数字化浪潮下如何先行？听浙江为你“数”说

编者按

红船起航，转瞬百年；百年大党，风华正茂。时间是最客观的尺度，丈量着前行的步履，标注着奋斗的艰辛，沉淀着精神的价值。浙江作为"红色根脉"，百年来留下了太多难忘的瞬间……《瞬间：重返浙江红色现场》一书记录了百年来在浙江大地上发生的党史故事，用一个个“瞬间”串联起中国共产党百年征程。

在此之际，中新社浙江分社和浙江省、杭州市党史部门联合推出特别策划“胜利的时候，我们怎么能够忘记”，带您走进《瞬间：重返浙江红色现场》——这是中国共产党在浙江百年历史的缩影，也是浙江人民一百年来宝贵的集体记忆——在“浙”些“瞬间”中重返党史现场、重温红色记忆，以浙江之窗口窥见中共百年的“成长秘密”。

之江潮涌:数字化改革启幕

中新社 张 斌 赵晔娇 王逸飞 胡丁于

2021年2月18日，中国迎来农历辛丑年（牛年）的第一个工作日。

上午9时，浙江省人民大会堂，全省数字化改革大会如期举行。

“数字化改革是‘数字浙江’建设的新阶段，是政府数字化转型的一次拓展和升级，是浙江立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大战略举措。”浙江省委书记袁家军在会上如是说。

一场以“推进省域治理体系和治理能力现代化”“激发活力、增添动力”“打造全球数字变革高地”为方向，以聚焦党政机关、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治为重点的改革，正式拉开大幕。

于浙江而言，数字化改革并非新命题，而是“一张蓝图绘到底”的生动呈现。

“数字浙江是全面推进我省国民经济和社会信息化、以信息化带动工业化的基础性工程。”2003年1月，在浙江省十届人大一次会议上，时任省委书记习近平同志以极具前瞻性的战略眼光提出“数字浙江”建设。

18年来，“数字浙江”建设成为浙江发展蜕变的重要引领。

在接受中新社专访时，袁家军表示，这些年，浙江坚定不移落实习近平总书记在浙江工作期间作出的建设数字浙江重大决策部署，为推进数字化改革打下坚实基础。

他提到，特别是2017年以来，数字浙江建设加速推进，大致可以分为“最多跑一次”改革、政府数字化转型和数字化改革三个阶段。

其中，2017年全面启动的“最多跑一次”改革是浙江一项“牵一发动全身”的重大改革。在袁家军看来，其形成了政府数字化转型的先发优势。而这一阶段最主要的标志性成果是政务服务“一张网”“一窗受理”“一证通办”。

“从‘最多跑一次’改革到政府数字化转型是改革的一次迭代深化。”袁家军说，其最显著的特征便是数字赋能。

而数字化改革又是政府数字化转型的一次全方位拓展和升级。

数字化前章——“最多跑一次”改革

长期观察研究浙江改革发展的公共管理专家——浙江工商大学校长、浙江大学社会治理研究院院长郁建兴认为，浙江是中国数字治理先行区。

“在‘最多跑一次’改革中，浙江以数字技术作为重要支撑，以行政审批制度改革撬动经济体制、公共服务体制、权力运行机制等领域的全面深化改革。”郁建兴说。

浙江衢州，浙江最早探索实践“最多跑一次”改革地区之一。

历经改革全过程的衢州市营商办党组成员、副主任曹云犹记得改革前的那一幕：

2016年12月的一天，衢州市行政服务中心人声鼎沸——窗口8时30分开始办理业务，可有排队的老百姓一大早就来此等候。开门后，前来办业务的市民排起长队。原来，当年，衢州楼市在购房补助政策等因素作用下一片火热，赶在政策窗口期购房的老百姓及房产中介蜂拥而至。

大排长队的重要原因，还在于当时不动产登记这项业务“取三次号、去三个窗口、排三次队”都不一定能一次性办成的现状。

曹云介绍，当时，老百姓办事跑多次、跑多地现象还比较普遍，仅办理不动产登记就涉及交易、登记和缴税三个环节，分别由住建、国土和原地税部门办理。“就单个部门看，都做到了‘最多跑一次’，但是分三个环节看，群众和企业还要取3个号，排3次队、递3份材料，来回跑8次。”

