专业解读 | 数字服务法（DSA）——解析欧盟对大型在线平台的监管策略

引言

在数字经济时代背景下，全球范围内对于互联网平台的监管日益受到重视。随着技术的发展和用户行为的变迁，传统的监管框架面临着新的挑战。在此背景下，为加强平台治理，构建单一的数字市场规则，2020年12月15日，欧盟委员会公布了《数字市场法》（点击蓝色字体，查阅我们此前发布的：数字市场法（DMA）——解析欧盟对大型数字平台的监管策略）和《数字服务法》（Digital Service Act，“DSA”）亮相草案。历经多次修改之后，欧洲议会于 2022年7月初正式通过了DSA。2022年11月16日，DSA正式生效。

与DMA相比，DSA强调在线中介平台的社会义务，包括促使在线平台打击非法内容，保护用户隐私安全，规范在线广告等。其打击对象为Airbnb、Booking等中介性质的在线平台。本文主要探讨其核心原则、制度内容、施行及其合规影响等内容，并与中国法下平台监管的相关法规进行对比，以从中获取相应的借鉴和启发。

一、立法背景

DSA脱胎于2000年生效的《电子商务指令》（2000/31/EC）。作为此前欧盟数字服务领域举足轻重的规则，《电子商务指令》将中介服务提供者分为三类：纯管道服务提供者（Mere Conduit）、缓存服务提供者（Caching），以及托管服务者（Hosting），并确立了它们的基本责任和免责条款。但这一指令施行至今逾20年，已经显现出局限性。一方面，限于其“指令”的法律位阶，成员国在转化落地过程造成了执法差异和不确定性；另一方面，《电子商务指令》的核心目标偏重于促进欧盟市场内的信息流动，难以对大型平台形成有效规制。

基于上述背景，欧盟推出了DSA，旨在强调公民隐私权等基本权利保护，规范数字平台等服务提供者的市场竞争行为，为大型在线平台设定更高的透明度的同时，消减了特定类型的中介服务提供者的义务。值得注意的是，DSA并未取代《电子商务指令》，该法仍处于生效状态，DSA中的部分规定也延续了《电子商务指令》的规制思路。

二、 DSA核心制度

（一）适用对象

DSA第2条规定，该法适用于向在欧盟境内设立或位于欧盟的服务接收方（recipients）提供的中介服务，而无论服务提供者在何处。

DSA延续《电子商务指令》对于中介服务的分类（纯管道服务提供者、缓存服务提供者，以及托管服务者），并将监管焦点放在托管服务项下的特定类型：在线平台。在线平台是指应服务接受者的要求，存储并向公众传播信息的托管服务提供者，例如搜索引擎、社交媒体平台和电商平台。需要指出的是，如果向公众传播信息只是另一项服务的次要或纯粹的附属功能，并且技术上依赖于主要功能/服务时，则该托管功能不应被视为在线平台。例如，线上报纸的评论部分就属于附属功能；相反，社交网络中的评论显然不是所提供服务的次要功能，则应将其视为在线平台服务。

而当该服务提供者达到一定门槛时，其将被认定为超大在线平台（VLOPs）或超大在线搜索引擎（VLOSEs）。超大在线平台/超大在线搜索引擎是指有着显著的社会和经济影响的在线平台，即其在欧盟的月平均活跃服务接收者的数量至少为4,500万人（随欧盟人口变化而动态调整），即约为欧盟居民人数的10%。

（二） 义务层级

DSA针对不同类型的中介服务建立了一个嵌套治理的责任框架。一方面，在欧盟提供此类中介服务的所有提供商都必须遵守一系列义务，以确保其基于在线生态系统中的角色、规模和影响力而对应的责任并保持透明度；另一方面，中介服务提供商的服务越复杂、规模越大，其适用义务要求就越严格。

（点击可查看大图）

 从上表内容可以看出，DSA对于在超大在线平台（VLOPs）和超大在线搜索引擎（VLOSEs）采取从严从重的监管思路。其原因在于：它们在促进公共辩论、经济交易和信息、意见和想法的传播、影响接受者在线获取和交流信息等方面非常重要，且无其他恰当的替代性和限制性较小的措施去有效地实现相同的结果。

