经典论文 | 张长东：税收与国家建构：发展中国家政治发展的一个研究视角
税收与国家建构：发展中国家政治发展的一个研究视角
摘要：
文章旨在通过税收来解释发展中国家政治发展和国家社会关系的变化。税收通过影响一国财政支出水平、征收方式、税收结构及其调节社会分配等机制作用于国家的制度建设、治理能力和政权维续能力。同时，税收还影响代议制的产生和发展。文章介绍了西方国家在早期代议制形成过程中税收的作用及其局限性，讨论了税收和代议制的理论基础，指出这一理论在发展中国家的研究还很不足，需要进一步的实证研究。本文还讨论了税收在中国政治研究中的情况。
作者简介：
张长东，北京大学政府管理学院
文献来源：
经济社会体制比较, 2011年第3期
本文作者张长东
税收是研究国家社会关系及其演变的一个重要视角,也是研究制度主义一些前沿问题，如制度的起源、制度的变迁尤其是内生性变迁的很好切入点。如果我们借用迈克尔·曼的权力类型学来分析国家社会关系的话，我们发现税收对基础性权力和专制性权力都有很大的影响。曼将专制性权力定义为国家精英对公民社会的分配性权力：“它源自国家精英能不经和公民社会群体协商的程序而采取行动的范围。”因而和政治的代表性相关。税收对专制性权力及其演变有影响。一些学者认为公民通过纳税获得代表权,从而建立代议制政府，通过改变政府的权力运作方式而削弱国家的专制性权力。相反，基础性权力定义为“国家中央机构——无论是否专制——渗透入其疆域并准确地执行其决策的制度性能力。”这个概念更接近于国家主义关于国家能力的定义，而国家征税的能力，被称为是国家提取能力的一部分。而提取能力更是被视为国家能力的核心要素之一。这两个权力的维度都是国家社会关系的核心问题。因此，可以说，理解了国家间税收能力的差别，我们也就理解了国家间的其他差别。
另外，除了解释静态的差别外，税收政治还对理解国家社会关系的演变和制度的变迁提供了很好的视角：也就是国家建构和民主化或者代议制度的产生和发展两个方面。国家建构指国家通过建立和改革行政体系而加强其基础性权力，民主化指的是专制性的国家权力得到更多的来自社会力量的制约而被弱化。而税收被认为是引起这两大变化的关键因素之一。正如熊彼特指出的那样，西方国家从领地国家到税收国家的转型是其现代国家形成和现代民主制产生的关键时期。
本文第一部分将分析税收能力对其他治理质量及政权维续的影响，本文第二部分则分析了税收对代议制的影响。在结论部分，本文将归纳主要论点并提出税收政治研究的一些方向和思路。限于篇幅，本文主要将税收制度作为自变量，而不是因变量来分析，因而不讨论政治制度对税收制度的影响。
一、税收能力、治理质量以及政权维续
国家能力可以分为提取能力、渗透能力、规制能力、(按照国家意愿进行)分配资源的能力,以及促进经济增长的能力。税收能力是提取能力的重要部分，因为它能有效影响其他国家能力，影响一国政府的治理水平,并可能影响政权的稳定和长久维续。税收发挥作用的途径如下：第一，一国财政资源的多少直接影响国家的公共支出，而政府的公共支出对维持政府的运转和促进国家的其他目标(如发展和公平),提高治理能力至关重要。国家需要维持强大的军队和警察力量才能维持政权，应付外敌内患。而在一个军事技术发达的时代，维持强大的军队和警察需要大量的财政支出。另外，一个现代国家需要维持大规模的政府和公务人员，提供公共教育和公共卫生等各种服务。对于后发展国家而言，政府所掌握和支配的财政资源更为重要，因为如Geschenckron(1962)所指出的那样，越是后发展国家越需要国家动员资本来集中投资于基础设施和促进工业化进程。从长期看来，只有促进经济增长才可能持续地提高国家税收能力。只有当国家能很好地完成这些职能的时候，这个国家才有合法性并维持对社会的控制。而当国家的税收能力低下而无法履行这些职能时，其治理能力和政权的维续就成为一个问题。另外，国家的财政资源还能被用来构建庇佑依附关系而获取社会支持。如史密斯所发现的那样，伊朗的Shah政权将其由石油得来的大量财政资源用于收买人心获取政治支持。