“改革的痛点、堵点，是我们当时改革的方向。”曹云说。

此时，以数字化为突破口的商事登记制度改革，早已经在衢州悄然进行：

2014年底，为便利企业办事，衢州在办理商事登记业务中将组织机构代码证、税务登记证、营业执照等“三证合一”，后来又拓展到社保登记证和统计证，希望实现“五证合一”。

但涉及社保的业务窗口并不在衢州行政服务中心。基于“营业执照资料只要能通过核查，社保登记号也不会出问题”的判断，衢州市场监管部门利用该市政务服务网，将相关资料推送给社保部门，待其核查后将社保登记号发回，实现“五证合一”。

这种模式今天已不新鲜，可却是多部门业务协同的最初实践案例。

在此背景下，2017年，打破部门壁垒，建成综合受理窗口，并将材料在后台高效流转的“一窗受理、集成服务”模式在衢州市行政服务中心被探索出来。

当地30多个部门的1400余个事项，被整合成投资项目、商事登记、不动产登记等六大板块，群众和企业由“跑多个窗口”变为“只跑一个窗口”。

一个有趣的插曲是，这项改革在试行之初遭到房产中介的“抵制”——试行初期磨合阶段，办事效率有所下降，给房产中介做业务造成影响。试行半个月后，包括不动产登记在内的平均审批时限缩短30％以上。在中介费不变的前提下，办事效率大大提高，房产中介们对改革的态度也发生“180度”转变……

衢州市行政服务中心办事大厅。衢州市营商办/供图

2017年2月，浙江省政府印发《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，将衢州经验推向全省，“最多跑一次”改革由此破题。

如何打通后台“数据孤岛”，是更大的挑战。

曹云介绍，“物理整合”后，各部门人坐在一起但“数据没有坐在一起”的矛盾凸显出来，“当时很多材料还需要工作人员传递并‘二次录入’，提高效率受到制约。”

以数据共享催生部门间办事的“化学融合”刻不容缓。

“我们的信息系统很多是国家部委或省里建的，不是一市一县‘单打独斗’就能实现的，‘最多跑一次’改革必须依靠省市联动。”当时负责衢州市行政服务中心数据共享工作的李文阳回忆说。

2017年3月，浙江省委、省政府将衢州确立为浙江数据资源共享应用试点。在衢州市行政服务中心的大会议室，浙江省政府办公厅协调公安、科技等14个省级部门人员到此，开展为期一个多月的集中攻坚。

会议室里，几十台电脑一字排开，李文阳等衢州市行政服务中心的年轻人，与浙江省级部门工作人员齐力展开“鏖战”。

一个多月后，衢州市行政服务中心实现调用浙江省数据管理中心的人口信息、婚姻登记信息、企业基本信息等36类数据，公安、国土、社保、原国地税、公积金等衢州市级部门自建系统的数据也实现共享共用。

一个个长期割裂的“信息孤岛”，从此被串联到一起。而同样的“大会战”后来上升至浙江省级层面。

2017年5月24日，浙江省政府第一次召开“打破信息孤岛、实现数据共享，推进‘最多跑一次’改革”专题会议。

当年11月22日，浙江省政府旁的环岛宾馆，一场打破“信息孤岛”的“大会战”迎来尾声——随着现场四名考官的签字通过，浙江省交通运输厅“超限”许可办理正式在浙江政务服务网上线，实现一键登录、一窗办理。

自此，浙江省级二十六个厅局、一百个高频事项、七十二亿条数据实现共享调用，民众和企业办事实现“数据代人跑”。截至目前，通过“最多跑一次”改革，浙江有2961个政务服务事项在全国率先实现“一网通办”。

政府数字化转型“缩影”——杭州城市大脑

2018年，以“最多跑一次”改革推动的跨部门信息共享和业务协同为基础，浙江正式启动政府数字化转型，并提出“四横三纵”七大体系，明确要求数字化业务应用体系覆盖全部政府职能。

