邓联荣：运用法治思维健全全面从严治党体系

点击上方“蓝字”关注我们吧

摘要：健全全面从严治党体系是中共二十大报告提出的一个新的重大课题。健全全面从严治党体系有利于处理好党与法治的关系，制度治党、依规治党是健全全面从严治党体系与法治有机联系的集中体现，对法治中国建设的意义重大。运用法治思维健全全面从严治党体系，需要完善党内法规制度体系，推进全面从严治党制度化规范化；加大力度运用法治思维正风反腐，带动运用法治思维健全全面从严治党体系；参考法治体系建设，为健全全面从严治党体系提供启发。

关键词：法治思维；法治中国；全面从严治党体系；制度治党、依规治党

《法学论坛》2023年‍第4期（第38卷，总第208‍期）

目次

一、法治思维与健全全面从严治党体系的基本内涵

二、运用法治思维健全全面从严治党体系的主要理由

三、运用法治思维健全全面从严治党体系的几点构想

　　中共十八大以来，党中央守正创新，不仅在依法治国、从严治党的基础上明确提出并突出强调大力推进全面依法治国和全面从严治党，使得法治建设与党的建设都焕然一新；而且明确提出协调推进“四个全面”战略布局，其中全面依法治国与全面从严治党分别排在第三位、第四位，凸显出法治与治党的深度关联。中共二十大报告第十五部分先后从总体与具体两个层面对党的建设作出部署，在总体部署中首次提出“全面从严治党体系”这个新范畴与“健全全面从严治党体系”这个新课题，彰显出“健全全面从严治党体系”的重要性。从研究现状看，已有一些成果从马克思主义理论、中共党史党建学、政治学等学科角度对健全全面从严治党体系予以探讨，但暂未发现立足法学视角的深入分析，不利于为协调推进全面依法治国与全面从严治党、依法治国与依规治党提供学理支持。有鉴于此，笔者紧扣健全全面从严治党体系，尝试厘清其基本内涵，揭示其法治意义，分析其对法治思维的需求，探讨如何运用法治思维健全该体系。

一、法治思维与健全全面从严治党体系的基本内涵

　　法治思维是中共十八大以来的一个热词，是新时代法治话语体系的标志性概念，是用法治话语构造意识形态的重要体现。中共二十大报告首次提出的健全全面从严治党体系，广受关注。从法治观念、法治意识到法治思维，从从严治党到全面从严治党，从全面从严治党到全面从严治党体系，从构建全面从严治党体系到健全全面从严治党体系，虽然用词只是稍有差别，但内涵却大不相同，反映了依法治国与从严治党在新时代的深化。

　　（一）法治思维的内涵与新意

　　治国理政需要厉行法治，需要法治思维。顾名思义，法治思维是立足法治角度或者说维度的一种思考方式，是指人类符合法治的精神、原则、理念、逻辑和要求的思维习惯和程式，其要义是从法治视角来发现问题、提出问题、分析问题，落脚点在于从法治角度解决问题。

　　法治思维的内核是“法治”，因“法治”而不同于法制思维、制度思维、法律思维、战略思维、底线思维等概念。管仲曾云：“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也。”法治是人类直面自身局限扬善抑恶的伟大抉择，是对人治的革命，具有固根本、稳预期、利长远的重大作用。法治思维是法治的衍生物，以“法治”为轴心，也因“法治”而宝贵。

　　法治思维的落脚点在“思维”，因“思维”而与法治意识、法治观念等概念既有联系，也有区别。联系表现在都涉及对法治的认识，总体上都属于主观世界的范畴，区别表现在法治思维比法治意识、法治观念等概念的内涵更加丰富，要求也更高。法治意识、法治观念通常用在“树立”后，静态意味、结果意味浓厚，法治思维则常常出现在“运用”后，具有明显的动态意蕴、过程意蕴。法治意识、法治观念侧重人们对法治的认识，是人们观察法治本身、认识法治本身的结晶，包括往内心世界转化的涵义，也就是把对法治的认识内化于脑、内化于心；法治思维则是人们立足法治来观察、认识外部世界，包含往外转化的涵义，更加体现出法治在认识世界、改造世界上的作用。具有法治意识、法治观念更多指向的是素养，法治思维则与能力密切相关，故通常说要提高运用法治思维的能力。

