新年特辑 | 马 啸：与国家合作——历史遗产、地方公有制部门与外商直接投资
自改革开放起，中国的外商直接投资呈现出明显的地区差异。为什么在相近的沿海地区也会存在这种差异，且持续存在？在制度主义的传统解释基础上，作者提出一个假说：拥有更强大公有制部门的地区能够吸引更多外商直接投资。本文利用创造性的工具变量选择和分析，进一步表明这种关系很可能是因果性的。这一发现不仅增强了中国政治研究对制度遗产、产权关系和地方政府在经济发展中的理解，而且启发了对其他转型经济体的研究，尤其填补了发展型国家模型在解释国内差异时的空白。
*本期所有封面图片，均为赵无极作品
赵无极《风吹海浪》2003
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摘要：
地方公有部门的规模如何影响外商直接投资流向该地区？通过建立一个原创的中国长江三角洲地区县级数据集，本文发现，继承了较大公有部门的县自市场改革开始以来吸引了更多的外商直接投资。文章认为，早期的外国投资者倾向于在拥有强大公有部门的地方进行投资，与地方国有企业建立合资企业，因为这样做有助于他们满足国家的投资规制并减少各种政治和市场风险。计划经济的遗产还塑造了地方国家的偏好，导致改革开放初期形成的地方经济结构的持续影响。工具变量分析表明，地方公有部门规模与吸引外资规模之间的关联很可能是因果关系。
作者简介：
马啸，北京大学政府管理学院长聘副教授
文献来源：
Xiao Ma (2020) Partnering with the State: Historical Legacies, the Local State Sector, and Foreign Direct Investment in China, Journal of Contemporary China, 29:123, 369-386, DOI: 10.1080/10670564.2019.1645487本文作者 马啸
实际上，中国境内外国投资的分布存在巨大的地理差异。最显著的差异出现在江苏和浙江两个毗邻的沿海省份，它们分别位于上海的北部和南部。正如黄亚生所写，这两个省份提供了进行“最相似案例”比较的机会。这两个省份有着共同的区域历史和文化，人均GDP、收入和基础设施水平相当，且与上海的距离接近。然而，2012年，江苏吸引了358亿美元的外商直接投资，而浙江只吸引了130亿美元。为什么两个如此接近且如此相似的地方存在着2.8倍的外商直接投资差异？是什么地方条件导致了这种差异？
本文提出的论点是，计划经济时代的历史遗产推动了这种差异。地区差距的根源在于，市场改革初期，江苏继承了比浙江更多的公有资产（包括国有企业和集体企业）。1980年代，当中国政府要求外国投资者与中国企业形成股权合资企业时，江苏强大的公有部门为外商投资提供了肥沃的土壤。与地方国有企业合作也帮助外国投资者降低了市场和政治风险。国有企业规模的差异也导致两省官员在激励上的差异，使浙江比江苏更能为国内私营企业营造一个友好的环境，迫使江苏的私营企业寻求外国合作伙伴以提高其市场地位。所有权结构的最初差异使两个省份走上了不同的发展道路，而且两省对不同所有权形式企业的最初政策实践已经制度化，致使它们的影响至今仍然存在。
为了验证这个论点，作者构建了一个包括中国长江三角洲地区136个县的一手数据集。分析显示，1980年代末拥有更大公有制部门的长三角县在1990年代初吸引了更多的外商直接投资，并且这一模式在之后三十年后得到了延续。
为了进一步确定因果关系，作者以每个县到台北的距离作为在改革初期各个县公有制部门的规模的工具变量。靠近台湾的县在1979年之前两岸海峡对峙期间面临更大的军事冲突威胁，因此在中央计划经济体制下很少接受到国家主导的投资。工具变量分析的结果表明，地方国有企业的规模与外国投资之间的关系很可能是因果关系。
