民主峰会名不副实，复兴民主需要更多切实行动
图为网站文章截图
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民主峰会名不副实，复兴民主需要更多切实行动
作者：弗朗西斯·Z·赫格哈默（Frances Z. Brown）、托马斯·卡洛泽尔斯（Thomas Carothers）
译者：潘偲毓
法意导言
复兴全球民主是现任美国总统拜登就职伊始便确立的外交政策核心，其为彰显该外交政策而于2021年12月举行了汇集近百位各国领导人的线上民主峰会。该峰会一方面高调表明了美国对民主的重视并针对国际反腐等领域提出了一些有价值的倡议，但另一方面却未能就如何切实促使民主退行者进行亲民主改革提出具体可行的行动纲领。为保证民主峰会产生的势头得以延续，拜登政府必须在影响选举、应对政变以及支持民主开放等领域采取更加有力的行动。本文于2022年1月10日刊载于《外交事务》杂志，旨在对民主峰会的目标进行解读，进而指出美国支持民主时行动力不足的问题，并分析拜登政府在执政第二年为促进全球民主所应当采取的具体措施。作者弗朗西斯·Z·赫格哈默曾任国家安全委员会民主和脆弱国家事务主任，目前是卡内基国际和平基金会民主、冲突和治理项目的联合主任；作者托马斯·卡洛泽尔斯是卡内基国际和平基金会负责研究的高级副总裁。
美国总统乔·拜登就职时宣誓要将全球民主复兴作为其外交政策的核心。经过几个月的紧张筹划，他的政府于12月完成了该议程的一个重要部分，即与世界各地的合作伙伴召开民主峰会。该会议在线上举行，它汇集了近100名领导人，讨论了如何打击腐败并捍卫人权。
当下的时刻颇具紧迫性。民主所面临的挑战——包括巴西及印度等国的非自由主义倾向以及缅甸与苏丹的政变——正在世界范围内不断蔓延。在此背景下，华盛顿必须以现实且有野心的方式确定其支持民主的优先事项。这意味着，在其他目标之外，美国应承认自己长期以来高调宣扬原则上的民主却在实践中屡屡使民主妥协。这一习惯在未来几年都会对华盛顿不利。毕竟，民主的命运取决于世界各地的平衡。拜登处理这些独特的地区性问题的能力将不可避免地决定他的政府能否成功实现加强全球民主的目标。
图为2021年12月9日线上举行的民主峰会
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为了使峰会产生的能量进一步累积，美国必须迅速从会议上的高谈阔论转向实际的行动。这应该包括制定框架以确定民主受到威胁的地点并重申民主重建是华盛顿国别政策的重中之重。经过一年的高层讨论，拜登需要在他任职的第二年制定具有战略深度的民主议程，而不能继续让其漂浮在云端。
峰会的景观
拜登为重建美国作为全球民主首要支持者而努力的第一年随着民主峰会落下了帷幕。为期两天的线上会议包括了拜登本人的讲话、与会代表团团长预先录制的演讲、小组讨论以及由民间社会组织和官方代表参加的会外活动。对这次峰会价值的评价分化明显。批评者指出，该峰会包括了一些民主资质可疑的国家。鉴于美国民主的糟糕状况，人们对华盛顿作为这样一个论坛东道主的资格产生了质疑，还认为这可能带来加剧地缘政治分化的风险——例如，这会使与美国结盟的民主国家与俄罗斯相对立。相反，乐观者则将峰会描述为拜登启动改革的证据，认为其弥补了前任唐纳德·特朗普对全球民主的忽视。
尽管这次峰会的全部影响目前还不清楚，但它至少达成了两个目的。首先，这是一次具有重要象征意义的事件——它公开声明了民主是美国外交政策的核心，表明拜登计划与其他国家合作强化世界各地的民主。第二，峰会加速了官僚政策的发展。拜登团队决定提出一套可实现的目标，他们制定了一系列以民主和人权为重点的新倡议并在会议筹备期间取得了切实的进展。这些倡议包括为世界各地的独立媒体提供援助、为确保选举自由公正提供工具以及为保障民主进程努力推进技术。政府将这些倡议包装成“民主复兴总统倡议”（Presidential Initiative for Democratic Renewal），但这只是对新旧项目的平庸融合加以粉饰而已。它还回避了安全援助等重要却棘手的问题。不过，该峰会确实也提出了一些有价值的倡议，尤其是在国内和国际反腐工作领域。
图为拜登的“民主复兴总统倡议”
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峰会的第三个目标是促使民主退行者进行有意义的亲民主改革，但这一目标能否实现并不确定。与会政府应在一月底发布新的承诺，具体说明他们将采取哪些措施修复和强化国内外民主。在本次峰会与下一次峰会之间的“行动年”2022年底计划举行一次线下活动，届时与会国政府有望落实这些承诺，而民间社会行为者则会敦促其承担责任。然而，许多国家的承诺都相当模糊。例如，刚果民主共和国主席菲利克斯·齐塞克迪（Félix Tshisekedi）相当笼统地宣布，他的政府将会“推动对反腐败法律的改革”。目前，监督各国在峰会上所作承诺的结构也并不明确。
第二年的议程
随着新年的开始，拜登政府需要投入一定的注意力以确保峰会产生的势头不至消失。在用一年时间释放信号、阐明原则、与合作伙伴重新建立联系并公布高级别提案后，现在是美国重新关注一系列具体民主热点的时候了。世界各地的国家都面临着新兴的关键挑战，美国必须为每个国家完善有效的游戏规则——其必须在具体的国家政策审议中将对民主的考量置于优先地位。