　　法治思维是“法治”与“思维”的有机结合。新时代反复强调要提高运用法治思维和法治方式的能力。相对于之前常说的运用法律手段、法制手段而言，运用法治思维和法治方式的新意既在“法治”上，更在“思维”上，即把“法治”前移了，意味着法治考量是行动的前置程序，法不仅仅作为手段、工具在实践，而且首先作为一个角度在思考；不是行动可有可无的伴随物，而是判断要不要行动、怎么行动的必要因素。在这个意义上，法治思维凸显了法治的重要性，也有利于丰富法治的应用场景。

　　“法治是一种基本的思维方式和工作方式”，习近平总书记的这一论断说明法治思维是思维方式与行为方式的统一。思想是行为的先导，思维方式深刻影响工作方式。法治要成为人们普遍的、自觉的工作方式，首先就要先成为人们普遍的、自觉的思维方式。从法治思维方式到法治工作方式，由内而外，水到渠成。

　　（二）全面从严治党尤需体系

　　相对于广大干部群众耳熟能详的从严治党、全面从严治党而言，首次在中共二十大报告中亮相的“全面从严治党体系”新鲜新颖，新就新在“体系”二字上，它对全面从严治党的影响深刻深远。

　　全面从严治党以“全面”打头，以“全面”为基础，因“全面”而明显区别于从严治党。所谓“全面”，就是管全党、治全党，面向全体党员和党组织，覆盖党的建设各个领域、各个方面、各个部门，当然重点是领导干部。换言之，全面从严治党中的“全面”，要求对象、领域、过程全覆盖，无禁区、无盲区、无例外，一个也不少、一个也不漏。“全面建成小康社会，强调的不仅是‘小康’，而且更重要也是更难做到的是‘全面’。”习近平总书记的上述论断强调了“全面”对于“全面建成小康社会”的不可或缺性与特殊重要性，“全面从严治党”中的“全面”也是如此。之所以更重要，最基本的一个原因在于全面才能避免“破窗效应”；之所以更难，最基本的一个原因在于中国共产党党员与党组织数目之多，做到全员全域全程确实有一定难度。也许可以这样说，全面从严治党是“全面”与“从严治党”的有机融合，“从严治党”是全面从严治党的继承点、重点，“全面”是全面从严治党的创新点、难点，两者缺一不可，全面从严治党是守正创新的产物，开创了从严治党新局面。

　　全面从严治党体系以“体系”压轴，新在“体系”，也贵在“体系”。所谓体系，核心意旨是不同的部分基于内在联系，经过有机组合，构成了整体、系统。体系之所以可能，在于部分之间存在联系，可以系统集成、共生共赢。体系之所以重要，在于整体大于部分之和，能够产生1+1+1>3的效果。由此不难理解，体系与体系化、一体推进等相关词语在新时代频频出现，引人注目。以中共二十大报告为例，“体系”出现119次，遍布治党治国治军、内政外交国防、改革发展稳定各领域。具体到全面从严治党体系而言，由于全面从严治党涉及对象数以亿计、涉及领域广泛、涉及问题复杂、涉及事项众多、涉及措施海量，因此尤其需要体系化。只有体系化，全面从严治党的各项工作才能更好地做到有条不紊、协同联动、形成合力，实现有序有效、优质高效，减少内耗、失范、失效、低效、碎片化、无序化、头痛医头脚痛医脚、“按下葫芦浮起瓢”等现象。从点、线、面、体角度来看，从从严治党到全面从严治党，实现了从点、线到面的提升；从全面从严治党到全面从严治党体系，则进一步实现了从面到体的提升，是一种全方位的立体提升。

　　（三）已初步构建起来的全面从严治党体系尚需健全

　　全面从严治党体系之重要，决定了构建全面从严治党体系之必要。这种构建前所未有，没有参考模板，具有开创性，且牵一发而动全身，涉及方方面面，具有全局性。从实践看，“新时代十年，我们党不断深化对自我革命规律的认识，不断推进党的建设理论创新、实践创新、制度创新，初步构建起全面从严治党体系。”习近平总书记的这句话说明构建全面从严治党体系不是未来的蓝图，而是实实在在的行动，并取得了实实在在的成效。