在浙大城市学院校长、杭州城市大脑研究院院长罗卫东看来，浙江的“最多跑一次”改革以行政部门的自我革命为主，通过减少流程、合并功能，让居民和企业少跑路，让数据多跑路。“它就是问题导向，为了解决这个问题，后期必须匹配很多技术手段和行政改革的具体措施。”罗卫东分析说，“最多跑一次”改革开展的四年多，成效显著，但同时，也碰到了很大的困难。“困难在于，全省缺乏一个完整又系统的数字化智能平台，部门间的数据不能完全共享。”

罗卫东举例说，以前一个人要申领政府的专项补贴，必须填写相关表格，提供各种证明材料，而这些证明材料可能分散在各个部门，他（她）必须亲自跑到这些部门一家一家地盖章。后来，“最多跑一次”改革启动后，他（她）或许不必亲自跑到这些部门去办证明文件，在线上可以一家一家地办理，尽管不必亲自多跑路，却也要花费不少时间在线上办理。如果构建了全省统一数据平台，那么理论上，所有关键数据都能在这个平台一键调用，自动匹配政策，一键完成补贴发放。“杭州城市大脑体系中的‘亲清在线’已经在很多具体政策兑现上成功地实施了这一‘壮举’，杭州成为省内率先走出一条路子的城市。”

罗卫东认为，杭州城市大脑就是这样一个统一数据平台，也是浙江数字化转型的一个缩影。

杭州城市大脑运营指挥中心。张斌/摄

2016年4月，杭州首次提出探索建设城市大脑。

起初，城市大脑用于治理交通拥堵这个“城市病”：通过将人、车、道路数据多端统一接入系统，加以人工智能分析技术，以庞大的数据形成城市交通实时大视图，实现城市交通系统的调度和管理。

第三方数据显示，2018年，杭州市道路拥堵排名从2015年的全国第3位下降到第57位。

2018年底，杭州正式推动城市大脑从“治堵”向“治城”转变，将城市大脑明确为该市打造全国数字经济第一城的“金名片”。

彼时，杭州市数据资源管理局、公安局、城管局等十余个政府单位的不同系统被接入统一的城市大脑中枢系统。尽管数据间尚未发生“化学反应”，但杭州城市数字化进程中的“关键一跃”却陡然完成——城市大脑有了“真正意义上的大脑”。

真正的转折发生在2019年。

时任杭州城市大脑有限公司CTO、现任公司总经理的申永生介绍，通过对接政府各部门，城市大脑完成各项业务标准化工作，“什么叫数字工作台、什么叫数字驾驶舱、应用场景到底是什么、数字化的标志成效是什么、便民体现在哪些数字化指标上、关键的能力底座又该如何建设……近半年时间，城市大脑建设团队都在建设并完善这个‘框架’。”

2019年7月，经过200多天、29个专班、300余人的集中攻坚，杭州城市大脑发布“531”架构，升级完成11个系统、48个场景。

老百姓十分“可感”的无杆停车场，正是其中的典型场景：

如果开车造访杭州西湖西溪景区，驶入无杆停车场，人们马上能感受到顺畅的出行体验：不用排队、不用扫码、不用抬杆、开车走人，一气呵成。

相比于传统停车场，当车辆驶入无杆停车场时，停车系统会对车牌进行自动识别、计费和数据交互。出场时，车主可通过便捷泊车（先离场后付费系统）、ETC、移动支付等方式缴费，也可在出场后通过手机提醒短信进行补缴。

杭州云栖小镇的无杆停车场。张 斌/摄

截至2020年11月底，西湖西溪景区的61个国有停车场已全面开启“无杆停车”，平均每天进出车辆约2800辆（次），出场速度从此前的20秒缩短到不足1秒。

“西溪湿地北门入口靠近文二西路，因进入景区需要排队，经常造成文二西路拥堵。因为‘无杆停车’停车场上线，交通拥堵得到了缓解，进出停车场更方便了。”家住文二西路的一位居民说。

若将时间放大到以年为单位，西湖西溪景区年进出停车场的机动车约400万辆，如全部实现“无杆”进出，按每辆车节约20秒计算，每年共可节约时间2.2万小时，节约汽油4.4万升……

杭州城市大脑建设指挥部综合协调组副组长屠友军说，“先离场后付费”的方式节约了老百姓的停车时间和油耗，客观上也减少了碳排放。“从一个更智能、更人性化的停车场，看到了数字赋能城市治理带来的便民效应。”

