宋《百官阶次》，“钦明阶次”乃荀钦明续撰《宋百官阶次》，虞通、刘寅则循荀书加以损益。故大体而言，这些官制书或为《汉官仪》之类的续作，或记百官阶次及其沿革，其记载方式仍在前表、续汉志“以官存司”轨道之内。南齐志序举此诸书，述其史源及本志编纂之要，有两点值得特别注意。

一是其述“定制成文，本之《晋令》，后代承业，案为前准”，明确交代西晋以来规定官制的法令，及史官据此“成文”以叙官制的基本史源，已从以往官簿、《秩律》，变为有关官制的令篇及其后续补充规定。

西晋泰始四年（268）所颁律、令、故事并行之制，标志着秦汉以来法律体系的重大转折，亦继曹魏之后，进一步明确了“律以正罪名，令以存事制”的格局。正由于此，汉代规定百官秩次的《秩律》已被《晋令》中的《官品令》取代；其内容亦有扩展，除规定百官品位以外，还包括冠服、职事之类。设官员额自此由《吏员令》《军吏员令》等篇加以规范，其内容似兼含官员和吏员；至于百官禄廪、选用等项，亦分别由《俸廪令》《选吏令》等篇加以规范。由此考虑南北朝律令大体均在西晋基础上损益演化，此期官制因循之态又相当明显，即可推知今存晋志、宋志、南齐志及同期其他官制书之所以皆先列设官名目，再记其品位、员额等相关制度，正是其所记首先取本于《官品令》《吏员令》及其后续规定的体现；而其所记职事、属吏、服饰、选用、禄廪等事项的扩展，则是因其所据之令及其后续规定已包含这些内容。至于《百官志》所载沿革部分明显增加，除提供治鉴外，有可能是因西晋以来相关令篇及其后续规定各有专档记录，在令未修订而其制陆续有所调整的前提下，各朝官制记载已不能不在以往相关令篇规定基础上，详其补充损益部分的结果。此即南齐志序称一段时期以来，官制皆在《晋令》基础上随宜损益，官制记载亦皆据此成文的背景，这也解释了此期《百官志》所载制度事项较前表和续汉志大为扩充的原因。要之，两晋以来《百官志》及其他官制书史源已变，才导致当时官制记载的一系列变化；而其“以官存司”之体所以未变，则是决定其记载框架的《官品令》《吏员令》唯载官吏而不及其府署所致，从而说明以往重视官员甚于机构的建制精神大体仍在延续。

二是南齐志序末原注：“诸台府郎、令史、职吏以下，具见长水校尉王珪之《职仪》。”这表明随着史源之变，“以官存司”的记载方式已愈难涵盖不断增多又相互联系的官制事项，尤其是官吏所在府署机构的实际存在和发展内容。也正是这样的事态和官制法令本身的进一步调整，酝酿了《百官志》记载方式的新变化。

《齐职仪》50卷，大体以宋、齐为中心编录历代设官、职制、选用、仪制等方面的故事，其中包括“诸台府”机构设员建制等内容。除时代较早的外，这些故事大部分散见于《晋令》各篇及后续补充诏令，需要取准、参考时翻检为难，也就有了统一编集的必要。故其书初由宋文帝敕命王珪之撰集，至齐武帝时又下旨催督，珪之卒时尚刊定未毕，后由其子王颢奏上，诏付秘阁。可见《齐职仪》并非私家记注之作，而具有官修政书性质，是要适应更为完整具体地规范官制和指导行政的实际需要。当然这也衬出西晋所定官制诸令设置不够合理，又因久未修订而已滞后于现实发展等问题，也就意味着接下来相关法令的进一步调整。从南齐志来看，其所载虽仍以官为纲，却已有多处文字记其机构之况，如记诸卿官属，每书“府置丞一人。领官如左”，又记“中书省职，置主书、令史、正书以下”，“兰台置诸曹内外督令以下”，“谒者台，掌朝觐宾飨”。这类史笔不见于以往《百官志》，所反映的显然是《晋令》以后，续补法令更为重视机构地位的状态，可视为《百官志》记载从“以官存司”向“以司存官”过渡之先声。