　　全面从严治党体系的初步构建，是打出一系列“组合拳”的结果。首先，着眼全面从严治党的核心——“加强党的领导”，把党的领导与党的建设、管党治党贯通起来，强调压紧压实与落实全面从严治党政治责任，不少领导干部因此被问责。其次，着眼全面从严治党的基础——“全面”，大力推进管党治党全覆盖，包括坚持“老虎”“苍蝇”一起打，打“老虎”实现各省区市全覆盖，“反腐不上政治局常委”等不攻自破，等等。再次，着眼全面从严治党的关键——“严”，把严作为基调，推出了很多严的政策措施，形成了严的浓厚氛围。最后，着眼全面从严治党的要害——“治”，在“谁来治”上突出党委和纪委，创造性地提出与狠抓党委主体责任、纪委监督责任；在“治谁”上，既强调治全党，又突出“关键少数”特别是“一把手”，为破解对“一把手”监督难题开出系列药方；在“治什么”上，既治歪风邪气特别是“四风”，又治腐败，而且根据“风腐一体”特点，实行“风腐同治”也就是风腐一体纠治，等等。

　　全面从严治党体系的初步构建，实现了该体系从无到有。健全该体系，则要实现其从有到优。全面从严治党体系的初步构建为其健全提供了前提与基础，使得健全全面从严治党体系不是无中生有、空穴来风。健全全面从严治党体系是构建该体系的深化，将打造出该体系的成熟版、升级版。

　　全面从严治党体系之所以需要健全，原因是多方面的。一方面，该体系的构建只是初步的，本身还处于初级阶段，只是比较成熟，还存在一些不健全不完善之处。如，思想建党与制度治党存在“两张皮”现象，同向发力不够；党内法规体系还存在一些短板与空白，反腐败工作、理论工作等缺乏基础性、综合性、高位阶的专门党规，等等。因此，需要对症下药，予以健全。另一方面，全面从严治党体系应是一个内涵丰富、功能完备、科学规范、运行高效的动态系统，不是僵化静止的，而是鲜活灵动的，具有动态性。这种动态性既是指该体系的实践性，也就是不能停留于纸上、嘴上、墙上，而是应该成为鲜活的实践；又是指该体系的动态完善，而且，只有该体系自身不断动态完善，它才能更好地在实践中行得通、走得远。再一方面，全面从严治党永远在路上，不是“一阵风”，没有休止符，全面从严治党体系建设自然也永远在路上，需要不断健全，不可能一蹴而就、一劳永逸。

　　健全全面从严治党体系，逻辑起点是全面从严治党，内核也是全面从严治党，切忌失焦；落脚点是“体系”，也贵在“体系”，切忌一叶障目；大方向是“健全”，意味着不是要白手起家、从零开始构建全面从严治党体系，也不是要推倒重来，切忌南辕北辙。

二、运用法治思维健全全面从严治党体系的主要理由

　　健全全面从严治党体系是一项系统工程，需要多措并举、系统施策。习近平总书记多次强调要提高运用法治思维和法治方式的能力，提出了“善用法治思维想问题、作判断、出措施”的要求。在健全全面从严治党体系中运用法治思维，既必要，亦可行。

　　（一）健全全面从严治党体系对法治中国建设的作用重大

　　现代政治的一个基本特征是政党政治，政党在国家和社会中扮演着十分重要的角色。可以说，无政党则无现代政治。就当代中国而言，中国共产党既是执政党，履行治国理政职责；也是领导党，领导伟大社会革命，领导中国一切。因此，中国共产党既要治国，也要治党，而且，治国必先治党，党兴才能国强。古人云：“法者，治之端也。”在现代社会，无论治国还是治党，要保证时代性、规律性，都离不开法治。“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”依法治国与依规治党既各有侧重，又具有共通的法治逻辑，相辅相成。要言之，当代中国法治远不只是涉及治国，还前所未有地与治党密切相关，受到管党治党深刻影响，与管党治党相互作用，建设法治中国更是须臾离不开管党治党。

　　新时代不仅强调建设社会主义法治国家，而且直接提出建设法治中国。中共二十大报告要求“推进法治中国建设”。相对于社会主义法治国家而言，法治中国更加简洁明了，响亮提神，富有中国特质，既是人类法治文明的继承版，更是法治国家建设的中国版、升级版。用流行话来说，法治中国是中国式法治国家。法治中国建设必须立足中国实际，解决中国问题，其中一个重大问题就是党和法特别是党的领导与依法治国的关系。“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”这个根本问题的根本、核心问题的核心，在于坚持党对依法治国的领导——虽然我国法治与西方法治有很多区别，但最明显、最根本的区别就在此。同时，党自身要在宪法法律范围内活动，党的领导要制度化、法治化。以上两个方面，并不矛盾，源于在社会主义中国，党与法、党的领导与依法治国不是矛盾体，而是高度统一体：法既是国家意志的体现，也是党的主张和人民意愿的统一体现；社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治；党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证；全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导。

