错守机密：美国如何忽略了真正的安全威胁

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错守机密：美国如何忽略了真正的安全威胁

作者：乌娜·A. 海瑟薇（Oona A. Hathaway）

译者：李时浩然

法意导言

美国保守大量的机密，然而大量的机密信息并不具备保密的价值。由于新的监视和监控技术的发展，私人信息往往比政府掌握的信息更具价值。美国政府过分重视政府所掌握的信息而忽视个人信息的保护，从而威胁美国国家安全。耶鲁大学国际法学院教授乌娜·A. 海瑟薇（Oona A. Hathaway）在《外交事务》杂志2022年1月/2月刊发《错守机密：美国如何忽略了真正的安全威胁》（Keeping Wrong Secrets: How Washington Misses the Real Security Threat）一文，对这一问题进行分析。作者认为，目前的美国国家安全体系是为保护二十世纪的机密而设计的。然而，当今政府信息已经被私人信息所掩盖，美国应当改进保密体系。美国应该首先对所有机密信息实行十年自动解密规则。政府还应该利用人工智能和机器学习的力量来识别过度保密的情况。同时，应该给消费者提供新的和更好的工具来控制公司收集的关于他们的数据。最后，国会应该建立一个独立的联邦机构来监督和执行数据保护规则。

美国保守大量的机密。在2017年，即有完整数据记载的最后一年，约有400万拥有安全许可的美国人将大约5000万份文件归入机密级，美国纳税人为此付出了大约180亿美元的代价。在一短暂时期，我曾是这四百万人中的一员。2014到2015年，我为国防部总法律顾问工作，为此我获得了“最高机密”级别（top secret）的安全许可。我在上任时以为，我将看到那些只有经过大量背景调查并获得可信地位的人方能获得所有机密文件，包括重要的国家安全机密。我震惊地发现，我读到的大部分内容实际上与互联网上的内容没有什么不同。有一些例外情况：例如，我比世界上其他人早几个小时甚至几天了解到一些事件的发生，以及可以追溯到情报的来源。但是，我看到的绝大部分机密材料之所以如此值得注意只是因为这些材料太不值得注意了。

美国的保密级别分类制度（system for classifying secrets）是基于这样的理念：政府可以获得普通公民或组织无法获得，或至少无法广泛获得的重要信息。然而，随着时间的推移，政府的情报来源已经失去了相对于私人情报来源的优势。由于新的监视和监控技术，包括地理位置跟踪器、物联网和商业卫星，现在私人信息往往比政府掌握的信息更具价值，有时甚至有价值得多。

同时，这些技术也带来一个全新的威胁：大量的私人数据，其中许多是现成的数据，会被国外势力利用。每一条单独的新信息本身是相对不重要的。但是，这些信息结合起来，可以使外国对手对大多数美国人的个人生活有前所未有的了解。

然而，美国还没有开始调整其保护信息的体系。它仍然专注于保守太多并不重要的机密，把政府掌握的信息当作皇冠上的宝石，而对私人数据几乎完全不加以保护。这种过度的以牺牲隐私为代价而强调保密的做法不仅效率低下，同时也破坏了美国的民主，并越来越破坏美国的国家安全。

间谍的盛行

美国政府并非自始保守如此之多的机密。事实上，二十世纪之交，美国没有制定正式的全国性的保密制度。1905年，日俄战争中日本击败俄国后，这种状况开始发生变化。西方国家对此战争感到震惊，这也标志着一个能够挑战欧洲主要大国的亚洲新兴力量的崛起。长期以来，日本一直禁止其国民移民至国外，但1886年其军事力量开始增强的时候取消了这一限制。截至1908年，约有15万名日本移民进入美国。

随着新移民数量的增加，美国报界开始报道关于“日本间谍漫步于菲律宾、夏威夷和美国大陆，忙着绘制火炮、地雷和其他防御武器的位置”的新闻，例如《亚特兰大宪报》（The Atlanta Constitution）1911年曾出现类似的报道。《信使日报》（The Courier-Journal）的记者详细描述了在洛杉矶、波特兰和普吉特海湾周围港口情形复杂的日本间谍活动，包括有传言说“日本战争办公室（Japanese War Office）的特工，以铁路部门工人或居住在当地家庭的仆人的身份为掩护，在太平洋沿岸的每一座大型铁路桥上都有驻守。”这些说法很传奇，而且很可能是假的，诸如一些广为流传的故事：日本糖果店老板其实是地图绘制者，日本渔民其实是在进行港口探测，以及日本理发师从毫无戒心的客户那里获取军事机密。