四、唐代官制记载“以司存官”之式溯源

以上讨论表明，晋以来官制各项内容已由《官品令》《吏员令》等加以规范，因而综记其制的《百官志》及其他官制之书的史源，已从主要依据官簿，转为有关令篇及后续诏令所作的补充规定。也正是这种因法律体系转变而发生的史源变化，成为当时官制记载内容、体式相应调整的原因。两唐志所示“以司存官”之体的出现，便须放在这一发展过程中来认识。

在追溯两唐志“以司存官”之体由来时，首先应看到其不仅承自唐修国史《百官志》，亦为《唐六典》《通典》《唐会要》等书记载本朝官制的通例，这自然是它们皆取本《职员令》的体现。再由此向前追溯，唐初所修《隋书》对北齐及隋制的记载，即已全面呈现“以司存官”之体。如隋志载北齐光禄寺之制（括号内为原注）：

光禄寺，掌诸膳食，帐幕器物，宫殿门户等事。统守宫（掌凡张设等事）、太官（掌食膳事）、宫门（主诸门籥事）、供府（掌供御衣服玩弄之事）、肴藏（掌器物鲑味等事）、清漳（主酒，岁二万石。春秋中半）、华林（掌禁御林木等事）等署。宫门署，置仆射六人，以司其事。余各有令、丞。又领东园局丞员（掌诸凶具）。

隋志又载隋开皇时光禄寺之制：

光禄寺统太官、肴藏、良酝、掌醢等署。各置令（太官三人，肴藏、良酝各二人，掌醢一人）、丞（太官八人，肴藏、掌醢各二人，良酝四人）。太官又有监膳（十二人），良酝有掌酝（五十人），掌醢有掌醢（十人）等员。

隋志载北齐、隋官制叙次，是先以机构为纲记其职掌及设官员额，再总记百官品阶与俸禄；其记太常、光禄等九寺设官建制，则先综述每寺各置卿、少卿、丞及主簿、录事等，再分记各寺特有之制。故上引文记北齐、隋光禄寺便不再复述卿、少卿等设置，也不及官员品阶，整个行文直观地突出机构（包括其所属二级机构）的地位，明确长官以下各官俱为承担机构特定职能的一员。由于隋志载梁、陈诸卿等建制仍多“以官存司”，则其载北齐、隋制皆以机构为纲，显然不是唐人按唐制改编的结果，而是南、北有关法令的不同形态使然。这也表明唐代官制法令及官制记载“以司存官”之体，是承北朝一脉发展而来。

隋志载北齐行台之制曰：“行台，在令无文，其官置令、仆射。其尚书丞郎，皆随权制而置员焉。其文未详。”这说明其前后所载常制皆据令文，行台则因“权制”不入于令，故史臣称其具体设置“未详”。此“令”自然就是《河清令》，因为北齐一朝只有河清三年（564）曾统一定令。又隋志先载隋初设官建制及百官品阶、俸禄，继叙开皇三年（583）四月以来的调整补充，直至“炀帝即位，多所改革。三年定令”云云。这也表明其载隋初官制，依据的是开皇元年颁行的《开皇令》，炀帝时期之制则依据了大业三年（607）颁行的《大业令》。至于其具体篇名，据隋志载北齐行台“在令无文”，载隋之行台省则备记其建制员额，可见行台职员至隋已有令文规定。再据《唐六典》原注所存《开皇令》目中有《行台诸监职员》之篇，是隋志所载隋初设官建制部分，取本的正是开皇《职员令》诸篇，则隋志于其后总记百官品阶和俸禄规定，亦必分别取据当时所定的《官品令》和《封爵俸廪令》。考虑到隋志载北齐与隋官制内容、次序和文式基本一致，凡隋官职掌同于北齐且省其文等情况，其记北齐官制的史源，应当也是河清所定《职员令》《官品令》等篇。也就是说，隋志载北齐和隋设官建制之所以“以司存官”，是因其取本的皆为《职员令》，是《职员令》以机构为纲来规范百官职掌和员额的形态使然。