　　知易行难。如何做到既坚持、加强和改善党对全面依法治国的领导，又保障党自身在宪法法律范围内活动？这就离不开全面从严治党，需要健全全面从严治党体系。

　　一方面，从党的领导与党的建设的关系看，党的领导是党的建设的根本，坚持党的领导关键在加强党的建设。全面从严治党不等于党的建设，只是其中一部分，但的确是其中极其重要的部分，是新时代党的建设的鲜明主题。而且，全面从严治党的核心在于加强党的领导。因此，全面从严治党不仅创新了党的建设，也有利于从根本上坚持和加强党的领导。健全全面从严治党体系是深入推进全面从严治党的重大举措，有利于进一步坚持和加强党的领导，从而为推进法治中国建设提供坚强保证。

　　另一方面，从党的领导在法治领域的体现来看，“党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现”。正风反腐是全面从严治党的重要内容，全面从严治党不仅把正风反腐摆在突出位置，向党员的违纪违法现象说不；而且反思“破法”始于“破纪”现象，把纪律建设作为治本之策，坚持纪在法前、纪严于法，有利于促进党员特别是党员干部增强敬畏心，做到遵纪守法。健全全面从严治党体系的一个重要方面是推进正风肃纪反腐，既有利于促进全党特别是党员干部守纪律、讲规矩，也有利于促进全党特别是党员领导干部在宪法法律范围内活动，从而更好地树立宪法法律权威。

　　综上所述，健全全面从严治党体系有利于坚持、加强和改善党对全面依法治国的领导，有利于保障全面依法治国的正确方向，有利于强化依法治国的政治保证。运用法治思维健全全面从严治党体系，有利于更好地按照法治规律健全该体系，实现全面从严治党与法治建设同频共振、相得益彰，促进法治中国建设。

　　（二）健全全面从严治党体系需要坚持制度治党、依规治党

　　治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。这一论断出自中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，高度概括了法规制度对于从严治党的不可或缺性、不可替代性。古人说：“小智治事，中智用人，大智立法。”法规制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。党内制度、党内法规早就出现在党内生活中并发挥作用，但由党的最高领导人明确提出制度治党、依规治党这两个范畴，则是新时代的事情。

　　古人云：“经国序民，正其制度。”这言简意赅地揭示了制度对于治国安民、国泰民安的重要价值。制度对现代政党、现代治理也很重要。邓小平同志有一句名言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这是反思历史教训得出的深刻结论。对此，习近平总书记曾多次引用与强调，并坦言我们党吃过制度不健全的亏。有鉴于此，进入新时代的中国共产党高度重视制度建设，党的十九届四中全会将制度建设作为会议主题。历史与现实反复说明，制是治之基，“有制”才能“有治”，“有治”必先“立制”，管党治党也不例外。习近平总书记明确提出“制度治党”，反复强调：“从严治党要靠思想教育，更要靠制度保障，靠制度是长远之策、根本之策”，“更多用制度治党、管权、治吏。”这里的“更要”与“更多”，既符合理论逻辑，也符合实践逻辑。

　　人不以规矩则废，党不以规矩则乱。新时代强调制度治党，依规治党，且多次使用“坚持全面从严治党、依规治党”，把依规治党与全面从严治党相提并论，彰显了依规治党的特殊重要地位，充分说明依规治党对于全面从严治党的极端重要性。一方面，依规治党回答了用什么从严治党的问题，有利于增强全面从严治党的可操作性。依规治党所依之“规”，是指党内法规。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。”这说明党内法规在实现从严治党过程中具有基础性，对落实全面从严治党具有重大作用。另一方面，依规治党有利于增强全面从严治党的科学性、可接受性。习近平总书记就深入推进依法治军、从严治军指出：“带兵要严，绝不是简单粗暴，必须严之得法。”全面从严治党也是如此，必须严之有据、严在党内法规上，切忌无视规律和实际任性而为、无限加压、层层加码。

　　制度治党、依规治党既与全面从严治党深度相关，也与法治深度相关。一方面，健全全面从严治党体系需要坚持制度治党、依规治党。这是习近平总书记在阐述如何健全全面从严治党时提出的首先要求。之所以如此，是因为加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，制度治党、依规治党是全面从严治党的有效方式，有利于全面从严治党之“严”可见可感、可行好行，促进全面从严治党实现真管真严、长管长严。另一方面，实现党和国家长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。之所以如此，源于制度治党、依规治党是在依法治国大背景下提出的，是依法治国的必然要求和逻辑延展，是“依法治国的党内实践”，同时，制度治党、依规治党深刻影响依法治国，是依法治国的重要保障，正所谓“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”。