美国应当首先关注即将举行的几次关键选举。巴西、匈牙利、菲律宾、土耳其等民主倒退国家的选举结果可能会对这些国家的民主前景产生决定性的影响。哥伦比亚、肯尼亚、尼日利亚等其他国家的选举也将非常重要，因为这些国家在其所处的地区有着巨大的影响力。美国应与其他相关国家在这些选举的准备阶段大力参与，其目的并非影响选举结果，而是强调国际社会正在密切关注这些选举的进行。美国和其他国家首都均必须表明，他们深度关注反对派候选人是否获准参与竞选、基本政治和公民权利是否在选举全程中受到保护以及选举结果是否受到尊重。
美国还需要训练其对于政变的应对措施。近年来，政变已成为过去的观念在学术界与政策界大行其道。不过，2021年发生的事件使这一观念不攻自破。乍得、几内亚、马里、缅甸和苏丹的军事接管以及突尼斯总统的“自我政变”对这些国家的民主前景造成了严重打击。美国已经开始迅速处理这些危机，其应对不同危机的迅速程度和有效性各不相同。不过，拜登政府仍需要在政变发生后立即加强应对措施，也需要强化政策以在这类事件发生前便加以制止。例如，近期在苏丹发生的事件表明，美国需要将高层对民主的承诺与具体国家的政策考量相结合。美国还应该考虑如何在较长的时期内保持中心地位与影响力，以确保政变国家转向民主政权的承诺真正成为现实。美国不应高估其影响结果的能力，但也不应低估其影响当地事务的能力以及其声援民主行为体的示范作用。
图为1960-2020年间全球政变数据的统计
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政府还应当制定一项战略以支持有希望的民主开放并帮助其实现目标。尽管全球民主面临困难，政治机遇仍然不断出现——改革派总统候选人或政党击败有问题的现任者往往便是这类机遇的载体。即使是在美国国家利益相对较小的国家，美国也应该帮助巩固这些民主开放。这样的努力将削弱全球民主衰落的言论，并向其他地方的民主政治力量发出信号表明国际伙伴已经准备好支持积极的改变。赞比亚正是这样一个例子——2021年8月的选举推翻了一位系统性地侵犯人权的总统，带来了一位具有真正改革目标的新领导人。如果即将上任的洪都拉斯总统希奥玛拉·卡斯特罗（Xiomara Castro）坚持其促进民主的承诺，那么该国则可能成为另一个示例。
政府已经朝着这个方向采取了一些积极的措施。在峰会上，拜登宣布了一项名为“民主伙伴关系”（Partnerships for Democracy）的颇有前途的新型灵活援助计划，其旨在帮助有改革意识的政府向其公民提供切实的服务。这与其他现存的援助手段一样有着重要意义，但它们还远远不够。为了在特定的国家持续促进民主进步，美国需要将这些手段与新的外交和安全相关的参与结合起来。
2021年的事件也凸显了美国长期以来的政策困境：如何在美国拥有重要安全权益的问题国家（例如埃及与沙特阿拉伯这样的国家以及印度与尼日利亚这样民主情况倒退的国家）推广民主与人权。找到正确的平衡点是政策制定过程中的一大难题——去年夏天围绕是否停止美国对埃及的一些安全援助的争论便体现了这一点。然而，美国可以也应该做更多事以避免为了安全利益而淡化民主与人权问题的长期习惯。反恐不再是美国外交政策主要关注点的事实为重新思考这种平衡提供了完美的机会，尤其是在涉及到纪录时好时坏的反恐伙伴时更是如此。
图为民主在疫情期间受到的挑战
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最后，拜登团队应该聚焦于防止疫情防控对民主空间的限制。在过去两年中，数十个国家以新冠疫情为借口实施了与公共卫生需求明显不相符的严厉限制——包括将批评政府的行为定义为犯罪。这些措施推动了全球民主衰退的进程。未来一年的优先事项应该是向那些以疫情为借口实行过度的政治和民权限制的国家施加压力，促使其审查并停止这些行动。来自美国和其他相关民主国家的压力可以帮助促进透明的政策审查，并使政府相信某些限制是越界的。
将愿望转化为行动
拜登在上任第一年明确表示，他在原则上珍视全球民主。他的第二年则是其政府集中精力在实践中支持民主的时刻。美国支持民主的努力往往显得漫无边际且有些混乱，其中充斥着各种愿望却缺乏明确的重点。在第二年的议程中把政府的民主相关政策集中在最需关注的国家将有助于其避免这种陷阱。美国在过去一年强调了许多值得关注的主题领域，包括打击反民主影响、支持公民社会、继续反腐败领域的努力以及支持选举的完整性。制定针对具体国家的议程将使这些宏大的目标拥有更加坚实的基础。
图为拜登在民主峰会上发言
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然而，制定这样的战略将是一个巨大的挑战。将民主重建作为一个独立的优先事项已经很难，而将这些问题纳入具体国家的决策过程则更加困难。后一种选择需要在广泛的安全、外交和经济问题中为民主找到一个位置，并做出艰难的政策权衡。尽管高层关注全球民主衰退，但民主面临的危机从根本上说是非常地方性的。将民主峰会的高层推动力转化为具体的地方行动是实现拜登阻止全球反民主浪潮使命的最佳途径。
文章来源：
Frances Z. Brown, Thomas Carothers, Democracy Talk Is Cheap Concrete Action Is the Only Way Biden Can Turn Back the Illiberal Tide, Foreign Affairs, Jan 10, 2022.
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译者介绍
潘偲毓，北京大学国际法学院2020级研究生，本科就读于重庆大学博雅学院人文科学实验班。喜欢竞技体育和摇滚乐的翻译爱好者。
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