行政举报答复案件司法审查标准研究｜至正研究
王立帆，上海市第二中级人民法院行政审判庭经济管理纠纷审判团队法官助理。
——以上海法院116份裁判文书为分析样本
内容提要:
本文以116份裁判文书为样本，指出行政举报答复案件审判实践存在的问题，通过对理论的探究，尝试构建该类案件的司法审查标准。举报答复行为与处理行为应当进行区分，狭义的举报答复行为本身属于观念通知，不是可诉的行政行为。举报人与举报处理行为的利害关系判断，可运用保护规范理论，私益举报人并非当然具有原告资格，需要回归实体法规范，通过对规范是否纯为或兼为保护举报人的某项私益而予以判定。对于进入实体审查的举报答复案件，法院应当对行政行为的合法性进行全面审查，同时根据举报处理行为的内容决定司法审查的强度。
举报答复 举报处理行为 司法审查
笔者以举报答复为关键词，以2018年1月1日至2020年6月1日为结案条件，检索上海法院智能辅助办案系统裁判文书数据库，在剔除撤回起诉的25起案件后，共收集上海市相关一审裁判文书116篇，并通过关联案件查看对应的二审及再审结果。一般举报人是认为第三方存在违法行为，对其合法权益造成侵害，要求行政机关查处，有的还要求给予奖励。行政机关作出的行政行为名称多样，包括举报答复意见书、举报处理情况告知书、线索处置情况告知书等，但实质都是举报答复。另外，需要说明的一点是，部分投诉举报人向有关部门同时提出投诉和举报，行政机关对此按照程序分别予以处理，投诉涉及到当事人之间的争议，行政机关的处理程序较明确，本文选取的举报答复案件仅针对投诉举报人向行政机关提供违法线索的举报部分。
(一)上海法院举报答复案件司法审查的现状1.涉及领域较为集中
样本案件中，被告为市场监督管理局的就有96件，占比82.8%，其余20件的被告为人民银行、卫计委、证监会、国税局、司法局等。部分原告有多起案件，其中四名原告的案件数就占到总数的20%左右，主要集中在食品安全领域。涉及到食品安全的举报多达56件，占案件总数的48.3%。食品安全关系到普通大众的切身利益，在物质丰富的当下，各色食品充斥着人们的生活，近年来食品安全出现问题较多，加之举报成本低，这一领域成为了职业打假人的最爱。
图1：样本案件涉及领域
2.进入实体审查案件多
笔者选取的举报答复案件中，裁定驳回起诉案件共18起，判决驳回诉讼请求的案件96起，判决撤销被诉举报答复的2起，绝大多数案件都进入到上海法院的实体审理。在进入实体审查的案件中，法院一般按照履行法定职责案件的审查思路，对职权、程序、认定事实及适用法律等进行全方位的审查，并针对原告的举报内容作出回应。
3.行政机关败诉率低
在进入法院实体审理的98起案件中，判决撤销的仅两起，占案件总数的1.7%。同时，笔者通过查看关联案件发现，有部分案件在上诉阶段撤诉，但无一起案件实体改判。仅有一起案件二审法院认为，原审本可以裁定驳回起诉，但未损害上诉人的合法权利，因此结果上仍判决维持。由此可见，上海法院对于举报答复类案件的审查，大体上是尊重行政机关的处理意见的。
图2：样本案件结案构成
(二)上海法院举报答复案件司法审查的问题
1.裁驳案件说理不充分：原告资格、受案范围交叉混合适用
在裁定驳回起诉的18起案件中，法院以对原告合法权益不产生影响，不属于受案范围为由裁定驳回起诉的案件共5件，以不存在利害关系，原告不具备诉讼主体资格为由裁定驳回起诉的案件共7起，有2起案件法院综合运用了不符合受案范围和原告资格两点理由，剩余4起案件法院分别以超过起诉期限、诉请不明确、重复起诉为由裁定驳回起诉。这些裁驳案件的理由中，受案范围和原告资格的界定最难，同时也存在混用的情形。笔者认为，法院在审查起诉条件的时候应当遵循一定的逻辑，即受案范围→原告资格→起诉期限等，法院不必通过堆砌理由加强文书的说理，这样才能避免裁驳案件说理的混乱。
2.过分依赖实体审理：应裁定驳回起诉却进入实体审查