2004年1月，弗吉尼亚州兰利的中情局总部

图片来源：谷歌图片

被这些故事震惊到的国会议员决定采取行动。1911年通过了《国防机密法案》（The Defense Secrets Act），这是美国第一部将间谍活动定为犯罪的法律。该法案规定，“任何人，......在没有适当授权的情况下，获得、拿走或制作，或试图获得、拿走或制作与国防有关的任何文件、草图、照片、摄影底片、计划、模型或他无权获得的知识”，可被处以罚款或监禁。

欧洲战争爆发后，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）总统出席国会并要求国会强化制止暴动和信息泄露的法律。威尔逊充分展示了他的种族本土主义（racist nativism）并宣称“我不得不羞愧地承认，有些人出生在其他国家，我们制定归化法律慷慨地欢迎他们成为美国公民，使之享有美国充分的自由和机会”，他们却“试图窥探我们政府的各项机密交易，以满足那些与我们自己的利益相悖的利益。”这一状况导致的结果是1917年的《间谍法》的出台。该法经过几次修订，仍然构成在美国未经授权禁止披露国家安全信息的主要法律依据。这部法律涵盖极其广泛，将披露可能“用于损害美国”的“有关国防的信息”定为犯罪。

现在，制定了规则将披露国家安全机密认定为犯罪行为。但什么是机密？历史学家认为，同样于1917年发布的美国远征军第64号总命令（American Expeditionary Forces’ General Order No. 64），是美国政府首次尝试对具有国家安全价值的政府信息采用正式保密级别分类系统（classification system）。在随后的几年中，美国陆军和美国海军各自制定机密信息条例，在各军种之间产生了混乱的保密级别分类规则（classification rules）。而后，富兰克林·罗斯福总统在1940年颁布一项行政命令取代了这一系列分散的保密级别分类规则。行政命令规定，未经许可记录“关于军事或海军设施的某些重要信息”是非法的。这些规则适用于飞机、武器和其他军事设备，以及书籍、小册子和其他被列为“机密级”（secret）、“保密级”(confidential)或“限制级”(restricted)的文件。

自此，许多总统都颁布行政命令以规定哪些信息是机密的，如何进行保密，以及谁可以获取这些信息。巴拉克·奥巴马总统在2009年发布的最新综合行政命令规定了三个级别的机密——最高机密级（top secret）、机密级（secret）和保密级（confidential），并规定每个级别的机密意味着内涵哪些规则。根据该行政命令，机密文件有两种来源：原始保密级别分类当局（original classification authority）的1867名官员决定某份文件应被列为机密的，或者在400多万能接触到机密材料的人员中利用已被列为机密的信息创建的一份新文件，即所谓的衍生机密（derivative classification）。2017年，有超过4900万份政府生成的文件被衍生为机密等级。

机密产生机密

几乎所有研究过美国保密制度的人都认为，衍生机密制度导致了大规模的过度保密问题。布什政府时期，领导信息安全监督委员会的威廉·伦纳德（J. William Leonard）曾经指出，符合保密标准的信息中有一半以上“确实不应该被认定为机密”。其他人认为实际情况比这个数字要高得多。前国家安全局局长，即后来的中情局局长，迈克尔·海登（Michael Hayden）曾抱怨收到一封带有最高机密标记的“圣诞快乐”电子邮件。

导致过度保密的一个因素是，那些从事保密工作的人几乎总是被鼓励以谨慎态度行事，即提高保密等级而不是降低保密等级。当我在五角大楼工作时，如果我错误地将一份文件或一封电子邮件归入了过高的保密级别，很可能不会受到惩罚。据我所知，在我工作过的部门中，没有人因为将文件归入过高的保密等级而受到处罚。然而，将文件归入过低的保密等级会带来严重的职业后果，更不必说可能会威胁到美国的国家安全。换言之，保密是最简单和最安全的做法。