三、DSA的施行及其合规影响

（一）超大在线平台（VLOPs）和超大在线搜索引擎（VLOSEs）的指定

DSA开始施行后，在线平台必须在2023年2月17日之前公布其活跃用户数量。如果该平台或搜索引擎的用户符合超过4,500万（占欧洲人口的10%）的标准，欧盟委员会将指定其为超大在线平台（VLOPs）或超大网络搜索引擎（VLOSEs）。

2023年4月25日，欧盟委员会公布了第一批符合该标准的17家超大在线平台平台和2家超大在线搜索引擎，覆盖包括阿里巴巴、TikTok、谷歌、亚马逊、苹果等科技巨头。这些超大在线平台有4个月的时间来确保履行DSA项的义务，其中包括向欧盟委员会提供第一次风险评估。

（点击可查看大图）

然而，欧盟委员会对于VLOPs的认定却招致了部分企业的反对。例如，德国零售巨头Zalando和全球零售网亚马逊于今年7月先后向法院提起诉讼。两家电商平台主张，其平台上既有自营零售业务又有第三方销售业务，其中自营业务的用户不应被考虑在内，故不满足4,500万用户的标准。他们指出：如果DSA旨在解决以广告为主要收入的平台传播言论和信息所带来的系统性风险，那么为什么要把基本不存在传播有害“内容”的在线零售商也纳入在内呢？

针对该诉讼，欧盟普通法院于9月发布了裁决：暂停DSA要求亚马逊公开广告库的要求，但不同意亚马逊拒绝提供非个性化选项的请求。DSA认为前者可能会对亚马逊造成不可逆转的商业损害。两个案件目前仍在审理中。未来“4500万”这一门槛如何适用，所指用户是直接客户还是也包括终端消费者？这些都还需要监管机构厘定。

与此同时，欧盟委员会并没有因大量反对而停止监管的步伐。

1）2023年10月12日，欧盟委员会向X（前身为Twitter）发送了信息请求，要求其提供关于X遵守DSA的情况说明，具体包括非法内容通知的政策和具体措施、投诉处理、风险评估以及减轻已识别风险的措施等内容；随后，欧盟委员会再次向Meta和TikTok发送了信息请求，要求其对流媒体平台上流传的非法和虚假内容加以遏制（中东袭击事件和巴以战争）。

2）2023年11月中，欧盟委员会向亚马逊发送了信息请求，要求其提供更多的合规信息。其中重点包含了非法产品传播和基本权利保护，以及推荐系统是否符合DSA要求的合规情况。

3）2023年12月18日，欧盟委员会宣布对X启动正式执法程序，以评估X是否在风险管理、内容审核、暗黑模式、广告透明度和研究人员的数据访问等方面违反DSA。这也是欧盟委员会首次依据DSA启动正式执法程序。

4）2023年12月20日，欧盟委员会公布了第二批超大在线平台——三家成人网站。这些平台必须在2024年2月17日之前全面履行DSA义务，包括使用年龄工具以杜绝未成年人访问不良内容。

和《数字市场法》相比，DSA的执法速度显然更加迅猛直接。

（二）超大在线平台（VLOPs）和超大在线搜索引擎（VLOSEs）们的行动

尽管DSA下的认定标准和义务内容仍然存在部分争议，但各大平台为避免违规风险，保证合规工作的及时性，纷纷采取系列行动，以满足DSA下的义务要求。尤其是，在8月25日DSA对首批平台名单设定的四个月缓冲期截止之前，多家VLOPs均针对欧洲市场做出合规应对。

以TikTok为例，其合规举措包括：1）允许用户关闭个性化推荐；2）建立欧盟在线安全中心，公开TikTok算法工作原理、内容审核流程、广告定位等数据；3）新增非法内容举报选项；4）公开广告详情，提高付费广告透明度；5）对16岁以下青少年默认设置私密账户，且不对13-17岁青少年用户提供推送个性化广告。同期，Facebook和Instagram也采取类似动作，侧重于提高产品透明度和限制个性化推送。