从前文的数据可以看出，对于举报答复类案件的审理，上海法官偏向于实体审查，虽然实体审查对于保护行政相对人的权益更为有利，但对于一些明显不应当进入实体审理的情形，如果法院仍然不直接裁定驳回起诉，则是对司法资源的浪费。
笔者选取的样本案件，一般均存在基础民事法律关系，原告或为产品服务的使用者、消费者，或与被举报人存在民事合同关系等，经统计，纯公益性举报案件有12起。其中7起案件判决驳回诉讼请求，5起案件法院是以不存在利害关系，无原告主体资格为由裁定驳回起诉。这一点引起笔者的疑惑，最高人民法院在2016年发布的第77号指导案例中，首次明确“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告资格”。这一指导案例使得“私益举报人”和“公益举报人”，成为判定举报人原告资格的基准，即举报人如果为保护他人利益或公共利益而向行政机关举报，对于行政机关的举报处理行为不具备原告资格。这一思路被吸收进2018年2月8日正式实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中，该解释第12条第(五)项规定“有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第25条第1款规定的‘与行政行为有利害关系’：……(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的”。行政诉讼本质上是受害人之诉，只有主张维护自身合法权益的人才可能成为行政诉讼的原告。因此，对于纯公益性举报的案件，法院应当以不具备原告主体资格为由裁定驳回起诉，显然，上海法院的司法审查实践并未完全遵循这一审判思路。对于私益性举报人是否一定具备原告主体资格，笔者将在下文进行深入探讨。
样本案件中，被诉举报答复为不予立案、撤案或是违法行为不存在的案件共57起；告知已立案调查的案件5起；告知处理情况的案件为54起。告知已立案调查的答复与另外两类答复的不同之处在于，行政机关尚未作出最终处理决定，关于被举报事项尚未下定论。然而，针对这类仅告知立案调查的答复的起诉，上海法院却依然进行实体审查，且均判决驳回了原告的诉讼请求。笔者认为，法院对这类答复实体审查并无意义，一方面这类答复本身表明行政机关并未作出最终处理结果，举报人的权利义务并未受到影响；另一方面，待行政机关作出处理再答复举报人后，举报人可就最终的处理答复起诉至法院，其权益具有救济途径，法院针对前一次答复的实体审查不具备必要性。
3.同案不同裁判：同种情形既有实体审理也有裁定驳回起诉
通过对样本的分析，笔者发现上海法院对于相同情形的案件存在裁判不同的情形，例如前文提到的，对于公益性举报答复案件，有些是进入到实体审理，有些则是裁定驳回起诉。另外，其中两起纯公益举报案件中，原告除了对答复本身不服外，均提出应当获得奖励。其中一起法院直接裁定驳回起诉，对要求奖励这一点未做单独审查；而另一起案件中，法院则将原告对于答复的不服与要求奖励两项诉请分开审查，认为原告与举报结果处理的答复无利害关系，同时经审查认定行政机关关于奖励申请的回复并无不当，并最终判决驳回原告的诉讼请求。故对于举报人不服举报答复的同时要求获取奖励的案件，法院审查存在同案不同判的问题。
笔者认为，上海市行政举报答复案件司法审查不统一的原因有以下几个方面。
(一)立法规定缺失我国没有统一的举报法律制度，关于举报制度的规定散见在食品药品、工商、税务等特定行政管理领域的部门规章或是规范性文件中，由于缺乏上位法的伞型涵摄，其法律框架呈现出碎片化的样态。关于举报制度的法律条文零散模糊，基本明确受理举报事项的行政机关依法负有告知、反馈、奖励和保护举报人的义务和职责。该类法规主要由举报权、答复义务和奖励条款构成，但是对于举报人不服答复行为或者行政处理行为的救济规定，仅在《中华人民共和国行政复议法》第9条第1款、《行政复议法实施条例》第28条第2项中有所窥见，对于司法救济制度缺乏系统规定。立法的缺失也进一步导致司法审判认知的“各自为政”。因为缺乏法律规定的统一指引，法官在审查案件时全凭自身对于法律的理解，导致司法审查标准的不统一。