“数字治城需要有应用场景。‘无杆停车场’最初的目的，就是聚焦老百姓生活中常见的停车难问题。但一开始，我们并不知道怎么推进这项工作，以什么作为标准。直到后来，我们把‘无杆停车场’作为关键数字指标，场景的推进思路得到了进一步明确。”申永生说。

事实上，看似简单的“拿掉杆子”，牵扯城管部门、掌握车辆数据的管理部门、停车场业主、有关企业、老百姓文明素养等诸多方面。以推进标准化倒逼场景实现，正是有效协调各方利益、实现数字治城深层挑战的“牛鼻子”。

申永生介绍，随着一个“标准统一、定义统一、规范统一、视觉一致”的城市大脑“出炉”，政府各部门连接成一个整体。它其将数字驾驶舱和场景作为工作推进的数字化抓手（可以理解为数字工作台），以数据、算力、算法等为基础和支撑，运用大数据、云计算、区块链等新技术，推动城市治理体系和治理能力现代化的数字系统和现代城市基础设施全面、全程、全域实现。

“建立标准后，就清晰了各场景建设的方向，各条线动起来，实现‘百家争鸣’。”申永生说。

比如，文旅系统通过社会数据与政府部门数据的多维融合，实现20秒公园入园、30秒酒店入住；医疗系统上线“先看病后付费”场景，杭州市252家市级公立医疗机构已全部接入；街区治理方面，实现湖滨等重点区域实时人流的监测，有效管控人员聚集带来的安全隐患……

“城市大脑的治理方向就是问题导向，从市民体验出发，把没有必要的中间环节全部拿掉，实现资源优化利用，即‘从多到少，从有到无’。随着城市大脑的建设，城市管理的很多方面都发生了变化，节省大量资源成本。”申永生说，基于杭州城市大脑建设的经验，面向数字化改革，人们已经意识到“数字化”与“信息化”的区别。

“借助系统工程理论和数字化技术，实现城市资源数字化，结合现实探索解决问题的方法路径，统筹资源匹配，这才能发挥数据的价值，提升应用性能，最终提高老百姓的获得感。”申永生说。

“数字治理已成为推进城市治理现代化的重要途径。”屠友军表示，杭州城市大脑的探索是“整体智治，唯实惟先”的生动实践和浙江省数字化改革的有机组成部分。“下一步，我们将持续推进城市大脑赋能城市治理的探索创新，让城市大脑更聪明更智慧，为杭州老百姓提供更多的贴心服务。”

2021年3月1日，《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》正式实施——这是中国第一部数智城市的地方立法，它的出台意味着“一脑治全城”的数智治理体系初步成型，城市大脑赋能城市治理、提升幸福感，自此有了坚实的法治保障。

值得一提的是，为解决“数字难民”“数字鸿沟”等数字时代的新问题，上述条例规定，要确保决策和公共服务资源配置透明可释、公平合理，并完善线下服务和救济渠道，保障公民选择服务方式包括传统服务方式的权利。

“这为保护城市中的各类数字弱势群体、数字弱能群体的权益提供了法律保障。这也有助于城市大脑树牢服务人民的初心，遵循‘善治’的面向，牢牢把住方向，避免偏离幸福的航道。”浙大城市学院校长、杭州城市大脑研究院院长罗卫东说。

罗卫东表示，就全国而言，在数字治理方面，浙江的改革成效已经有所展现，比如，浙江营商环境的不断优化，就和数字治理所提高的行政效率息息相关。

“依托城市大脑迈向精准化治理的杭州，是政府数字化建设的样板，也是浙江省推进数字化改革的缩影。”他认为，城市大脑是杭州推动数字化改革的一个重要平台和抓手，为浙江全省的数字化改革提供了一个先行经验，也构筑了一个极有特色的综合性工作平台。

为全球数字变革写下“浙江方案”

中共浙江省委书记袁家军说，数字化改革是一项复杂的系统工程，也是一个长期的螺旋式迭代过程。

他向作者展开这张时间表、路线图：到2021年底，初步建成一体化智能化公共数据平台，五大综合应用实现基本模块全上线、省市县全贯通；到2022年底，全面建成“掌上办事之省”“掌上办公之省”“掌上治理之省”；到2025年底，基本建成“整体智治、唯实惟先”的现代政府和建成全球数字变革高地。

