陈大超，迟爽|改革开放以来我国高校师德政策变迁的文本分析 ——基于政策工具视角
作者简介：陈大超，辽宁师范大学教育学院教授，博士生导师。
通讯作者：迟爽，辽宁师范大学教育学院博士生，大连外国语大学助理研究员。
摘 要
高等教育是我国教育事业的重要组成部分，高校教师不仅肩负着培养高素质人才的职责，更肩负着提高民族素质的重任。政策工具在我国高校师德建设中发挥了重要的作用,主要包括权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具等类型，改革开放以来的不同阶段呈现出差异化发展特征。未来发展中，我国高校师德政策应丰富能力建设工具，促进教师专业伦理完善；综合运用激励工具双向功能，完善师德监督体系；优化工具组合结构，分层实现师德政策目标。
文章出处：陈大超，迟爽.改革开放以来我国高校师德政策变迁的文本分析——基于政策工具视角[J].现代教育管理，2020（7）：61-67.
一、研究设计
（一）样本选取
本文选取的研究样本为1978年改革开放以来国家层面颁布的高校师德政策文本。为保证政策样本具有全面性和代表性，样本选取主要遵循以下原则：样本须由全国人大、中共中央和国务院、教育部或其他部委所公开发布的正式政策文件；除选取高校师德专门政策外，还将包含有高校师德建设内容或与师德建设主题密切相关的政策文本也纳入研究范围。经过小组讨论、专家咨询后，最终筛选和整理，共梳理有效政策文本共计41项。其中意见类19项，规范、规定、规程、准则类7项，计划类4项，办法类3项，法规类3项，条例类2项，纲要类2项，决定类1项。
（二）研究工具和研究方法
政策工具是政府治理公共事务、实现政策目标或效果的方法和途径。政策工具又称公共行动的工具，它是一种明确的方法，通过这种方法，集体行动得到组织，公共问题得到解决。政策工具是实施政策的具体手段和方式，同政策目标的实现具有直接的关联性。文本是教育政策的载体和基本表现形式。政策文本分析是理解教育政策的基本手段，也是促进我国教育政策研究发展的重要途径。政策文本分析方法是一种技术分析工具，常见的有对文本的语义、语用学以及政策文本的外部属性，即文本颁布机构、文本数量、主题词等进行分析，进而分析政策文本制定者的意图、目标，其最终目标在于对文本蕴含意义的深入解释和评价。文本作为政策逻辑的一种书面体现，其分析方法在社会科学研究中有着不可替代的地位，也是考察政策工具运用的依据。目前学界在对教育政策问题进行研究时，普遍引入麦克唐纳尔和艾莫尔、施奈德和英格拉姆及豪利特和拉米什的三种具有代表性的政策工具分类方式。其中，施奈德和英格拉姆基于目标群体对政策反应的行为假设，将政策工具类型分为权威工具、能力建设工具、激励工具、象征及劝诫工具和学习工具。权威工具（authority tools）是公共机构或政策制定者执行指派任务的法定权力，是由政府的合法性权威支持的声明，在指定环境下授予许可、禁止或命令；激励工具（incentive tools）是政府依靠切实的正向的或负向的回报来引导目标群体对推行的政策产生服从行为的政策工具；能力建设工具（capacity tools）提供信息、培训、教育和资源，使个人、团体或机构能够做出决定或开展活动；象征及劝诫工具（symbolic and hortatory tools）假定人们从内部受到激励，并以思想和价值观为基础决定是否采取政策相关行动；学习工具（learning tools）假定机构和目标群体能够参与学习行为，能够从其他有效的工具中进行选择。当目标群体想要解决问题的行动遇到不确定或不知道的情况时，就使用学习工具。学习工具与其他工具相比，是一种过程性的工具，一般不体现在政策文本之中。本文借助QSR NVivo12软件，通过对改革开放以来国家层面师德政策进行文本发掘、分析、编码、归类，分析师德政策文本中特定词频及其语义环境所隐含的信息，依托编码分析结果对师德政策工具进行分类汇总和量化统计，对我国师德政策工具的构成、演进特征进行分析，进而提出对策和建议。
二、我国高校师德政策工具的构成
（一）理论分析框架下的政策工具构成