(二)理论争议不断关于行政举报答复类案件的理论争议，主要集中在举报答复行为的可诉性以及举报答复案件的原告资格判断上，这关系到具体案件是否应该进入法院实体审查。就举报答复行为的可诉性而言，有观点认为举报答复行为不直接针对相对人自身的权益，仅为观念通知类的行政事实行为，因不具有行政法律行为属性而不应该纳入受案范围; 也有观点认为其符合行政行为标准，属于行政法律行为，可以接受司法审查。在原告资格的判断上，有观点认为与其他案件有所不同，举报答复案件摒弃了“相对人理论”，主要通过诉讼利益考量原告资格。有观点认为举报人与相关行政行为存在“利害关系”需要具备两点要求：一是属于“为维护自身合法权益”的情形，二是举报事项必须有相应的初步事实和证据线索支持。自最高院“刘广明案”以来，保护规范理论越来越多的被运用于原告资格的判断，有学者提出，保护规范理论亦可适用于投诉举报类案件，在保护规范理论下，需诉诸行政机关作出举报处理行为所依据的实体法规范，并通过对规范是否纯为保护举报人的某项私益而予以判定。也有学者提出相反意见，认为在目前的状况下，尚不宜大规模引入保护规范理论作为判断举报投诉人原告资格的标准，可借助其中的一些理论内涵并结合行政诉讼原告资格的一般判断标准进行恰当运用。理论上的分歧也导致了实践中案件裁判结果的多样。
(三)审查态度保守对于行政举报答复案件，相较于北京等地法院，上海法院偏好实体审查，下面，笔者通过两起案件呈现法官的此种偏好。案例1：在石某诉某区市监局工商行政监督一案中，石某举报某公司销售梦之鲜麦芽汁违反食品安全法，某区市监局向石某作出行政处理告知书，告知已对相关违法当事人作出行政处罚，告知书写明了处理结果等内容。石某认为某区市监局未全面客观调查取证，诉请撤销被诉告知并责令重新处理。法院经审查，认为被告已经履行了相应的法定职责，同时又指出食品安全监管的目的在于保障公众身体健康和生命安全，并不直接解决特定消费者的个人权益纠纷，个别消费者权益保障应通过民事途径解决。原告关于被告未依法给予被举报对象行政处罚的主张，其合法权益未得到保障的主张，不属于本案审查范围。最终判决驳回原告的诉讼请求。案例2：在刘某诉中国人民银行某分行举报答复意见一案中，刘某举报第三人扰乱金融市场秩序，中国人民银行某分行经调查后，对刘某作出了举报答复意见，刘某认为中国人民银行某分行对其举报的事项均未进行查明和处理，遂起诉请求撤销被诉答复意见书。法院经审查，认为被告对原告的举报事项进行了调查处理并给予了回复，履行了相应的监管职责。被诉举报答复对原告的合法权益不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回原告刘某的起诉。
案例1中，法院虽然指出原告石某的主张不属于案件的审查范围，但仍然对被告作出的举报答复是否合法进行了实体审查，并最终判决驳回石某的诉讼请求。案例2中，法院虽然裁定驳回了原告的起诉，但裁判文书中依然对实体进行了审查，并认为被告已经履行了相应的职责。这两起案件能够表明法官在审查举报答复类案件时，对于裁定驳回起诉这一裁判形式运用的畏缩，似乎必须在实体上审查一遍后才能给出结论，司法审查态度过于保守。
在目前立法尚未统一完善的前提下，理论的梳理能够理清审理思路，对于解决问题也最为关键。关于行政举报答复案件的理论问题主要集中在举报答复行为是否可诉以及举报人是否具有原告资格上，这是该类案件能否进入实体审查的关键。