第二，也有学者认为，一个政权的财政收入的多少并不是最为主要的，同样重要的还是财政收入的来源。正如熊彼特指出的那样，来自于地租和贡赋的收入使得王室保持专制性权力而不顾民生。源自税收的财政资源最有助于加强其他国家能力，而源自自然资源(如石油、矿产)等收入的财政资源则可能是一个诅咒而非祝福，源自外部的援助资金也同样不能增强国家能力。相反，这些大量的意外之财会使政府更为腐败，使得各个帮派对自然资源的争夺更加激化乃至引起内战，从而降低政权寿命。这就是著名的资源诅咒理论。然而，斯莱特和史密斯都认为资源诅咒理论并不一定成立，因为如前所述，这些食利国家能运用各种财政资源获得政治支持，而增强政权维续能力。而且有远见的领导人会利用这些财政资源来加强国家的统治能力，进行经济转型。
他们认为，食利国家的危险在于过分依赖于资源出口，而资源的价格存在很大的波动，这就对国家的财政收入产生影响。当资源价格突然降低而导致财政资源匮乏的时候，国家也就出现了统治危机。因而，来自自然资源的大量财政收入是通过制度化这个中介变量影响治理和政权维续的。
第三，资源诅咒理论提出了税收对于国家能力重要性的第三个原因：不仅仅是国家收取了多少税收，而是国家如何征税，才是重要的。征税需要建立强大的税收机构渗透入社会并掌握经济信息，而这具有强大的溢出效应——增强国家的制度建设，建立起强大的官僚体系，从而影响其他各种国家能力。依赖于间接税这一“隐形税收”有助于降低民众的抵制和反抗，但不利于建立强大的官僚机构渗透社会。来自自然资源的意外之财和外部援助同样来得过于容易而无助于甚至会削弱制度建设。史密斯认为，只有当征税机构深入社会并掌握了“这个社会都有什么人，他们在何处如何谋生”等信息，政府才能很好地进行社会控制并制定合理的政策。他认为印度尼西亚的专制政权之所以能比伊朗的专制政权维持得更长久，是因为苏哈托在印尼发现大量自然资源之前已经开始着手建立税收体系，并一直坚持;而伊朗则是当石油价格暴涨时放弃了建立税收体系。因此二者的国家能力差异很大，当石油价格暴跌时也是命运迥异。
第四，税收影响政权稳定性的第四个机制是其社会再分配能力。社会不公会造成社会冲突从而影响政权稳定。但是一些累进性税收(如个人所得税、遗产税)能调节财富和收入的差距，从而使得社会更加公平。而像资源税和间接税则不具备累进性特征，甚至是累退的，因而不能促进社会公平，反而可能加剧社会不公，造成社会动荡不安。
虽然强大的税收能力对治理能力和政权维续至关重要，但是有三点需要注意。一是税收要有度，并不是税收越多越好。相反，如任何一本经济学入门教材都会提到的那样，过高的税收会扭曲社会激励结构，减少社会投资从而导致经济停滞乃至衰退。二是税收的支出结构也非常重要，前文提到的用于制度建设的公共支出比用于收买支持的支出对提高治理能力和政权维续更为有效。瓦尔德内尔对东亚的发展型国家和中东的早熟的凯恩斯主义国家时发现将公共资源用于投资从而促进经济增长，而非扩大社会再分配，才是发展中国家经济发展的有效战略。三是提高税收能力的过程本身可能对政权的稳定造成威胁，尤其是当一个国家想在极短的时间内大幅度提高税收时，往往容易爆发暴力抗税乃至革命。这就涉及到另外一个重要的问题，税收对政治体制的影响。