高校教师职业道德规范即对教师从业群体所有人的行为规范和约束，这一分析框架显然与高校师德政策建设的目标和维度密切契合。因此，文章选用施奈德和英格拉姆的政策工具分类相关理论作为分析框架（见表1）。在政策工具维度分析基础上，通过描述分析政策工具的总体构成和组合状况，揭示政策工具变迁特征。
（二）文本编码下的政策工具构成
借助NVivo12软件，本文将41份师德政策文本合并，按照“政策文本编号-政策工具内容-具体条款”的三段式编码原则，将相关政策内容转化为适合量化分析的文本单元，依据条款顺序，结合政策编号，对内容分析单元进行编码，依据核心关键词对每条编码进行归类整理统计，从政策工具的使用频数分析不同政策工具的使用情况。其中，编码中的“A”“B”“C”分别代表政策工具类型；“1”“2”“3”代表政策公布时间顺序；“a”“b”“c”表示某种政策工具中相对应的具体政策工具，即具体的措施和实施手段。例如“A-2-a”所包含的信息为：1979年教育部出台的《教育部关于高等学校教师职责及考核的暂行规定》中的权威政策工具，具体条款是指“教师的思想政治表现、道德品质和工作态度作为对教师考核的基本依据”。根据编码，共得到215个分析单元，根据构建的政策分析框架对每个分析单元进行内容分析，最后将各个分析单元归入所属的相应政策工具。编码结果显示，权威工具是改革开放以来师德政策使用频率最高的政策工具，共有70条，占比34.15%；其次是象征与劝诫工具，共57条，占比27.32%；激励工具共有49条，占比24.39%；能力建设工具使用最少，只有29条，占比14.15%（见表2）。
三、我国高校师德政策工具演进的阶段特征
（一）第一阶段（1978—1984年）：权威工具占据主导地位
新中国成立初期，受国内外形势的影响，教师职业道德具有强烈的政治色彩，其要求主要体现在对知识分子群体的改造运动之中。“文革”期间，我国的高等教育处于停滞状态，“左”的思想错误地把广大高校教师当作革命的对象，高校教师职业道德建设也遭到了严重破坏。“文革”结束后，党的十一届三中全会适时进行了指导思想上的拨乱反正，开始高度重视重建和发展高等教育。高校教师的思想道德问题逐渐引起重视。1978年10月，教育部颁布《关于讨论和试行〈全国重点高等学校暂行工作条例〉（试行草案）的通知》，对高校六十条进行了修订，提出“教师应努力学习马列主义、毛泽东思想，自觉进行思想的自我改造，不断提高自己的思想政治水平”。1979年11月颁布的《关于高等学校教师职责及考核的暂行规定》把“教师的思想政治表现、道德品质和工作态度”作为对教师考核的基本依据。1984年11月，《中央宣传部、教育部关于加强高等学校思想政治工作队伍建设意见》中提出“高校教师应具有坚定的共产主义信念，坚持四项基本原则，在思想上政治上与党中央保持一致”。《关于高等学校教师职责及考核的暂行规定》首次将“教师的思想政治表现、道德品质和工作态度”作为教师考核的基本依据。《中央宣传部、教育部关于加强高等学校思想政治工作队伍建设意见》要求高校教师应“具有坚定的共产主义信念”“坚持四项基本原则”“在思想上政治上与党中央保持一致”。师德政策文本内容主要体现在提高广大教师思想政治素质和业务水平、加强对教师的考核等几个方面，其中把坚定正确的政治方向放在师德建设的首位，体现了社会整体道德价值导向。
改革开放后，高校师德建设首要目标即提高教师的思想政治素质。师德政策工具初步启动，使用数量少且相对单一，延续了之前权威工具的使用，仍由权威工具占据主导地位。权威工具效率高、成本低，因此是政府为实现政策目标而经常使用的技术之一，也是政府最简洁有效的表达方式。这一时期的政策内容以社会主义整体职业道德规范代替了师德规范而未体现高校教师职业道德特点，缺少对教师专业行为具体的、全面的、明确的规定，缺少教师职业道德原则和道德规则层面的表述，难以充分发挥政策的约束功能。
（二）第二阶段（1985—2002年）：权威工具延续并加强，激励工具初步启动