因此，要推溯《百官志》记载“以司存官”的源头，就要考察北齐以前定令之况，尤其是北魏孝文帝创立《职员令》的相关问题。《魏书·高祖纪》载太和十七年六月诏：

六职备于周经，九列炳于汉晋，务必有恒，人守其职。比百秩虽陈，事典未叙。自八元树位，躬加省览，远依往籍，近采时宜，作《职员令》二十一卷。事迫戎期，未善周悉。虽不足纲范万度，永垂不朽，且可释滞目前，厘整时务。须待军回，更论所阙，权可付外施行。其有当局所疑而令文不载者，随事以闻，当更附之。

据此可知，晋及梁、陈令所无，却在北齐至隋唐官制法令和官制记载中充当基干的《职员令》，是在孝文帝迁都前夕创立并施行的。由于其事关重大又影响深远，笔者曾对之作过较详考证，这里再着眼于此令形态及其后续修订说明以下几点。

一是其在太和十六年颁行《官品令》后制订，所要解决的是“百秩虽陈，事典未叙”的问题。所谓“事典”，当指职司之制，包括百官的定职设员和统属关系。太和十七年新创的《职员令》，大体是对《晋令》分属《官品令》《吏员令》等篇的百官职掌、员额等规定进行归并、扩充，在此基础上明其统属关系，突出各机构的地位。其21卷的篇帙，以隋、唐《职员令》分为台省、寺监等6、7卷之况衡之，也确应考虑其是否已以不同机构和设官类型分其篇卷的问题。而其所以要在迁都前夕权且付外施行以“释滞目前”，除可能与次年孝文帝考课京官须先明其职掌相关外，似也是因新都营构须据省、台、府、寺等机构的性质与设置之况，以定其官廨位置、规模之故。

二是孝文帝亲政后所定官制诸令，先有太和十六年与新令各篇一并颁行的《官品令》，要在规范官品序列；继为十七年施行的《职员令》，要在规范百官职司；续以十九年所颁《品令》，要在规范官职清浊及选用办法。这三个令篇加上太和十八年仅部分施行，至宣武帝所颁《正始令》中方成完帙的《考察令》，集中体现了太和年间对晋以来官制诸令分篇格局的改造，也直接构成了隋唐《官品令》《职员令》《选举令》《考课令》的前身。而继承孝文帝改制成果的《正始令》《河清令》《开皇令》，向被认为一脉相承递嬗而来。据此推断，北齐及隋《职员令》以机构为纲的形态，很可能始自太和十七年至正始元年（504）续加修订完善的《职员令》。

三是上引诏文述当时所定《职员令》“未善周悉”，并命有司随事奏其疑阙，“当更附之”，这都意味着正始元年定令对之的进一步修订。其总的方向，除删定附于各卷的奏请制可之文、完善其内容而简化其篇帙外，亦应强调机构地位，明确长官与佐、属官皆为机构一员的法意。这在《正始令》颁行后的行政过程中亦有体现。如正始三年太常寺、司徒府议上源怀谥号，诏曰“府、寺所执，并不克允”。延昌二年（513）领军元珍判偏将军乙龙居丧求仕，当五岁刑，尚书三公郎中崔鸿驳论其于理未允，谓之“府判”，珍又上言，称“省依王、杜，禫祥同月，全乖郑义”。诸如此类以府、寺、省等机构为行政主体的诏旨奏疏，当可表明正始《职员令》中，机构地位确已空前凸显。

据上所述，关于省、台、府、寺等机构地位在北朝有关官制法令中的体现，目前可以追溯的明确起点似应定在太和十七年《职员令》，保守些也应不晚于正始元年《职员令》。不过，北齐魏收所撰的《魏书·官氏志》却未取本于此，其记官制的部分，除北魏初至东魏建制沿革外，约有3/4的篇幅为太和十六年及二十三年修订的两个官品序列，分别以此反映北魏迁都前后的官制概貌，也就仍应将之归入汉晋以来官制记载“以官存司”之列。这大概是因为太和十七年《职员令》既“未善周悉”而续有补充，其中设官名目至太和二十三年更有大幅调整，正始《职员令》仅行30年而北魏实亡。故魏志之所以因循以往官制记载以官为纲的旧例，应是综合考虑北魏一代官制及其所存文档之况的结果，可以视为官制法令已变而记载暂未跟上的一种过渡状态。