税收能力对中国政治影响的研究，最为著名的是王绍光和胡鞍钢的《中国国家能力报告》。他们发现20世纪90年代初期的“两个比重”(即国家财政收入占ＧＤＰ比重和中央财政占全国财政收入的比重)的下降对国家的统治能力和维护中央的权威都造成了严重的威胁，因而建议国家通过税收改革(也就是1994年的分税制改革)提高两个比重。分税制改革在提高两个比重的同时，也逐渐暴露出体制设计的缺陷，尤其是中央提取过多而造成地方政府事权和财权不匹配的困境：地方政府必须在税收之外寻找收入来源以完成中央和上级政府交给的任务，这导致了企业和农民的高额税负以及预算外财政的泛滥，恶化了一些地方政府的治理能力。伯恩斯坦和闾小波对于中国农村税收的研究指出了农民承受的高税费负担是导致农村社会冲突的重要原因，恶化了农村的干群关系。王旭认为正是这些日益增长的农村社会矛盾使得中央政府决定推广村民自治以制约村委会滥用职权和乱收费。但是直到取消农业税，农民税费过重问题才得到缓解，但却制造了地方政府土地财政这个新问题，成为农民和政府冲突的主要原因(于建嵘)并导致了政府行政开支的扩张(平新乔)。黄佩华认为只有当分税制得到有效改革使得地方政府的财权事权对应，才能改变这一系列问题，提高地方政府治理能力。 二、税收对政体的影响
上文提到强大的税收能力是维持(专制主义)国家政权的有利因素，但是很多研究者却认为税收会导致专制主义的削弱乃至崩溃，建立代议制。例如，迈克尔·曼认为随着国家逐渐渗透进社会，更多地从社会提取资源，会导致社会逐渐渗透入国家机构并制约国家的专制权力。
谈到税收对政体的影响，很多人想到的第一句话往往是“没有代表权不纳税”这句激励了美国革命的著名格言。纳税导致代议制的故事逻辑是这样的：国王因为战争需要增加税收，从而导致了纳税者的反抗。国王试图镇压但是因为社会太强大而失败了。于是要么是国王向纳税人妥协，成立代议机构并将制定税收政策的权力转让给代议机构(英国);要么是反抗者推翻国王的统治成立自己的代议机构来行使权力(美国)。但是这个故事只能应用于英国这个缺乏常备军的岛国以及它治下的自治传统很强的美国。如Tilly(1990)和Ertman(1996)等人所发现的那样，在欧洲大陆，国王增加税收虽然会带来反抗，但是因为社会经济结构的不同以及常备军的存在，纳税人和国王之间的讨价还价能力不同，结果却可能不是建立代议制而是强化专制主义和国王的权力。
讨价还价能力非常重要但是并不是唯一重要的因素。玛格利特·莱维的研究成果《关于税收和统治》一书奠定了研究税收制度和能力的分析框架。从理性选择理论出发，莱维认为国家本质上都是掠夺性的，并假设任何一个统治者都是力图将税收最大化。但是统治者在征税过程中受到三个因素的制约：贴现率、交易成本和纳税者的讨价还价能力。贴现率指的是统治者如何选择权衡当前的收益和未来的预期收益，贴现率越高那么他越看重当前的收益。交易成本则是征税时收集潜在纳税人的经济活动信息(在农业社会和市场经济发展初期往往很难做到)、建立税收机构或者支付给税收代理人所需的成本。讨价还价能力则取决于纳税人对暴力资源的掌握和集体行动的可能性。这三个变量是中介变量,它们受诸如生产力结构、政治制度、国际政治等结构性因素的影响而影响税收制度的选择。