袁家军还具体阐述这项复杂系统的“四梁八柱”，即加快构建“152”工作体系。

其中，“1”即一体化智能化公共数据平台，通过形成省市县三级“平台+大脑”的体制，打造智慧化平台中枢，支撑各级各系统应用创新。

“5”即党政机关整体智治综合应用、数字政府综合应用等五个综合应用。“这五个综合应用相互关联、相互作用，共同构成了数字化改革的整体，从而把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面。”袁家军说。

“2”则为构建理论体系和制度规范体系两套体系，推动改革实践上升为理论成果、固化为制度成果。

对于数字化改革，郁建兴认为这是一场全方位、系统性的创新实践。政府不是数字化转型的唯一主体，市场、社会同样是推动数字化转型的关键行动者。相应地，政府不仅需要推动自身的数字化转型，还需要为数字经济、数字社会建设提供基础秩序、制度支撑和要素保障。

“政府应该成为一个合格的甲方”，郁建兴提出这样一个命题。

这里的“甲方”，不仅仅是指政府采用合同外包等模式来完成自身的数字化项目开发，它更突出了政府的“元治理”角色，即对治理的治理。民众、企业等市场主体，行业协会商会等社会组织等均应享有参与数字治理的同等机会，相应地，政府作为“元治理”者，不仅需要作为治理主体积极推动自身的数字化转型和参与经济社会的数字化改革，还需要为公民参与、市场机制和社会机制等有效运作提供更加基础性的治理规则。

在数字化改革中，政府履行好“甲方”职责，郁建兴认为，首先，需要确立“立足于未来思考当前工作”的前瞻性、系统性思维。数字化改革不是对已有经济社会和政府治理形态做简单的加减法，而是需要系统反思、重构已有组织、社会运行方式。

其次，各级政府在主导推动数字化改革进程中，需要创新与市场、社会中第三方主体的合作模式。传统的政企、政社合作更多发生在可预期目标、内容和质量的产品或服务领域，而数字化改革却是一个有着高度不确定性的创新领域。在这一领域，政府的首要职责不是以公共财政投入具有高度不确定性的风险项目，而是为市场、社会主体的探索创新创造一个更加开放包容的环境。在政企、政社合作中，政府不能沿用以往的合同制模式去设定刚性的发展目标、步骤和路径，而是可以采用共同投资、风险共担等全新的合作模式，建立适应前沿领域、创新探索的合同制管理新方式，更好地激发各方主体的创新性。

“人民群众的获得感、幸福感和安全感，将是数字化改革的最根本衡量标准。”郁建兴如是期待。

浙江是中国革命红船起航地，是中国改革开放先行地，是习近平新时代中国特色社会主义思想重要萌发地，浙江正努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的「重要窗口」。

为纪念中国共产党成立100周年，中共浙江省委党史和文献研究室，中国新闻社浙江分社、中共杭州市委党史研究室(杭州市人民政府地方志办公室)合作编撰、红旗出版社出版发行本书，通过重要党史亲历者后人重返现场，记录了浙江百年党史的精彩瞬间，从党史现场绘就百年浙江党史的恢弘画卷。

为讲好百年党史故事，中新社记者和党史学者历时一年，走访南湖、分水塘、浙江陆军监狱遗址、四明山、大陈岛、枫桥、余村等浙江重大党史事件发生现场，访问重要党史事件亲历者以及后人和研究者，以媒体人的视角穿越浙江百年党史。

中国新闻社浙江分社党委书记、总编辑柴燕菲是本书主编之一。她认为，历史是最好的教科书。作为媒体人，能在建党百年之际重返党史现场，重温党史瞬间，以媒体人独特的视角穿越百年党史，这是身处这一伟大时代的幸运，同时也倍感责任重大。

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来源：中国新闻社浙江分社（本文选自《瞬间：重返浙江红色现场》一书，未经许可禁止转载、复制、摘编、改写及进行网络传播等一切作品版权使用行为）
编辑：柴奇超、张丹

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