这不是第一篇考察中国或其他国家外商直接投资选址决定因素的论文。例如，黄亚生认为，对国内私营企业的所有权偏见解释了外商直接投资在中国的地区集中；在歧视私营企业的地方，私营企业家寻求与外国投资者联盟以增加他们的议价能力。本文在黄的发现的基础上做了两方面的拓展。首先，某些地方的所有权偏见是社会主义计划经济时代国家投资的遗产。继承了强大国有企业的地方官员没有像其他地方依赖国内私营企业来产生增长和收入以满足评估目标的官员那样的激励。第二，本文强调了国家规章在形成外商直接投资区域分布方面的重要作用。因为中国政府希望在保留对经济控制权的同时获得外国投资的好处，中央政府要求外国投资者与地方企业形成股权合资企业。正如文章所展示的，这一规定促使外国投资者进入制造业部门更为强大、在市场改革初期主要由国家所有的地区。
更广泛地说，本文为在财产权保护薄弱的环境下投资和发展的讨论做出了贡献。制度主义传统的学者认为，确保财产权保护是经济增长的先决条件。使用跨国数据，国际政治经济学界的学者也发现，外国投资倾向于在财产权明确和包容性制度良好的国家蓬勃发展。但是，发展型国家的学者认为，威权国家也有利于增长，因为威权统治者能够在不受人口重新分配压力的情况下制定促增长政策。然而，发展型国家模型在国内差异上的解释力不够。本文通过显示地方的历史所有权结构遗产如何塑造地方行政机关促进外国投资的能力来填补这一空白。本文为在法治或合同执行较弱的国家，比较和讨论各种地方安排如何支持经济繁荣做出了贡献。它还为研究转型国家的计划时期的遗产影响的大量比较文献做出了贡献。最后，它也是探索中国历史遗产当代后果的新兴文献的一部分。
二、计划经济遗产、地方环境与中国的外商直接投资
（一）改革初期的国家和国家规定
当中国在20世纪70年代末和80年代初对外国投资者开放市场时，有关外资涌入是否会侵蚀社会主义国家的经济基础并威胁到执政党权力的讨论此起彼伏。直到那时，中国经济一直处于国家通过中央计划经济体系的严格控制之下。由外国人运营的企业不仅与当时主导的马克思主义意识形态不一致，而且也会在紧密连接的党国体系中打开一个缺口。皮尔逊指出了中国领导人当时面临的困境：一方面，他们想利用外国资本和技术来恢复和振兴国民经济；另一方面，党不想放弃对经济和社会的控制。于是，共产党采用了外国投资者与国内企业之间的股权合资企业作为解决这一困境的方案。1979年7月，中国政府实施了《中华人民共和国中外合资经营企业法》。该法律给予了外国投资在中国的法律认可。其第一条要求在中国的外国投资者必须与“中国的公司、企业或其他经济组织”形成股权合资企业。尽管这些要求非常严格，但外国投资在该法律下开始流入中国。学者们认为，潜在市场的巨大规模增加了中国政府的议价能力，使得中国政府能够对外资实施这样的严格规定，否则这样的规定在其他地方很可能会被投资者拒绝。
早期的投资者在进入中国时被迫寻求地方合作伙伴。而在市场改革之前，国内私营企业基本上不存在。中国共产党在1987年的第十三次党代会正式承认需要发展和保护国内私营业务，1988年私营企业在中国宪法上成为合法。即使在那之后，20世纪80年代末期的意识形态辩论也对私营企业的命运带来了相当大的不确定性。这种不确定性直到1992年，随着邓小平的南巡和第十四次党代会，才完全消散。在改革初期，大多数国内私营企业采取的是小规模、自雇企业家的形式（即个体户，雇员不超过七人）。这些小规模的私营实体在动员资本和资源方面的能力有限。它们的存在严重依赖于地方国家行为者的保护和庇护。
地方国有企业拥有的资源比私营实体多。在计划经济时代接受过国家支持的它们，通常拥有设备齐全的生产场所以及经验丰富的工人和管理人员。更重要的是，它们还拥有对生产材料的优先获得权，许多生产材料即便在1990年代初也仍然由国家配给。学者们注意到，早期的外国投资者大多选择投资于制造业。建设基础设施通常需要在动员资本、劳动力和其他资源方面付出巨大努力。此外，缺乏当地联系的外国企业在获取上游供应商和下游客户上都遇到困难。与地方国有企业合作为这些问题提供了解决方案。