(一)举报答复行为与举报处理行为的区分行政机关在作出行政处理后将处理结果反馈给举报人的这一环节，是狭义上的举报答复行为，与前置的处理行为相互独立，属于纯粹程序意义上的行为。而在目前的司法实践中，法院往往将二者混同，在论述答复行为的可诉性时追溯到行政处理行为的实体效果。对举报答复行为和举报处理行为进行划分，有两方面的意义：一是能够合理划分行政机关在接收举报后所承担的不同阶段的法定职责。答复因举报而起，有举报则必有答复，故答复是行政机关在程序上的职责。而行政机关举报处理行为的职责则并非因举报而生发，而是基于行政处罚等行政监管方面的法律，应当承担查处违法行为的职责。二是有利于明确诉讼阶段举报人的真实诉求和法院的审查对象。如果将二者混同，行政答复行为完全覆盖行政处理行为，则将会混同二者所针对的不同的利害关系，忽视行政处理行为对举报人权利义务的影响。故要对二者做区分，法院对二者的审查也因此完全不同。
笔者认为，狭义的举报答复行为本身属于观念通知，行政机关仅将对于某一事件的处理经过、结果告知举报人，并不会对举报人的权益产生影响，不是可诉的行政行为。从上海市举报答复案件的样本看，举报人大多诉请撤销举报答复，责令重新作出处理，故举报人本质上是对举报处理行为不服，举报答复仅作为处理行为的载体存在。因此，如果举报人仅仅起诉答复行为，应当引导其明确诉请，法院应将审查的重点放在举报处理行为上。前文提到的起诉仅告知正在处理答复的案件，因为不存在处理行为，不会对原告权利义务产生影响，不属于受案范围，故应当直接裁定驳回起诉，原告可以就行政机关不履行职责的行为另行起诉。
(二)举报人与举报处理行为的利害关系判断关于举报人与举报处理行为的利害关系判断，可以运用“保护规范理论”，因为如果依然将举报投诉人原告资格定位于主观诉讼原告资格类型之一，而不过多涉足公益诉讼问题，那么，没有理由脱离判断行政诉讼原告资格的一般标准而另起炉灶。运用保护规范理论判断特定起诉者是否具有行政诉讼原告资格，需要认定如下三个要件：第一，该起诉者是否因系争行政行为而受到利益侵害(不利要件)？第二，该利益是否受到行政法规的保护(保护范围要件)？第三，行政法规是否对该利益施以个别性保护(个别保护要件)？
就公益举报人而言，因其利益并未受到损害，不符合第一个要件，因此其不具备就举报处理行为提起诉讼的原告主体资格。私益举报人符合保护规范理论项下的第一个要件，那么判断私益举报人与举报处理行为之间的利害关系，则要回归举报处理行为所依据的实体法规范，通过对规范是否纯为或兼为保护举报人的某项私益而予以判定。有学者认为保护规范理论的运用使原告资格又呈现出“收紧”的态势，并不妥当，笔者认为，基于我国行政诉讼为主观诉讼的功能定位，与无理由无逻辑地开放原告资格相比，这种收紧反而有助于诉讼制度的整体均衡。另外，考虑到行政诉讼与民事诉讼救济机制的分工，举报人与第三方的民事纠纷应当通过民事诉讼来解决，不能无原则的借由向行政机关举报，将民事纠纷演变成行政纠纷。行政救济无法替代民事救济，不能实质化解民事纠纷，应当维持行政救济的补充性功能。
笔者选取的上海市举报答复案件中，食品安全案件占比最大，上海法院均肯定了举报人的原告主体资格，并从实体上对案件进行了审查，笔者认为，从保护规范理论看该类案件举报人是否享有原告资格值得商榷。食品安全监管的目的在于保障公众身体健康和生命安全，其目的是维护食品安全秩序和不特定公众对于食品安全的集体性权益，并不直接解决特定消费者的个人权益纠纷，因此举报人对食品安全领域的行政处理行为不具有原告主体资格。从案件审理结果来看，上海法院虽将此类案件都纳入实体审查范围，但基本上都是驳回原告的诉讼请求，并没有达到对于原告个体权益保护的效果，因此，从这个意义上来说，也没有必要赋予举报人原告主体资格。