在以上所论基础上，进而考虑太和十七年至正始元年《职员令》何以强调机构地位的背景，应注意两方面的渊源。

一方面是南朝制度的影响。前已指出，南齐志对府署建制着笔较多，为不同于以往《百官志》和当时法令开始突出机构地位的新现象。至隋志载萧梁官制，凡记省、台及王府官皆以机构为纲，即先列尚书省、御史台、皇子府等机构名称，下系其设官员额及职掌；其余如诸卿、六军、东宫及郡国官等，则仍“以官存司”。这表明，从宋、齐对《晋令》的后续补充到萧梁定令，应已持续出现突出机构地位的趋向，并集中体现于省、台等近要部门的建制。基于这样的事实，再考虑北魏迁都以后的改制、定制确有进一步向魏晋、南朝制度靠拢之势，加之宋齐士人北渡避乱时，其代表人物如刘昶、王肃曾直接参与定制活动，则太和十七年及正始元年所定《职员令》取鉴、发扬南朝强调机构地位的趋向，正可视为长期以来南北制度交流互渗的一个例证，是推溯官制法令和相关记载“以司存官”之式源头时的重要线索。

另一方面是北魏自身的建制传统。拓跋代国以来的设官分职大体有两个模式：一是从源出部落、王帐的组织管理体系，到脱胎于此的南北分部、左右近侍、外朝大人、八部大夫等建制，基本上属于草原模式，所谓“近侍”、“外朝”等，当为鲜卑语的汉语意译而经润饰；二是取本儒学和依仿晋及南朝改制，可以说是中原模式，如昭成帝即代王位后，道武帝皇始、天兴之时，直至太武帝及孝文帝时，皆循此模式大幅改制。这两个模式之间的关系复杂，却都存在有利于机构概念发育的一面。草原模式下的部落、部门行事，往往具有较强的整体性，其主事者和下属成员相对平等，其间的合议及协同行事亦属部落传统。在经常以中原模式为表而以草原模式为里的北魏前期，这是促使机构地位凸显，同时冲淡乃至改变汉以来行政权力过分集中于长官局面的一个因素。当然中原模式本就包含机构府署内涵，北魏在循此大幅改制时，如拓跋珪皇始元年（396）“始建曹省，备置百官”，天兴二年（399）“分尚书三十六曹及诸外署，凡置三百六十曹，令大夫主之。大夫各有属官”，这种先定机构府署，再为之配备相应官职的大幅建制，显然有助于突出机构地位。太和《职员令》的制订，正是依循了这样的改革路径，即在取仿《周礼》六官分职框架和损益汉晋府署官职名称的同时，借鉴、扩展南朝法令突出省、台等机构地位的做法，全面明确省、台、府、寺等机构的法律地位。

通过如上考索，关于两唐志及同样取本于《职员令》的其他唐代官制书皆采“以司存官”之式的源头，首先可以断其为直承隋及北齐《职员令》及相关记载而来的现象，然后又可将之推至太和十七年《职员令》的创立及其在正始元年的修订。而其所以要以机构为纲来规范百官职掌、员额，则受到北魏自身建制传统和南朝有关法令的双重影响，从属于当时对南北官制发展和晋以来官制诸令分篇格局的总结与改造。当然从根本上说，南北朝时期官制记载从“以官存司”向“以司存官”的过渡，是机构在行政过程中的地位已趋突出，机构在规范官制时的作用已甚明显，遂致官制法令形态演化的结果。

五、机构地位的凸显与行政体制变迁

讨论至此，足见汉唐间《百官志》体例所以从“以官存司”转为“以司存官”，实是魏晋以来官制法令变化的结果。而法令的这种变化，归根到底还是实际行政发展趋势的体现，从突出官员尤其是各级长官的建制状态，到强调机构成员在行政过程中的整体作用，明确机构的法律地位，反映的是当时整套行政体制的深刻变迁。以下就此略述两端，以见其要。