“八五”时期，随着我国经济体制和经济增长方式的根本转变，高校师资队伍建设进入了新阶段。党和国家大力倡导尊师重教，教师的社会地位逐步提高，生活条件有所改善。但由于利己主义、实用主义、功利主义等思潮的猛烈冲击，使高校教师队伍建设面临许多新情况和新问题。随着科教兴国发展战略的实施，国家对高等学校教师队伍提出了更高的要求。1994年1月颁布的《中华人民共和国教师法》，明确将师德规范作为教师应当履行的义务，强调教师应“遵守宪法、法律和职业道德，为人师表”，要求高校教师要“不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平”。而对教师有“体罚学生，经教育不改的”或“品行不良、侮辱学生，影响恶劣”的行为，教育法规定情节严重、构成犯罪者，将依法追究教师的刑事责任。1995年3月通过的《中华人民共和国教育法》和1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》要求教师“忠诚于人民的教育事业”，并将教师的思想政治表现和职业道德作为教师考核的依据之一。政策文本编码结果显示，这一时期对于教育法规的执行表述，占整个政策文本的70.99%。政府通过出台专门性的法律文件，加强了权威工具的运用，极大增强了师德建设的强制力和有效性。
同时，师德政策初步启动激励工具。激励工具在保障教师权利、提高教师地位、树立师德典范、建立奖励机制等方面发挥了重要作用。高校师德建设，一方面要靠制度的约束，另一方面也要依靠政策的激励，坚持两个方面的辩证统一。忽视教师道德主体地位，一味片面强调教师对师德规范的接纳，极易引起教师主体对政策规范的负面情绪。激励工具更适用于促进处于优势地位且被积极对待的团体的道德建设，能更好地使目标人群了解其行为的结果，并在自愿基础上采取适当的行动。相反，对于政策目标利益需求的忽视或激励机制的欠缺，很大程度上将会导致公共权力的异化。因此，运用激励工具可以有效促进师德建设积极发展。《教师和教育工作者奖励规定》《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》对全国优秀教师、优秀教育工作者的评选条件进行了说明，并提出要广泛宣传模范教师的先进事迹。激励工具正向功能在保障教师权利、提高教师地位、树立师德典范、建立奖励机制等方面开始发挥了重要作用，涌现出一大批敬岗爱业、无私奉献的优秀教师。
（三）第三阶段（2003—2013年）：能力建设工具和象征与劝诫工具并行融通
这一时期师德政策建设的重点转移到了制度建设上，师德建设从工具本位逐步转向教师本位，师德政策工具的使用特征主要体现在象征与劝诫工具和能力建设工具并行。该阶段师德政策文本编码显示，象征与劝诫工具、能力建设工具编码节点覆盖率明显高于其他工具，工具使用呈上升趋势。
能力建设工具实际上是将短期激励性工具在时间跨度上和资助力度上延续，在一个较长时期内培育欠缺政策执行力对象的政策执行力和建设能力。高校师德建设应该以促进师德的自觉养成为出发点，尊重教师的主体价值，通过学习、反思、实践，引领教师进行个体师德的主体建构，强调师德建设的自主性、创造性、能动性。2005年，我国出台了《教育部关于进一步加强和改进师德建设的意见》，这是第一个专门针对教师师德建设的政策文件，文件提出建立和完善各级各类学校德育工作者培训制度，将教师职业道德教育列为教师培养和职后培训的重要环节，将师德要求与教师的生活、成长及职业发展结合起来，为高校教师营造良好的职业发展环境。2012年国务院制定印发《关于加强教师队伍建设的意见》，该文件是新中国成立以来第一个全面部署教师队伍建设工作的纲领性文件，提出全面提高教师的思想政治素质，开展各种形式的师德教育，强调要在职前培养、准入、职后培训和管理的全过程都要高度重视教师职业理想、职业道德、学术规范以及心理健康教育等。能力建设工具在加强师德培训、构建教师终身学习体系方面发挥了重要作用。