四、《数字服务法》与中国平台监管制度的比较

（一）平台分级分类监管

在监管思路上，DSA与《数字市场法》思路接近，均是“分类+分级”。二者对于大型市场玩家的水位把握也是一致：均以4,500万欧盟用户数量作为判定条件之一，导致最终筛选出的强监管对象存在超半数重叠。因此，和《数字市场法》类似，DSA也与我国的平台分类分级异曲同工。此前我们已在数字市场法（DMA）——解析欧盟对大型数字平台的监管策略作进一步分析，此次不再赘述。

（二）平台推介系统的透明度监管

DSA的一大特色是强调平台的透明度。特别是对于采用推荐系统（Recommender System）的在线平台，DSA从整体透明度、广告透明度、以及制作透明度报告三个维度对其透明度提出了强化要求。

所谓推荐系统是指在线平台使用的完全或部分自动化系统，在其在线界面中向服务接收者推荐特定信息或对该信息进行优先排序的系统。

1）在线平台使用推荐系统的透明度要求：DSA将推荐系统（Recommender System）定义为在线平台于在线界面中向用户推荐特定信息或对这些信息进行排序的全自动或半自动系统，其包括根据用户的搜索结果或其他方式来确定信息展示的顺序和重要性。具体而言，DSA要求在线平台在服务条款中用清晰、易懂的语言阐明推荐系统的主要参数，并解释这些参数如何影响特定信息的推送。此外，DSA还规定，平台在供多个推荐系统选项时，应当允许用户能够随时选择和调整他们偏好的设置。

2）广告透明度：DSA要求平台提供详细的广告参数说明，让用户了解为何某个广告被展示给特定群体。具体而言，DSA要求平台详细解释基于用户画像和行为的广告定位逻辑，以增强用户对个人数据如何被用于广告目的的理解。除此之外，VLOPs和VLOSEs还需要通过在线界面披露不含个人数据的广告资源库信息，包含广告发布主体、付费主体、展示时长等信息。

3）制作透明度报告的要求：DSA要求平台每年至少一次公布透明度报告，包括从监管处收到的命令的数量、内容审核基本信息、争议解决信息等。

DSA的这些规定旨在增加在线平台的透明度，确保用户不仅清楚地了解信息推荐和排序的机制、平台的自治现状、以及广告推送的逻辑，还能够在这个过程中拥有更多控制权。巧合的是，11月27日，美国加利福尼亚州隐私保护局（CPPA）也发布了规制自动决策技术新规定草案，用以提升消费者对企业运用ADMT技术处理个人信息方式的控制权，并保障其知情权。（点击蓝色字体，查阅我们此前发布的：且将新火试新茶：AI浪潮下个人信息自动化决策监管的对比解析）

作为对比，中国的《个人信息保护法》也提出了透明度的原则性要求，要求处理者在利用个人信息自动化决策进行信息推送与商业营销时，保证向用户提供便捷的拒绝权，确保透明度并不得实施不公平与不公正的待遇。但是，在具体如何确保平台企业遵守透明度要求方面，相关标准仍在制定中。DSA的透明度监管措施或可为我们提供借鉴。

结语

通过深入解析DSA，我们看到欧盟正通过这一法案对在线平台，尤其是VLOPs与VLOSEs进行了严格而细致的监管，其涵盖了从透明度要求、用户隐私保护到非法内容的打击等多个维度。这些规定不仅提升了平台的责任和义务，还在促进健康竞争和保护消费者权益方面发挥了重要作用。DSA是以欧盟的视角，为全球数字服务领域的监管提供了新的参考标准。从另一个角度，DSA亦对于中国构建更加全面、有效的数字平台监管体系具有重要的借鉴意义。

本文首发自公众号：数据与电商研究室

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本期编辑：王梦迪 唐静思 蒋雅冰

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