聚焦数据治理 | 中国、欧盟政策立法的最新动态及跟进分析

编者按

近年来，数字经济热度不断提升，如何提升数据治理能力、打破数据壁垒，驱动未来产业发展的数字经济体系，是各国政府及企业长期关注的重点问题。

2022年5月16日，欧盟理事会批准通过了《数据治理法案》，推动数据的重复利用与共享以促进数据流转。2022年5月17日，我国全国政协召开了专题协商会，共同探讨如何“推动数字经济持续健康发展”，向数字市场释放出重大利好信号。

二者均以推动数字经济发展为目的，有介于此，我们在本文中围绕数据治理主题，梳理中国与欧盟近期动态，并作简要分析。

01

“推动数字经济持续健康发展”会议向市场释放重要信号

2022年5月17日，全国政协召开了“推动数字经济持续健康发展”的专题协商会。会议认为，中国数字经济发展发展前景广阔，具有新型举国体制优势、超大规模市场优势，并进一步提出：

1

厘清数据所有权、使用权、运营权、收益权等权利，建设更为安全高效的数据要素市场

当前，全国各地均在积极探索创新数据要素市场培育模式。数据立法层面，《上海市数据条例》《浙江省数字经济促进条例》《北京市数字经济促进条例（征求意见稿）》等地方政策文件不断出台。数据交易层面，北京国际大数据交易所、上海数据交易所竞相入场，另外据统计全国由地方政府发起、主导或者批复的数据交易所已接近40家。围绕数据所有权、使用权、运营权、收益权等权利属性的难题也将在实践摸索中不断厘清。整体而言，我国的数据要素市场处于不同培育完善的过程中，数字经济的发展势头一路向好。

2

推动数字经济和实体经济深度融合，引导中小企业数字化转型充分挖掘工业互联网发展潜力

图源：CCTV13

据央视新闻报道，截止2022年3月，中国中型企业和小型企业信息化与工业化融合的水平分别从2017年的49.2%和38.1%，提升到2021年的55.7%和51.9%。而据统计，我国目前仅有25%的企业开展了数字化转型，中小企业比例则更小。此意味着中国企业当前数字化转型比例较低，且中小型企业工业和信息化水平仅略高于50%。由此可见，中小企业将是未来发展数字化转型的重要部分，国家也将在下一阶段进一步引导、扶持、助力其顺利转型。

3

支持平台经济、民营经济持续健康发展

本次专题协商会“支持平台经济发展”的呼声中，进一步明确研究支持平台经济规范健康发展具体措施，鼓励平台企业参与国家重大科技创新项目。尽管互联网平台在2021年至今经历了“合规整顿年”，但平台经济、民营经济作为中国数字经济建设的重要组成成分，仍然是社会主义市场经济的重要组成部分。未来国家将会进一步调整平台经济的治理措施，制定“红绿灯”合规治理计划，引导扶持互联网平台的有序发展。互联网平台及相关企业在下一阶段也应顺应政策导向，提升合规水平和发展质量。

4

创新监管方式，健全数字经济治理体系，在保障国家网络和数据安全的基础上激发企业创新活力。

自2022年至今，国家有关部门围绕数据要素市场下的各行各业的数字化监管需要，出台了多部规范性文件，不断完善数字经济治理的法律规范体系，做到有法可依。同时监管部门也在探索创新监管方式，除实施行为监管、穿透监管外，还创新实施了沙盒监管等新兴形式,以夯实平台经济、民营经济健康发展的基础，确保国家网络和数据安全稳如磐石。

5

处理好政府和市场关系，统筹制定规划，健全法律法规，增加政府直接投入，提高全民族数字化素质。

此项会议内容，与2022年3月25日中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》就处理政府与市场关系中，明确提出要加快培育数据要素市场，建立健全数据的开放共享，并推动数据资源开发利用的的整体基调一脉相承。也与2022年5月6日发布的《全国人大常委会2022年度立法工作计划》鼓励加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的立法态度保持一致。

点击蓝色字体，可以查阅我们已发布的《加快建设全国统一大市场的意见》内容介绍和立法规划》

点击蓝色字体，可以查阅我们已发布的《立法动态| 全国人大常委会发布《2022年度⽴法⼯作计划》

6

支持数字企业在国内外资本市场上市，鼓励数字经济国际合作，积极参与全球数字治理进程”