象征与劝诫工具主要在于发挥政策的象征性作用，象征性功能并不指向政策的实际作用，而仅仅在于对公众的看法、观念或思想意识的影响。它主要是将个体的动机引入共同体目标的轨道，通过无形的价值观寻求改变人们对政策偏爱行为的理解。2005年1月，《教育部关于进一步加强和改进师德建设的意见》指出，加强和改进师德建设是新时期一项刻不容缓的紧迫任务，要将其重要意义提升到新的高度。2012年11月，党的十八大强调我国新时期加强和改进师德建设的紧迫性和重要性，并明确表述了师德建设的总体要求、主要任务和主要措施。这一时期，政策的主要目标是建立健全教育、宣传、考核、监督与奖惩相结合的师德建设工作机制，师德建设全面步入规范化、制度化、法制化轨道。
（四）第四阶段（2014年至今）：政策工具类型多样，使用频次显著提升
这一时期，中国特色社会主义建设进入了新时代。“立德树人”教育信念的提出，是教育和教师职业本质的高度体现，也是高校师德建设的本源回归。“立德树人”作为教育的根本任务和时代使命，为全面深化教育改革明确了方向，也为新时代师德建设指明了立场。国家出台了多个师德政策专门文件，对新时代师德建设做出了顶层设计，高校教师师德政策体系框架已经逐步形成。政策工具使用特征主要表现为类型多样且使用频率较高，并呈现综合化发展趋势。
2014年9月，《教育部关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》利用权威工具，划出被称为“红七条”的师德禁行行为，以反向方式界定了师德的7条底线。意见提出从教育、宣传、考核、监督、激励、惩处六个方面建立健全高校师德建设长效机制，实施师德“一票否决”“六个严禁”，既强调发掘师德典型、讲好师德故事，又强化对师德师风的监察监督，推行师德考核负面清单制度，在一定程度上增强了高校师德规则的针对性、实效性与可操作性，强化了师德建设的监督惩处机制。意见中明确高校是师德建设的责任主体，要求高校确定牵头部门，并由相关责任部门发起组成师德建设委员会，通过建立一岗双责的责任追究机制，将高校师德建设推向规范化和法治化轨道。2016年颁布的《高等学校预防与处理学术不端行为办法》，以当前国内外高校预防和处理学术不端行为的实践为参考，进行整体政策设计，对查处过程中的各个环节应当遵循和需要避免的行为进行全面覆盖，进一步明确政府和高校在预防和处理学术不端行为中的职责，健全了学术不端行为的教育与预防体系。党的十九大报告指出，加强师德师风建设，培养高素质教师队伍。在新时代，“立德树人”就是要求教育要坚定不移地指向培养中国特色社会主义合格建设者和接班人的根本任务。2018年1月，中共中央、国务院颁发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，这是新中国成立以来党中央出台的第一个专门面向教师队伍建设的政策文件，提出要建设一支高素质专业化创新型的教师队伍，在全面加强师德师风建设、提升教师专业素质能力、提高教师待遇地位、确保政策举措落地见效等方面提出了具体举措。习近平总书记在全国教育大会上的讲话，对教师队伍及师德建设提出了更高的要求，要求切实加强师德师风建设，铸牢新时代中国特色社会主义的教育信仰。新时代的教育信仰要求教师必须以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，牢固树立中国特色社会主义共同理想，带头践行社会主义核心价值观，不断将立德树人、教书育人的责任感与使命感内化于道德信仰，外化于道德实践。《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》将师德养成教育提到了师德建设的首要位置，“四有好老师”“四个引路人”“四个相统一”和“四个服务”等明确标准和要求的提出，使师德建设的顶层设计得已完善，权威工具、激励工具和能力建设工具协调共用，起到了更好地统领教师成长发展的促进作用。
四、进一步推进我国高校师德政策的建议
（一）丰富能力建设工具，促进教师专业伦理完善