如何降低征税的交易成本是莱维特别关注的一个问题，她发现有三种方法可以降低交易成本：暴力征税、意识形态灌输和“半自愿性服从”。但是暴力征税往往会激起民众反抗从而加大成本乃至使得统治者丧失政权，意识形态灌输则有时候不一定能成功，因此取得纳税人的半自愿性服从成为统治者最佳策略。半自愿性服从的两个条件是纳税人相信(1)统治者会遵守其诺言;(2)其他纳税人也会履行他们的应尽义务。之所以叫自愿是因为纳税人认同纳税的额度和方式，之所以是“半”是因为纳税人也有逃税的动机，但是惧怕可能被抓住并遭到惩罚——也就是强制性的一面。在此基础上，Levi为财政合同理论建立了微观基础。财政合同指的是纳税人和统治者之间的一种交换关系：纳税者纳税是为了换取统治者提供的公共服务。罗斯和蒂蒙斯用历史个案和跨国数据研究验证了这种财政交换关系。Gehlbach(2008)则通过对东欧国家和苏联解体后的国家的对比研究，发现通过纳税获得代表权是一个比通过集体行动获得政治影响力更有力的命题：地方政府都为作为地方主要税源的企业，而不是给那些有强大的行业协会的企业，提供很好的公共服务。不同的是，在东欧中小企业是纳税主体，而在前苏联国家自然资源和其他垄断企业才是纳税主体。因此东欧国家采取了促进中小企业发展的策略并取得了经济发展，而前苏联国家则加强了垄断企业并导致了经济停滞。
但是财政合同理论是一个静态的分析，税收制度的不同和变化被认为是外在因素变化造成的，缺乏对制度变迁的内生动力的解释。莱维对征兵制度的研究发展了半自愿性服从理论，纳入了制度变迁内生动力的解释。她提出了有条件的服从这个概念来替代半自愿性服从。服从的条件是：政府是可靠的，政府和公民之间存在一种道德上的互惠，以及其他公民也会履行其应尽职责。当政府需要从社会中提取更多资源(人力或者财力)时，政府就需要改变自身以让更多民众相信政府是可信的，而政府的制度安排是使政府的承诺可信的最可靠保障。因此统治者也就有动力进行政治改革，使得政府更加民主和公正，以取得民众的服从。
布恩对非洲的比较研究发现国家在建立地方政府时，会根据各地区社会结构和经济结构即由此造成的征税潜力和社会的讨价还价能力而选择建立不同的地方政治制度。她发现在农业商业化发达且存在强大的地方精英的地区，国家会选择和他们分享权力;而在农业商业化但不存在地方精英的地区，选择建立独立于地方而听命于中央的地方政府;在农业商品化不足但存在强大的地方精英的地区，国家会建立行政机构进行直接统治;在农业商品化不足且不存在地方精英的地区，国家置之不理。布恩提出了很有意义的地方治理的制度多样化的分析，而且提出了农业商业化使得地方精英具有独立性，从而可以和国家讨价还价。然而她并没有区分地方精英在不同模式下是如何和国家分享权力和税收的，也没有分析其(代议制)制度安排。利伯曼和斯莱特的研究虽然都谈到了政治精英和社会精英之间的关系，但是都没有检验其制度性安排。因而，虽然我们有了链接税收和代议制的理性选择的理论基础，但是还缺乏发展中国家的相关的实证研究来验证这个抽象的理论。尤其是提出一个税收制度的演变是如何和代议制的形成和发展联系的理论。
上文讨论了税收作为一个自变量是如何影响一个国家的治理能力和政权维续以及代议制的形成的。学界对于前者的研究有更多的共识，但对后者的研究则还存在一些争议：在强税收能力到底是增加还是削弱专制政权的能力的问题上见仁见智，还缺乏有说服力的实证研究，更没有很好地与制度变迁或者国家社会关系的变化等理论结合起来。另外，税收政治也对中国政治的研究提供了一个很好的研究视角，我们可以藉此对中国政治学研究做出贡献。
编辑 | 赵迪新
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