由于文件必须按其包含的任何信息所处的最高机密级别进行分类，因此机密也会衍生出更多的机密。例如，如果一份长达10页的备忘录中包含了哪怕是一个被列为最高机密等级的句子，那么整个备忘录就必须被列为最高机密级（除非它被“部分标记”，即文件的每个部分——例如标题、每个段落、每个要点和每个表格——都被单独标记保密等级）。这一要求助长了无休止的衍生机密，使美国已经十分严重的过度保密问题更加严重。

隐性伤害

过度保密产生的民主代价是难以估量的。显而易见的是：一个国家如果不能做到对自己的人民保密，就不能做到对敌人保密。大规模的政府保密工作破坏了民主制衡，因为它使公众——以及通常是国会议员——很难甚至不可能知道行政部门在做什么。

美国政府在秘密行动时曾做过可怕的事情。布什政府时期，因涉嫌参与恐怖组织的被拘留者在中情局的黑牢中遭受到酷刑，这不可能经受得住公众的监督——这就是为什么中情局多年来一直在秘密运作。保密还以更不易察觉的方式破坏美国的民主。当政府保守机密时，这些机密使谎言成为可能，有时政府甚至需要谎言。当这些谎言被揭露时，公众对政府的信任就会遭受到打击——就像2013年那样，当时作为国家安全局承包商的爱德华·斯诺登（Edward Snowden）揭露存在一个大规模的监控项目，项目的执行机构据此获取了数百万美国人的电子邮件、即时通讯和手机数据。这一披露削弱了人们对美国情报机构的信任，使其更难运——这与政府设立保密制度的初衷恰恰相反。

机密也对言论自由产生了寒蝉效应。2019年5月，美国司法部对维基解密（Wikileaks）的创始人朱利安·阿桑奇(Julian Assange)提起起诉，指控他因获取和公布机密文件违反了《间谍法》的17项罪名。这是政府第一次仅因信息发布而提起的指控，引起了媒体的担忧，即政府可能开始使用《间谍法》来起诉记者。正如《纽约时报》当时的报道，阿桑奇被指控的行为也是该报采取的行动：它获得了与维基解密相同的文件，尽管隐去了举报人的名字，没有政府授权，公布了其中的部分内容。

不仅举报人和记者需要担心，前政府官员也可能被卷入保密等级分类的漩涡。即使在离职后，政府雇员如果披露他们在政府工作期间了解到的机密信息，不仅他们会受到潜在的刑事起诉，而且还需要提交他们的著作（和公开谈话的草稿）进行“出版前审查”。曾担任唐纳德·特朗普总统国家安全顾问的约翰·博尔顿（John Bolton）的书被认为似乎有政治动机而拖延出版，他意外地成为了出版前审查程序滥用的典型人物（poster child）。他的遭遇并非孤例。包括我在内的数百万名前政府雇员都受到类似规则的约束。然而，这一制度的真正危害不是对前政府雇员。它对公共讨论（public discourse）的质量有影响，因为了解美国国家安全体系的前政府雇员往往决定，保持沉默会更容易。

过度保密也使得真正重要的机密难以保存。正如最高法院法官波特·斯图尔特（Potter Stewart）1971年下令公布五角大楼文件（国防部关于美国在越南的作用的机密历史）一案中发表的赞同意见中所说的那样，“当一切都被保密时，就没有什么是保密的，这个系统就会被愤世嫉俗或粗心的人所忽视，并被那些意图自我保护或自我宣传的人所操纵。”太多的保密措施也会使保护美国公众免受国家安全威胁变得更加困难——例如，限制了那些可以为决策提供信息或识别新危险的信息共享。9/11委员会发现，实施9/11恐怖袭击的阴谋没有被提前发现，原因之一是保密性太强：机构之间以及机构与公众之间没有共享信息，使袭击者得以成功。委员会主席托马斯·基恩（Thomas Kean）说，“公开信息对我们更加有利。我们保护自己免受恐怖主义侵害的最好盟友是知情的公众。"