高校师德建设正从“职业道德”深化为“专业伦理”，专业伦理已经成为教师专业发展的核心要素。专业伦理与职业道德的主要区别是，专业伦理从专业特点出发来讨论伦理规范的建立，而不再是一般道德在教育行业里的简单演绎与应用。师德政策的基本目的和功能自始至终都应着眼于促进教师专业伦理的完善。师德建设应在遵循教师专业伦理成长客观规律以及各专业发展阶段特点的基础上，从整体性出发对教师在各阶段的专业伦理培养进行系统规划设计，将师德建设与教师的专业发展紧密结合起来。现代教育对教师的专业素质要求越来越高，除必须具备开放的胸怀和终身学习的理念外，能力建设工具内容也需要进一步丰富。能力建设工具在师德政策建设中的不断应用，有利于促进教师专业伦理的持续完善。能力建设工具假定个体拥有自由选择权，不需要通过正规法律命令强制某种行为。现代教师职业道德的养成与提升应该是一个外在规约与内在自修充分结合的过程。师德建设中要不断丰富能力建设工具内容，通过宣传引导、思想动员、文化熏陶、咨询帮助等渠道，在师德教育、技术辅助、交流座谈等方面充分提供切实的信息供给，提高教师对师德重要性的认识。师德政策建设应该淡化政策管理取向，强化师德涵育养成逻辑，通过多渠道、多层次地开展各种形式的师德师风教育与培训，将师德规范转化为教师稳定的内在信念和行为品质，不断提升教师的专业性和道德素养水平。
（二）运用激励工具双向功能，完善师德监督体系
明确和适度的激励机制是高校师德建设的重要保障。在制定激励政策时，充分考虑到教师的需求层次，对在“立德树人”方面表现优秀的教师，可以在绩效考核、岗位晋升中优先考虑，扩大其模范带头作用。在精神激励的同时，也要同样重视关系到教师生存需要的物质激励，综合运用信息激励、文化激励、成就激励、能力激励、环境激励、培训激励等方式，有效组合各种师德激励方式，使各种激励方式指向师德建设的统一目标。师德监督与激励机制相结合是师德建设工作机制得以完善的关键与突破口。行动学派的主要代表人物查尔斯·奥·琼认为，政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织、实施三者最为重要。师德监督机制也是防止教师产生师德失范的有效途径。师德建设不仅需要自律与自觉，还需要公众的监督，科学和系统的监督机制是高校师德建设的基础。除明确监督部门外，还要充分发挥广大教师、学生和社会舆论的监督作用，将行政监督与舆论监督相结合，重点监督对于师德失范事件的政策执行、落实情况，对师德问题做到“有诉必查，有查必果，有诉必复”，以“体现正面倡导与反向规制、柔性要求与刚性约束、道德表率与底线要求、个人自律与社会他律等方面的有机统一”。师德长效机制的建立，需要强化师德监督，注重师德激励，严格师德惩处，将正向促进和提升同防范和约束有机结合起来。
（三）优化工具组合结构，分层实现师德政策目标
政策工具结构的优化组合，是分层实现师德政策目标的必然要求。政策目标是决策者意图通过政策的实施而达到的目的，也是政府进行工具选择时需要考虑的首要因素。师德规范不同层次的治理目标需要选择各自合适的政策工具，既要明确对于既定的政策目标所要采用的主要政策工具类型，还要注意不同工具的政策类型的组合使用。师德规范是一个综合体系，按照层级可分为师德理想、师德原则、师德规则三个不同的层次。师德不同层次的差异决定了没有一个政策工具能够独立完成复杂的师德治理任务，要基于互补性和包容性原则进行政策工具的组合。政策工具结构优化组合的形式是多样的。例如，将权威性工具与激励性工具交叉使用，既以法律条文明示的方式为教师行为划定必要的道德底线标准，又充分尊重高校教师关于道德满足感的需要。权威性工具负责建立和完善有关师德规范的法律法规，同时激励性工具通过各种奖励机制对德行高尚的教师进行鼓励和肯定，最大限度发挥其在道德方面的示范和榜样作用，以鼓励先进、树立典范。又如，将权威性工具和象征与劝诫工具配套组合，一方面对教师德行的禁行条例加以规定，另一方面也对教师职业规范和道德困境提供了解决策略与具体指导。由于每种政策工具都有其自身特点和作用边界，优化多种工具组合并非是将各种政策工具简单叠加，师德政策工具的选择要做到有机组合、相互协调，通过政策工具科学合理的系统组织与综合协调运用，实现师德规则底线管控、师德理想高线追求，提高我国高校师德建设政策执行的总体成效。
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