　　综上所述，由于健全全面从严治党体系需要坚持制度治党、依规治党，而制度治党、依规治党是依法治国的必然要求，是法治思维在治党中运用的体现，加之中央明确强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，因此，在健全全面从严治党中坚持制度治党、依规治党，必然要运用法治思维。

　　（三）法治思维与健全全面从严治党体系的突出要求相契合

　　习近平总书记在阐述如何健全全面从严治党体系时要求，更加突出党的各方面建设有机衔接、联动集成、协同协调，更加突出体制机制的健全完善和法规制度的科学有效，更加突出运用治理的理念、系统的观念、辩证的思维管党治党建设党。这三个“更加突出”依次侧重实践、制度、理论，是健全全面从严治党体系的着力点，运用法治思维可促进这三个“更加突出”更好落实。

　　就第一个“更加突出”而言，党的各方面建设自成一体，无论彼此之间的有机衔接还是联动集成，或者协同协调，都不会自动实现。相反，衔接、联动、协调都需要纽带，制度就是不可或缺的纽带。中共十九大报告创新性提出新时代党的建设总体布局，包括党的政治建设等七大建设，强调“把制度建设贯穿其中”，而不是像之前那样只是把制度建设与作风建设等相提并论。这清楚表明制度建设既是七大建设之一，又贯穿党的其他各项建设之中。由此不难理解，习近平总书记在阐述如何健全全面从严治党体系时明确提出“制度上全贯通”的要求。进一步加强全面从严治党制度建设，“用制度促进全面从严治党体系贯通联动”，是健全全面从严治党体系的必由之路。

　　就第二个“更加突出”而言，无论体制机制的健全完善还是法规制度的科学有效，与法治的关系都很明显，都可从“良法善治”中受到启发。法治不仅是法与治的结合，而且是良法与善治的结合。古人讲：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”善治以良法为前提、起点，良法以善治为目的、归宿。所谓良与善，是对法与治在“质”而不是“量”上的定性，直白说就是好。良法善治是法治的理想境界，主旨是法治要有好的质量与效果。第二个“更加突出”体现了良法善治的理念，也需要运用法治思维。

　　就第三个“更加突出”而言，首先强调的是“运用治理的理念”。治理与管理，既有相同点，也有不同处，治理在理念、主体、方式手段等方面提升、优化、超越了管理。习近平总书记强调，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。这里提到了依法治理，将其作为区分治理与管理的一个重要方面。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理”。法治是现代社会治理的基本手段，是治国理政的基本方式，是现代治理的优选方式。运用法治思维不仅是运用治理理念的应有之义，而且是重中之重。

三、运用法治思维健全全面从严治党体系的几点构想

　　法治是对法制的升华，基石是法制，也就是要有法规制度；关键是“治”，也就是通过依法治理，达到治理目的。运用法治思维健全全面从严治党体系，既要考虑法规制度或者说“制”，也要考虑“治”；既要突出运用法治思维正风反腐这个重点，也要参考法治体系建设，从中寻找启发，整体推进。

　　（一）完善党内法规制度体系，推进全面从严治党制度化规范化

　　经过多年努力特别是中共十八大以来的全面系统发力，我们党在建党百年之际形成了比较完善的党内法规体系。这是党内法规制度建设从未有过的历史性成就。同时，该体系只是“比较完善”，并不完美。中共二十大报告明确提出“完善党内法规制度体系”，为党内法规制度建设指明了重要方向。

　　党内法规制度体系既需要稳定，也需要完善，做到动静相宜。党内法规制度体系的完善，在本质上是一个永无止境的不断运动、不断改良的过程。完善党内法规制度体系为此需要统筹兼顾，平衡法规制度的安定性与发展性，既不朝令夕改、频繁“翻大饼”，也不机械呆板、抱残守缺、刻舟求剑，而是及时立改废，保证法规制度的活力；既在存量上做文章，及时修订乃至废止旧法规制度，也在增量上做文章，出台新法规制度。应该看到，党内法规体系还存在不平衡、不充分的不足，一些方面还缺乏基础性、骨干性、高位阶的党内法规。因此，完善党内法规不能只是小打小闹、修修剪剪枝叶，而应查漏补缺，加快出台一些新规，填补空白。从健全全面从严治党体系角度看，建议抓紧出台高位阶的《中国共产党思想道德准则》与《中国共产党理论工作条例》。