耳听八方

但是，保守太多秘密的最大代价可能是，它使美国对一个新出现的、可能更加危险的威胁视而不见：新的跟踪和监控技术正在使保密那些甚至是最敏感的信息变得越来越困难。以运动应用程序Strava为例，它允许运动员记录自己的跑步和骑车等活动，并与朋友分享。2017年，这个看似无害的应用程序成为国家安全的噩梦。澳大利亚的一名学生开始发布图片，显示美国的Strava用户在阿富汗的前沿作战基地和叙利亚存在军事巡逻的活动。其他人也迅速生成了尼日尔的一个法国军事基地、意大利基地和吉布提的一个未公开的中央情报局驻地的地图。很快，很明显，Strava的数据不仅可以用来揭示这些军事设施的内部运作情况，而且经过一些调试，还可以用来识别和追踪特定的个人。

数以百计的类似应用程序每天都在追踪不知情的美国人的位置，收集的信息被数据收集者买卖。其中一家名为X-Mode的公司收集、汇总和转售位置数据，其细化程度之高，可以追踪个人设备的移动，甚至确定该硬件的设置。X-Mode通过自己的应用程序收集这些信息，但它也向使用X-Mode的软件开发人员及其位置跟踪代码的应用程序开发人员支付费用。根据2019年的一份新闻报道，X-Mode可以获得平均每月6000万全球用户的位置信息。2020年底，苹果和谷歌禁止X-Mode从使用其操作系统的移动设备中收集位置信息，但这种跟踪技术仍然很普遍。

X-Mode是最知名的位置追踪数据聚合器（location-tracking data aggregator），但它远不是唯一一家利用公开信息来追踪人们私人生活的公司。总部设在纽约的Clearview AI公司设计了一个突破性的面部识别应用程序，允许用户上传照片，并与从Facebook、Venmo、YouTube和数百万其他网站收集的30多亿张图片的数据库进行对比，以识别照片中的人。联邦和州执法机构发现，该应用程序在追踪犯罪嫌疑人方面比联邦调查局自己的数据库好得多。2019年，印第安纳州警察在向Clearview上传了一位犯罪旁观者拍摄的手机视频中的图像后，在20分钟内破获了一起案件。被认定为犯罪嫌疑人的男子没有驾照，也不在任何政府数据库中，但有人（不是该男子本人）在社交网络上发布了他的视频，并附上了包含他名字的标题。犯罪嫌疑人很快被逮捕并被提起指控。

物联网（Internet of Things）的兴起，即联网设备，意味着比以往任何时候都需要收集更多关于人们日常生活的信息，包括由亚马逊的Alexa等语音助手产生的大量语音数据。在2017年的一份报告中，国家情报总监丹·科茨（Dan Coats）将物联网产生的网络安全漏洞确定为一个关键的国家安全威胁。但该报告狭隘地关注复杂的网络工具可能对汽车和医疗设备等消费产品造成的物理危险，而没有涉及这些工具可能对信息安全造成的威胁。去年年底，国会颁布了《物联网网络安全改进法案》（the Internet of Things Cybersecurity Improvement Act），为联网设备制定了最低安全要求。但该法案只适用于出售给联邦政府的设备。私人公民只能靠自己。联网设备不是公司收集个人信息的唯一途径。Facebook制作了第三方插件，如“喜欢”（like）和“关注”（follow）按钮和跟踪像素（tracking pixels），其广告合作伙伴可以将其添加到自己的非Facebook网站和应用程序中。这些插件除了为Facebook合作伙伴收集数据外，还使Facebook能够监测其用户的在线活动，即使他们不在其网站上。

一个世纪前催生出台《间谍法》的间谍，在很大程度上已经被这种无处不在的跟踪和监控技术所取代。如果一个应用程序可以暴露在阿富汗前线作战基地的美国士兵的位置和身份，它也可以对在弗吉尼亚州兰利的中央情报局总部工作的情报人员，甚至对国防部长和其家人做同样的事情。不要试图再次将特工人员置于隐蔽的状态了。无论他们在互联网上如何小心翼翼地保持自己的身份，他们的朋友在Facebook和Instagram上的照片，以及数据聚合者和他们的客户可以轻松访问的那些无法避免的监控视频，将使他们的真实身份和联系人几乎无法隐藏，更不用说他们的家人和朋友的身份和下落。