会议明确提出了“支持数字企业在国内外资本市场上市”，与中美就上市公司就审查底稿磋商谈判的进展有所呼应。

我们认为，中概股被摘牌危机的核心问题主要凸显在中美两国法律冲突上。而此种冲突又与中国数据立法和监管趋严的形势密不可分，显现出的一个核心争议就是审计底稿的数据出境监管问题。根据美国通过的《外国公司问责法》（“HFCAA”），所有发布2021年年报的在美上市中概股，如果连续三年未能接受或满足PCAOB的核查，将会被退市。前述规定意味着中概股公司在境内存储的审计底稿必须跨境核查，而在现有法律下，有关数据跨境须经过审批，特别是《数据安全法》第36条规定，如果向境外执法机构提供存储于境内的数据，必须经过主管机关批准。根据2021年12月24日发布的《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定 (草案征求意见稿)》，以及今年4月2日证监会发布的《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定》公开征求意见的通知，明确了此类数据出境遵循“跨境监管合作机制”，展现了我国监管机构开放的态度。此次会议释放出积极的信号，我们有理由相信后续的落地措施将会跟进。

02

欧盟理事会批准通过《数据治理法案》，促进数据自由流转

2022年5月16日，继欧洲议会批准之后，欧盟理事会最终批准了万众瞩目的《数据治理法案》（以下简称“DGA”）。希冀促进数据的可用性，并建立一个值得信赖的环境，以促进数据用于研究、创新服务和产品创造。

与《数据市场法》（简称“DMA”）《数据法》等不同，DGA着眼于促进数据“要素”的“重复利用”与“共享”，试图摆脱困扰欧盟境内数据流转的现状，并在立法结构上主要围绕着以下四个话题展开：

（1）公共部门作为最大的数据持有人，如何能够帮助企业重复利用（“Re-use”）其所掌握的数据？

（2）如何搭建以及搭建怎样的数据中介服务（“Data Intermediate Services”）,以消除共享数据的不信赖，尤其是企业之间的数据共享不信赖。

（3）如何认定组织或机构具备“数据利他”（“Data Altruism”）性质？以及怎样对这类企业的“数据利他”属性进行合规监管？

（4）如何有效的建立专门管理机构，确保DGA的实施？

具体而言，关于公共部门所掌握数据的重复利用，DGA存在以下亮点：

（1）遵循《通用数据保护条例》（简称“GDPR”）对个人信息保护的要求；

（2）要求公共部门在设计数据重用路径时，应当遵循竞争法，促进市场主体的良性竞争，保护并鼓励中小微型企业的发展；

（3）保护知识产权的同时，防止商业秘密或者技术秘密的泄露；

（4）在不对公共部门造成过重负担的前提下，要求公共部门采取最符合重用者利益的方式设计数据重用路径。

虽然DGA在促进数据流转问题上，针对数据重用、数据共享等问题做出了一系列创新型的安排，我们遗憾的发现其在一些关键性问题上处理的不够彻底或未触及根本。例如，由私营企业借助数据中介服务搭建数据集，进行分享并鼓励分享的意愿固然很好，但如何让企业真正在不丧失其竞争优势的前提下进行共享，该法案并没有给出制度设计或解决方案。相反，我们看到该法案在说明数据中介服务模型的优势时，提出数据集可开放给所有“利益相关方”（“Interested Party”）进行使用。但如何定义利益相关方？谁来定义以及怎样定义利益相关方才能避免形成新的行业数据壁垒？DGA并未解释。

另外，在公共部门就哪些数据开放重用的问题上，该法案将选择权交由各成员国，而并未做强制性的规定，这无疑对后续数据重用的真正落地将带来一系列的实际操作问题，甚至有可能因为各成员国在公共部门在数据重用问题上步调不一致，产生新的数据流转“壁垒”，致使其背离制度设计的初衷。同时，我们看到DGA在开放数据重用议题上，主动表明不适用于大量涉及到第三方知识产权的公共事业单位（图书馆、歌剧院等），但对其他公共事业单位，尤其是行业领域内企业重用数据需求很强的相关公共事业单位（例如公立医院），DGA未就是否适用进行说明。

最后，如何保障数据中介服务或类似平台性企业的利益，解决其前期建设与运营成本过高以及融资难等实际问题，DGA也并未提供可以借鉴的思路。

我们认为，DGA是欧盟就其内部的数据流动提出的一个综合解决方案，类似GDPR，以上位法的姿态指导成员国积极进行国内立法，在一个大的框架内完善各自的数据体系。就DGA的具体内容介绍和分析，以及其会为我国数据合规治理问题所带来的有关启示，可以参见我们的分析文章《统一大市场下如何破除数据壁垒——以欧盟<数据治理法案>为视角》。

注：

1. 市场监管总局、工业和信息化部、交通运输部、应急部、海关总署五部门联合发布《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》；

2. 工业和信息化部发布《【助力中小企业发展】强信心增后劲 助力中小企业数字化转型发展》；

3. 《全国人大常委会2022年度立法工作计划》；

4. 《全国政协召开“推动数字经济持续健康发展”专题协商会 汪洋出席并讲话》。

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