（二）与地方国有企业合资以降低市场和政治风险
与地方国有企业形成股权合资企业不仅帮助外国投资者克服在中国开展业务的困难，而且还有助于降低市场和政治风险。法治不健全和合同执行缺失构成了显著的市场风险。腐败的地方政府也构成了显著的政治风险，中央政府政策的变动同样如此。
由于缺乏合同执行力，改革初期买家购买后拒绝支付或借款人借款后违约成为常态。这种常常未受惩罚的机会主义行为显著降低了私营企业家的投资意愿。国内私营企业可以求助于与之有联系的地方官员以获得保护，但外国投资者并不具备这种个人联系。与国有企业合作提供了这些所需的联系。国有企业的领导属于行政序列，直接由党任命。他们在地方官僚体系中享有较高地位，许多国有企业领导曾在地方国家机构工作。因此，他们可以降低机会主义者欺骗企业的风险，并获得对财产权的选择性保护。
与国有企业合作还能降低企业受寻租官员的影响，这些官员可能会要求贿赂、临时税收、非正式支付，有时甚至会直接没收私营企业的资产。私营企业家采用各种策略来避免国家掠夺，例如寻求地方立法机构的职位或与高层领导发展非正式关系。但外国投资者不符合地方立法席位的资格，通常也无法直接接触到掌权的领导。与地方国有企业合作可以帮助阻止掠夺。股权合资企业使国有企业（进而是地方政府）成为利益相关者，他们将以利润和税收的形式从与外国投资者的合资企业的繁荣中获益。这种安排在地方政府内部创造了一个“否决点”，可以阻止地方官员潜在的掠夺行为。学者们长期以来注意到中国官僚体系远非单一块头：与地方官僚体系的一个部分结成联盟，减少了被其余部分剥夺的风险。
与地方国家建立伙伴关系还减少了政策风险。中国的改革开放标志着政策试验，中央领导人对国家的经济政策有重大影响。突然和频繁的政策转变创造了不确定性，并不利于投资的繁荣。20世纪90年代初期向保守主义的短暂转向就是这样一个转变的例子。在地方经济问题上被赋予足够自治权的地方政府有时可能会抵制中央政府的政策，因为他们认为这些政策可能损害地方利益。他们通过设计地方政策或实践来抵消中央政策变化的影响。这样的保护对于私营业务的生存至关重要。
这些因素不仅解释了为什么外国投资者最初选择与地方国有企业合作，还有助于解释即使在中国政府允许完全外资拥有企业进入中国后，这种做法为何仍然持续存在。拥有地方国有企业（进而是地方政府）作为商业伙伴，将帮助外国投资者在一个存在着市场和政治风险的环境中生存和成功。
因变量
主要的因变量是改革初期长江三角洲地区县级单位人均实到外商直接投资。本文使用1991年至1992年人均外商直接投资的平均值，通过取两年的平均值进一步平滑了单一年份大额投资（或缺乏投资）引入的潜在干扰。
关键解释变量
主要的解释变量是地方公有制部门的规模。本文对这个变量使用两种测量方法。第一个是地方公有制部门的人均工业产出。这包括全民所有制企业和集体所有制企业的产出。现有研究表明，集体所有制企业与中国地方政府有着密切的联系。第二个度量是地方公有制部门在总工业产出中的份额。如果人均度量反映了地方国有企业活动的水平，那么这个度量则捕捉了国有企业在地方经济中的总体影响。对于人均和份额两种度量，作者使用1988年至1990年数据的三年平均值。作者同时纳入了结果变量（1991-1992年）之前的年份数据，以减轻内生性问题的担忧。
控制变量