美国政府之所以没有对此敲响警钟，部分原因是它自己的情报机构也在利用这种漏洞。例如，维基解密在2017年披露的文件显示，中情局利用了三星连接的电视机的一个漏洞，将其用作秘密监听设备。但是，在美国政府保持沉默的同时，私营企业已经满足了，有时甚至超过了当局收集信息的能力。在冲突地区工作的非政府组织现在通过众包方式收集与冲突有关的信息，这些信息往往与美国情报机构收集的信息一样有价值，甚至更有价值。同时，私营卫星公司按需提供地球上几乎任何地点的精密卫星图像。简而言之，政府不再垄断重要的信息。

马赛克理论

在国家安全领域，有一个被称为马赛克理论（the mosaic theory）的概念。该理论认为，不相干的、看似无害的信息在与其他信息结合后会变得重要。这一理论是绝大多数能接触到机密信息的人被告知他们无法判断哪些信息应该被保密的原因之一。一份看起来毫无意义的文件，在与其他信息组合在一起时，可能会向对手透露出马赛克的重要部分。

从历史上看，情报分析员将一些信息拼凑在一起，以完成马赛克的制作。作为各自领域的专家，优秀的分析员会知道一个看似无关紧要的信息在什么情况下可能是重要的。大数据的出现，再加上人工智能，有望颠覆这种传统的方法。要了解其中原委，请考虑零售巨头塔吉特公司（Target）近十年前取得的突破。像大多数公司一样，塔吉特公司为其客户分配ID号码，与他们的店内卡和信用卡、姓名和电子邮件地址相关联。当顾客购买时，这些信息被收集和汇总。2012年，一位在塔吉特工作的统计学家发现，他可以利用这些信息，加上已在婴儿登记册上登记的妇女的购买信息，来确定谁可能怀孕。例如，怀孕的妇女开始购买无香味的乳液，而且她们更有可能购买钙、镁和锌补充剂。利用这些信息，塔吉特公司能够创建一个“怀孕预测积分表”（pregnancy prediction score），计算出妇女在怀孕过程中可能处于的阶段，并向妇女发送她们可能需要的产品优惠券。这项技术是在一位愤怒的顾客向塔吉特公司的经理抱怨说该公司向他的女儿发送明显针对孕妇的邮件后才引起公众注意的。后来，这位顾客打电话道歉："事实证明，还没有完全意识到我家里正在发生的事。她的预产期在8月，我欠你一个道歉。"

这是一家公司在近十年前在简单的统计分析的帮助下对一组购买行为进行的监控。现在考虑一下，如果对手将这种信息与来自各种数据库的类似信息结合起来，然后使用现代人工智能来检测模式（detect patterns），它能做什么。

结束过度保密

目前的美国国家安全体系是为保护二十世纪的机密而设计的。在该系统创建之初，大多数重要的国家安全信息都在政府手中。设计一个几乎完全致力于防止间谍获得这些信息并防止内部人员披露这些信息的系统是有意义的。然而，今天，政府信息已经被私人信息所掩盖。美国需要一种反映这一新现实的处理国家安全信息的方法。它必须从根本上改革庞大的国家安全系统，因为这套系统创造了一个巨大的、而且大多无用的机密信息大厦，同时减少那些易得到的私人信息的数量。

为了实现第一个目标，美国应该首先对所有机密信息实行十年自动解密规则。目前，所有超过25年的机密记录都应该自动解密，但这一规则有很多例外，以至于许多文件在半个世纪或更长时间内仍然处于保密状态。例如，直到2017年，与约翰·F·肯尼迪总统遇刺有关的2800份机密记录才解密，即便如此，特朗普政府仍对其保留了一些记录。

十年的解密时间表应该只有两个例外：根据《原子能法》被列为“限制性数据”的信息和识别仍在世的情报机构线人的信息。关于解密任何其他信息是否会损害国家安全的决定，应该留给一个由前政府官员、历史学家、记者和民权倡导者组成的独立审查委员会来决定。政府机构认为可能有害的信息被自动解密时，可以向委员会申诉，要求延长保密期——实质上是迫使该机构为任何偏离规则的行为提供理由。通过使解密成为默认，这样的规则将鼓励政府为审查过程提供足够的资源，并允许审查及时进行。