(三)举报人要求予以奖励的原告资格关于公益性举报人要求获得奖励的问题，有观点认为公益性投诉举报人对行政机关答复内容不服的，不具有原告资格，但答复内容侵害其享有的法定获得奖励权除外。笔者并不赞同此种观点，因为举报人获取奖励的前提是举报事项已经查证属实并依法作出了行政处罚，我们首先应当考虑的是举报处理行为是否会侵害举报人的权益，其后才是考虑奖励要件是否满足，行政机关拒绝奖励是否合法。未受到举报事项侵害的举报人获得奖励只是一种可期待的权利或者利益，其主张与举报处理行为具有法律上的利害关系，缺乏客观上的事实根据。公益举报人对于举报处理行为没有原告主体资格，不能仅因其要求给予奖励就被突破。明确了此点，笔者在前文中提到的举报人要求获取奖励的案件同案不同判的问题，迎刃而解。
前文已经解决了举报答复案件能否进入法院实体审查的问题，接下来需要探讨对于能够进入实体审查的该类案件，法院应当如何审查，可以审查到什么程度。
(一)举报处理行为的合法性审查从笔者选取的样本来看，行政机关一般已经针对举报人的举报在形式上作出答复，举报人认为行政机关对其举报事项未做处理或对处理结果不满，要求撤销该答复。在形式上这类案件符合撤销诉讼构造，但另一方面，举报人提起行政诉讼的实质是要求行政机关对其举报重新作出处理，形成新的法律关系、法律效果，故实质上也符合课予义务诉讼的特点。因此这类案件既要对举报答复的内容是否客观真实，所作程序是否合法进行形式上的审查，也要对举报处理行为是否合法进行实质审查。即法院应当全面审查举报处理行为，包括职权、程序、事实认定和法律适用等方面，根据原告的诉请一一作出回应，其中，事实认定方面是审查的难点。
(二)举报处理行为的司法审查强度笔者认为，对于不同内容的举报处理行为，法院审查强度应当有所不同。自益性举报人一般涉及两类公法上的请求权，一类是请求行政机关对第三人是否存在违法行为进行调查并作出处理的举报处理请求权。此类请求权属于程序性权利，在权利来源上属于公民依据宪法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的基本政治权利。第二类是请求行政机关对第三人作出行政处罚的请求权，即在行政机关不对第三人作出行政处罚时，举报人可以起诉行政机关不作为；在行政机关对第三人作出行政处罚时，举报人可以起诉质疑行政机关作出的行政处罚决定。此类权利属于实体性权利，在权利来源上来源于私法的规定，即举报人因第三人侵权而享有的违法后果消除请求权和损害赔偿请求权。因此，第二类请求权的享有依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。
就举报而言，只要行政机关依法具有对举报事项的处理职责，行政机关已经依照举报线索及时立案受理并在合理期限内作出处理，以及将该处理结果告知举报人，则依法不能认为行政机关的行为侵犯了举报人的举报处理请求权。此时举报人对查处内容不服提起诉讼，法院需要保持司法的谦抑性，不可过度审查，在涉及到行政自由裁量的处理时，法院也应当尊重行政机关的处理结果。选取的样本案件中，仅有两起案件法院对行政机关的处理行为作出了撤销，即是从司法实践的层面证实了笔者的此种观点。而行政机关答复不予立案、不予受理、撤案、销案等未作出明确处理的情况，法院应当作较为深入的审查，避免因为行政机关怠于履行职责而损害举报人的合法权益。
(三)司法裁判的思路规整法院的司法审查应当从原告的诉讼请求出发，从而确定审查内容，笔者也以此为出发点，结合被诉行政行为，假定可能的案件事实，不包含超过起诉期限、重复起诉等特殊情形，简单梳理相对应的案件裁判结果。
表1：裁判思路规整
本文提出了对于举报答复案件司法审查的一般思路，以原告诉讼请求为出发点，区分举报答复行为和举报处理行为，明确了举报答复案件本质上是审查举报处理行为。在判断举报人与举报处理行为的利害关系上，运用保护规范理论，对于进入实体审查的案件，视行政机关举报处理行为的不同区分审查的强度。在行政机关已经对举报行为作出处理时，法院应当尊重行政机关的处理结果，举报人自身的民事争议，更宜通过民事诉讼途径解决纠纷。
*为方便网络发布，已删除脚注。