分析还包括了一系列控制变量。前几个是可能影响外国投资者决定进入某地的地方社会经济指标，包括人均GDP（1990年）、人均财政支出（1990年）、人均贸易量（1990年）和人均货物运输量（1990年）。因为到目前为止的所有变量都是以人均计算的，作者还包括了人口规模（1990年）以控制经济规模的潜在影响，这也作为劳动力供应的代理变量。还有两个变量考虑了来自更高政府层面的政策因素。第一个是一个虚拟变量，指示该县是否位于副省级城市下。样本中有三个副省级城市：南京、杭州和宁波。这些城市享有其他中国城市没有的立法和监管权力。第二个也为虚拟变量，指示该县是否为1984年中国国务院指定的14个“沿海开放城市”之一。最后，作者还包括了一个省级虚拟变量，以考虑浙江和江苏之间未观察到的异质性，如省级政策或省级领导人的个人能力。
基线结果
表1使用了关键解释变量的第一种测量方法——地方国有企业的人均产出——在所有模型设定中。第1列报告了仅包含关键解释变量的模型，第2列和第3列报告了分别包含经济和政策控制变量的模型。第4列和第5列复制了第3列的完整模型设置，并分别用国有企业和集体所有企业的产出替换了关键解释变量。表1
将地方公有制部门在总工业产出中的份额作为关键解释变量时，人口规模和沿海开放城市的系数在大多数模型中也一致为正且显著。这表明早期的外国投资者倾向于投资于人口规模相对较大的县区以及中央政府指定的开放城市下的县区。由于136个样本县位于两个省份（江苏和浙江），人们可能会质疑省级因素，如省级政策或省级领导人的个人能力可能会影响外商直接投资分布。为了考虑这些因素，作者在两种地方国有企业测量的完整模型中包括了一个省级虚拟变量，结果在表3中呈现。两种测量的系数仍然保持正值且统计上显著，而人均产出的系数与表1模型3中的原始系数几乎没有变化。尽管江苏和浙江在对外国和国内私营投资的整体政策偏好上今天显示出显著差异，但这种差异直到改革后期，当地政府开始制定系统性的经济政策以加强现有比较优势时才出现。这一结果与我们的第一个假设一致，即强大的公有制部门在市场改革初期有助于吸引外商直接投资。
表3
初始模式的持续影响
第二个假设是，地方条件的初始变化通过改变地方制度环境对随后的外商直接投资流入有持续的影响。图2显示，1990年代初吸引最多外商直接投资的县在2012年继续吸引最多的外商直接投资，而在早期表现不佳的县到2012年也没有上升。尽管大多公有制部门已经从该地区的经济活动中撤退，但这种持续性是预期之中的。模式持续的原因是，外商直接投资（外商直接投资）流入越来越依赖于过去的外商直接投资存量，而不是依赖于地方公有制部门的作用。可能解释这种转变的原因有几个。第一个是简单的规模效应，即已经拥有许多外国投资者的地方在吸引新投资者方面享有某些优势（如网络、声誉和商业机会）。第二个是地方制度的作用。外商直接投资倾向于转变地方制度环境，因为它激励地方官员进行市场导向的改革，建设更有效的司法，采取优惠的产业政策，减少地方腐败等等。因此依赖外国投资的地区会以一种让它们保留或吸引更多外国投资的方式适应其地方机构。
在表4中，作者使用与表1中相同的设置运行模型3，但将结果变量替换为2012年的人均外商直接投资数据。在第2列和第4列中，作者将省级虚拟变量纳入模型，以捕捉两个省份在其他控制变量未能捕捉的制度差异。
表4
结果显示，地方公有制部门的系数不仅在大小上减小，而且在其显著性水平上也有所减少（即地方国有企业的份额系数在10%的水平上不再显著），特别是在加入省级虚拟变量后（第2列和第4列）。这与表3中的结果形成了鲜明对比，在那里加入省级虚拟变量并没有在同样程度上改变结果。
这一结果与基线结果的比较提供了间接证据，表明由省级虚拟变量捕获的制度化因素在决定2012年外商直接投资的变化中发挥了更加突出的作用，而在1990年代初，地方国有企业的规模发挥了更重要的作用（如表3中的结果所示）。
四、因果识别：工具变量方法
到目前为止，本研究记录了中国市场改革初期地方国有企业集中度与外商直接投资流入之间的正相关性，这种关联在测量地方国有企业规模的不同方法以及在考虑各种替代解释后仍然稳健。这项研究还注意到了结果和解释变量数据的时间顺序，使得对内生性的担忧最小化。然而，谨慎的读者可能仍然不完全信服，因为不可观察的因素可能驱动这种关联。