政府还应该利用人工智能和机器学习的力量来识别过度保密的情况。可以识别那些相对于其同行来说经常过度设定文件保密等级的政府雇员，通知他们比其他人更经常地对文件进行保密，并鼓励他们更谨慎地评估将文件定为机密是否真正需要。人工智能最终也可以在员工撰写文件或电子邮件时提出保密级别的建议，在员工作出错误的保密级别分类决定时提出质疑，并审查所存储文件的保密等级。

与此同时，美国的保密问题依赖于联邦和州法律，每项法律都涉及到问题的一部分要素，但没有一项法律是全面的。多年来，公民自由团体一直在呼吁联邦政府保护个人的私人信息，但这些呼吁大多没有得到响应。然而，今天，越来越清楚的是，保护美国人的隐私不仅对确保他们的公民自由是必要的，而且对保卫国家也是必要的。

国会应首先将为目前政府拥有或运营设备所设定的安全要求扩大到所有与互联网连接的设备。互联网连接设备的一个节点构成了特别严重的危险：即那些监测人体的设备。这些设备包括穿戴在身上的健身追踪器，也包括植入或插入身体的设备：如心脏起搏器、心律复律除颤器和嵌入传感器的“数字药丸”，这些传感器记录了药物的服用情况。为了减少这些设备被黑客攻击的可能性，联邦监管机构必须要求制造商改善其安全协议。

政府还应该给消费者提供新的和更好的工具来控制公司收集的关于他们的数据。华盛顿州民主党众议员苏珊·德尔拜尼（Suzan DelBene）在3月提出的《信息透明和个人数据控制法》（the Information Transparency and Personal Data Control Act）将要求设定“选择加入”和“选择退出”数据采集的选项以及提供“通俗易懂的英文版本的隐私通知”。这些措施肯定对现状有所改进。但研究表明，消费者往往不会阅读关于信息披露的内容。因此，即使明确要求个人选择加入和选择退出，也可能不会限制从不知情的消费者那里收集数据。拟议的立法还将取代可能比联邦法律更具保护性的州法律。

这意味着实际上可能在某些地方保护程度的降低。一个更好的选择是，国会颁布一项联邦法律，效仿加州最近树立的样板，要求企业尊重个人的选择，一致认为消费者选择退出数据收集。这是把控制权还给消费者的重要一步。

最后，国会应该建立一个独立的联邦机构来监督和执行数据保护规则。美国是仅有的几个没有专门的数据保护机构的民主国家之一。相反，它依靠联邦贸易委员会，该委员会有许多竞争性的义务。纽约民主党参议员柯尔丝滕·吉利布兰德（Kirsten Gillibrand）在6月提出的2021年数据保护法案（Data Protection Act of 2021），将建立一个机构来“监管高风险的数据行为以及个人数据的收集、处理和共享”——特别是数据聚合者的行为。建立这样一个机构也将使联邦政府能够推动数据隐私问题的专业知识的发展，并对新的挑战和威胁作出更迅速和有效的反应。

锁在外面的信息

发明家查尔斯·凯特林（Charles Kettering）曾经说过：“当你锁上实验室的门时，锁在外面的东西比锁进屋子的东西要多”。在二十世纪初，目前的保密系统形成时，值得保护的信息大多位于联邦机构内部，所以锁门是有一定道理的。然而，今天，凯特林的意见比以往任何时候都更适用。私人实体可以获得更多的信息，而且在许多情况下比政府更好，因此，锁门只能孤立联邦机构，而不能保护许多值得保护的信息。

二十一世纪处理国家安全信息的方法需要更加关注隐私。然而，美国在保护普通公民信息方面做得很少。在一个人工智能和机器学习的世界里，这些信息对国家安全构成了越来越大的威胁。美国花费了数十亿美元来保护机密信息，其中大部分信息已经可以从公共来源获得。但它几乎没有使其公民，包括那些担任重要政府职位的人，能够保持他们的私人生活不被记录、跟踪和曝光。这样一来，它就把美国国家安全的马赛克碎片到处乱放，让对手收集和拼凑起来。

文章来源：

Keeping Wrong Secrets: How Washington Misses the Real Security Threat, Foreign Affairs, January/February 2022

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译者介绍

李时浩然，山东师范大学法学院研究生，现为法意读书编译组成员。要像一棵树栽在溪水旁，按时候结果子，叶子也不枯干。

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