一是长官与佐官关系变化，长官权力缩减，佐官权位上升，其间的牵制、协调逐渐明确。这是长官不再能独自主宰所管政务的标志性现象，也是汉唐间机构行政一体化进程的首要环节。

处于大一统王朝初期的汉代，其行政体制仍是以强调各级长官权力和责任为基点建立、运行的。长官主宰其府其务实为常态，必要的牵制、协调关系，一般只存在于不同长官或府署之间，如丞相与御史大夫、郡守与郡尉，很少出现于同一部门上下级中。故当时长史、丞等佐官，秩位与长官相去甚远，职能上则限于协理长官府署中的诸曹之务并分管长官治下实务。分管实务自须听命于长官，诸曹属吏又由长官依法辟署，对之有较强的依附关系，也就总是在协助长官履职理务时起着更为直接和重要的作用，这都使当时佐官虽有协助长官之责，却无足以牵制长官行事的制度保障。

这种状态至汉末、魏晋已在蜕变，但佐官品秩与长官差距缩小并得切实牵制长官的明朗化，则是在南北朝时期。如魏晋诸公一品而公府长史、司马六品，郡守五品而丞八品，仍沿袭两汉长官与佐官级差较大的状态。其况在南朝宋、齐有所调整，至梁所定百官班次，司徒为最高的十八班，其左长史已与侍中、卫将军等同为十二班。北魏太和中所定官品，诸公第一品中而公府长史、司马分别为第四品上、第四品中，司州刺史第二品中而别驾第四品中。北齐司徒第一品而左长史从三品，中州刺史从三品而长史、司马皆第五品。可见，南北朝后期佐官品秩接近长官之势已成定局。

与之相应，佐官对长官的牵制作用也逐渐突出。如刘宋时，刘道济为益州刺史，欲“以五城人帛氐奴、梁显为参军督护”，其长史费谦“固执不与”；萧齐时，庾荜为荆州别驾，刺史萧憺命其立籍，证明憺之旧部邓元起曾为荆州从事，荜不从，“憺不能折，遂止”。这类事例，恐怕只能在制度规定长官必须与佐官协同行事的前提下才会发生。北魏后期似更甚，如宣武帝景明时，辛琛“为扬州征南府长史。刺史李崇，多事产业，琛每谏折，崇不从，遂相纠举，诏并不问”。孝明帝神龟时议于忠的谥号，太常少卿元端以为“宜谥武丑公”，正卿元脩义以为应谥武敬公，遂一并申上尚书奏请听旨，灵太后令依正卿。正是这种可相纠举并可就政务意见不同上奏听旨的状态，构成佐官不再唯长官之命是从的切实保障。这当然有助于突出机构地位，并与长官在人事、司法等方面权力的缩减一起，体现了对整套行政秩序基点的调整。

二是与长、佐官关系变化相伴，两者与其下主管诸务的属官和从事相关案牍文书的属吏之间，亦渐强化了协同行事的一面。结果是机构承担政务常须由其上下成员合作完成，长官与佐官都只是其中一环。

这种状态在《唐律疏议》中已有明确而完整的规定，其况可证于今存唐代公文连署的实例。唐代内外诸司，常由四等官职协同处理政务并连署其名，若处理有误，从裁定其务的长官，到同须裁核的通判官（即佐官），再到判官（即实际处断其务的主管属官），以及整理其务文案的“主典”（吏员），各须承担相应责任。具体则以初致误者为首犯，未能识正其误的其他各等依次以从犯连坐治罪，只有通判官、长官不同意判官处理意见而裁决有误，才不向下连坐。若机构因缺官及建制不足四等，或跨机构处理同一政务时，亦皆准此精神连坐治罪。须由四等官职协同处理的，显然都是直接体现机构职能的常务，故这些规定的基本精神，是在确认长官、佐官节制属官、吏员并可纠正其误的同时，强调机构政务须按既定层级、程序协同处理，所有参与官吏皆有维护其过程正当合法的既定义务，且不总是由长官对之负首要责任。这表明机构地位的凸显，是其成员协同行事逐渐明确，使其上下各级皆为机构行政必要一环的结果。