工具变量方法允许作者进一步检验因果关系。一个有效的工具变量应该捕捉到一个外生变化，这种变化只通过内生解释变量影响因变量，而不是通过其他遗漏的变量或直接影响因变量。有效的工具通常来自人类历史中的自然或准自然实验，如使用定居者死亡率作为早期殖民地制度质量的工具，或使用到海洋的距离作为非洲历史上奴隶贸易强度的工具。
在这项研究中，作者通过样本县到台北的距离来作为解释变量——地方国有企业规模的工具。这个工具捕捉了长三角地区在改革前时期（1949-1978）受台湾的军事威胁程度。在这一时期，靠近台湾的县成为国家防御的前线。它们不断面临轰炸或空中侦察的威胁，并被动员准备与国民党进行直接的军事对抗。到台北的距离测量捕捉了一个地区在1980年代前台海军事对峙期间经历的战争威胁总体强度。基本理解是，距离台北更近的地方面临更迫切的军事冲突威胁，因此在计划经济时期（即1980年代前）很少接受过国家投资。因此，这些地方在中国向外部世界开放时，与外国投资者形成合资企业的地方公有制部门初始规模较小。
中国研究的学者已经记录了台海冲突对经济的重大影响。例如，在1990年代初的田野工作中，白素珊发现，浙江南部（温州）的地方官员更有动力保护和鼓励国内私营投资，而江苏南部的官员几乎没有促进私营业务的动机。她将这种对比归因于这两个地方在经济改革开始时具有非常不同的初始资产。与江苏不同，浙江由于台湾的军事威胁在计划经济时代缺乏国家投资，而在干部评估压力下需要实现增长目标的地方官员别无选择，只能发展地方私营企业。白素珊的细致案例研究为工具背后的因果故事提供了强有力的有效性。
图3显示了工具（每个县到台北的距离）与地方公有制部门的两种测量的散点图。如图所示，人均和份额两种测量都随着每个县到台北的距离的增加而稳定增加。然而，距离测量与模型中的任何其他控制变量都没有显示出类似的稳健关联（见图4）。这些结果表明，工具可能满足排他性限制要求。也就是说，以距离作为代理的与台湾的军事冲突威胁，应该只通过地方公有制部门的规模这一渠道影响感兴趣的结果（外商直接投资分布），而不是通过其他渠道。使用两阶段最小二乘法（2SLS）回归进行的工具变量分析结果，为地方公有制部门的规模与外商直接投资流入之间的因果关系提供了强有力的支持。
图4
五、结论性评述
为什么以及如何在具有显著市场和政治风险的转型经济体中实现国外投资增长？为什么它会流向某些地方而不是其他地方？经济学家和政治学家提供了各种解释，范围从宏观经济基础到政治制度。本文认为，中国社会主义计划经济的遗产在塑造外商投资的国内地理选择中发挥了重要作用。当其他条件相同时，继承了大型地方公有制部门的地区，能够吸引更多外国投资。在市场改革初期形成股权合资企业帮助外国投资者满足东道国的监管要求，并使他们免受各种政治和市场风险。改革初期的所有权结构还塑造了地方官员在干部评估体系下对不同类型投资的偏好，创建了一个自我强化的地方商业环境，使得地区所有权结构的差异得以延续。
本文也有局限性。首先，研究主要依赖于用于汇总的地区级数据。使用公司或个人层面的数据可以进一步用来支持论点中建议的行为逻辑。其次，实证分析限于长江三角洲县。虽然使用该地区之外的数据可能会引入不可测量的混淆因素，但这样的尝试将增强本文发现的外部有效性。其他后共产主义国家的案例研究表明，本文揭示的经验模式在其他地方也存在，尽管这些国家不一定要求外国投资者形成合作伙伴关系。使用中国内外的数据来测试这一论点的未来研究将进一步帮助我们理解地方政府在推动转型经济体的外国投资时所发挥的作用。
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