与此相比，秦汉时期虽有关于职务连坐的法律规定，却远未形成唐代这种长、佐、属官和属吏协同行事、连署相坐的严密制度。这在汉代各机构发文之式中同样有清晰体现。

首先，发文主体一般皆书于公文开头，或由长官与佐官连名，或各自发文。其上行文式常作“某年月日某长某、丞某敢言之”，或“某年月日某长（丞）某敢言之”。这说明长官恒须对其参与处理之务负首要责任。而其与佐官连名发文，结合当时佐官的弱势地位看，所表达的或是佐官为某些政务发文必由长官签署，而不是长官发文非经佐官副署即不得生效。

其次，起草公文的属吏常署名于文末或简背，不书日期。这直观地表明其与发文者性质有别，明确其并非与发文者一体承担连带责任的行政主体，署名是为计劳绩、过失，所要承担的是其辅助发文者的间接责任。这当然是与汉代属吏多由长官辟署、实际只对长官负责的状态相适应的。

最后，今存秦汉官印封泥中甚多诸卿属官及郡、县属官之印，证明其皆可独立发文，尤其是汉简中并无长官与属官连名发文之例。这表明汉代长官与属官不仅皆由朝廷所命，而且多为自行其政的两级主官，其从属关系大致相当于郡守与县令。这与唐代各机构属官发文常须佐官通判而长官裁定的连署之况殊为不同。

要之，与唐代各机构长、佐、属官及吏员协同行政的状态相比，汉代长官、属官往往自行其政且各有府署，而若把这些府署看作机构，其成员就只有长、佐官、属吏而无属官。由于属吏皆由长官辟署而依附之，佐官则权轻势弱，长官作为府主一头独大，也就谈不上三者连署理务、一体担责的制度安排了。这也可见机构行政的一体化，除有待佐官权位上升外，也与汉唐间各地各部门长官府署及属官状态的变化联系在一起。变化的基本方向，一方面是朝廷各部门长官府署被改组为协助长、佐官总判诸务的办公机构，其属官则从自行其政的一级主官变成协助长、佐官分判诸务的曹司局署之长；另一方面则是地方各级长官的重要僚属渐由朝廷任命，从原来的属吏变成协助长官分判诸务的属官，其性质亦与朝廷省、台、府、寺所属的曹司之长相类。这才为各地各部门长、佐、属官连署理务之制的发展提供了基础。《唐律疏议》四等首从连坐之法，正是在这种机构形态趋于完整、合理的变化过程中形成的，其趋于定型的关键也是在南北朝时期。

由上述两端不难看出，机构法律地位明确化，乃是其成员在行政过程中结成一体化关系的结果。自南北朝至隋唐，各地各部门长官及其佐、属官，逐渐被规范官制的法令明确为机构一员，这就意味着其职能、员额均为实现本机构功能而核定、设置，所强调的是其所属各官既须层级节制并由长官最终负责，又须相互牵制和协调，才能完成同一政务的处理，共同对赋予其权力的朝廷负责。这样的发展过程，其牵涉面至广且深是不言而喻的。除上面已提到的外，另如汉代朝廷各部门多有职能与长官不同的属官，魏晋以来这种属官若非撤销即被划属同类长官；又如长官府署中直属长官的门下属吏，从类同“内朝”的庞杂班子简化为录事司等检录一府公文和督办诸务的行政枢纽。诸如此类事态虽限于篇幅不能在此详述，却与上述两端同属汉唐间机构形态变迁及其行政一体化进程的组成部分，其结果都极大地改变了以往长官、佐官、属官、属吏的关系及机构面貌和行政状态，使之更适应集权体制下的行政规律和基本要求。其关键是朝廷权力进一步向长官之下或机构内部渗透，以兼重层级节制和上下协同来加强统一控制和防止长官大权独揽，也集中体现了汉唐间行政体制、行政秩序和集权控制格局的变迁。

（作者楼劲，系湖南大学岳麓书院讲座教授）

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编辑：老 胡

校审：小 宋

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