　　“思想纯洁是马克思主义政党保持纯洁性的根本，道德高尚是领导干部做到清正廉洁的基础。”思想道德在党的建设中分量很重，如，强调思想建党，把党的思想建设作为基础性建设，在干部队伍建设中强调德才兼备、以德为先，等等。思想上松一寸，行动上就会散一尺。对党员、干部来说，思想上的滑坡是最严重的病变。近年来纪检监察机关通报指出一些党员干部德不配位、道德败坏、毫无道德底线，令人震惊。全面从严治党要坚持标本兼治，既要对一切消极腐败现象坚决说不，又要关口前移，提高党员、干部思想道德素质，筑牢思想道德防线。全面从严治党还要坚持高标准和守底线相结合、相统一。“全面从严治党，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，更要引导人向善向上，发挥理想信念和道德情操引领作用。”中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》指出，研究制定党的思想道德、密切联系群众方面的相关准则。目前，这一规定尚未落实。出台《中国共产党思想道德准则》，列出党员特别是党员领导干部在思想道德尤其是从政道德上的标准，是落实以上规定的必然要求，有利于更好引导党员特别是党员领导干部加强修心修身，炼就“金刚不坏之身”，涵养正气，减少失德缺德现象。

　　用马克思主义理论武装起来的中国共产党，属于马克思主义政党，其先进性首先体现为思想理论上的先进性。“我们党之所以能够不断历经艰难困苦创造新的辉煌，很重要的一条就是我们党始终重视思想建党、理论强党”。习近平总书记明确提出“理论强党”，把对理论工作的认识推到新高度。理论对整体意义上的党很重要，对党员特别是党员领导干部也很重要。“理论修养是领导干部综合素质的核心，理论上的成熟是政治上成熟的基础，政治上的坚定源于理论上的清醒。”很多领导干部政治上变质，失去共产党人的政治本色，与理论修养不够直接相关。因此，进一步加强和改进理论工作，有利于从源头上促进全面从严治党，理论工作绝不能放松或削弱。从现实看，全党乃至全国有大量从事理论工作的机构、平台、阵地与人员，理论工作的内容与成果十分丰富，但理论工作方面的党内法规明显缺乏，理论工作在很大程度上处于“无规可依”状态，不适应新时代理论工作与党内法规制度建设的要求。抓紧制定《中国共产党理论工作条例》，是“理论强党”的需要，是加强理论工作法规制度建设的战略之举，有利于更加充分发挥理论对党和国家事业发展、全面从严治党等的重要作用。

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”换言之，法的实施比法的制定难，法的制定是起点，法的实施是重点，也是难点。法规制度的高质量不仅在于立意的高远、语言的精致、结构的合理、逻辑的严谨、内容的充实，而且更在于动态的实施或者说执行。只有实施、执行，法规制度才能活起来，从纸上走进现实。在党内法规制度建设上，要实行“两手抓”，一手抓完善党内法规制度体系，补漏洞、补短板、补空白，一手抓加强党内法规制度实施，通过加大实施力度、加强教育培训、严格监督检查、强化问责通报，切实提高党内法规制度执行力，促进全面从严治党增强实效性。

　　（二）以运用法治思维正风反腐为重点，带动运用法治思维健全全面从严治党体系

　　运用法治思维正风反腐，是正风反腐的必然要求。“作风建设由治标向治本转变也要靠法治”。只有靠法治，才能实现作风建设规范化、制度化、常态化、长效化，避免“一阵风”“春风吹又生”。反腐败同样如此。只有靠法治，才能避免“情妇反腐”“小偷反腐”等“偶然反腐”的尴尬，早日实现海晏河清。

　　运用法治思维健全全面从严治党体系，需要讲究方法，实行点面结合、以点带面。基于以下考虑，不妨将运用法治思维正风反腐作为重点。一方面，从全面从严治党“治什么”来看，答案很多，其中就包括不正之风与腐败现象。全面从严治党不限于正风反腐，更不等于正风反腐，但正风反腐与全面从严治党的关系特别密切。“党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要方面”，意味着党风廉政建设和反腐败斗争从属于全面从严治党，并非并列关系。同时，中央重要文献经常使用“全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争”，将全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争相提并论，用意就是突出党风廉政建设和反腐败斗争在全面从严治党中的特别重要性。这类似于“宪法法律”之说，即，宪法本身属于法律大家族，但宪法是根本大法、母法，故突出宪法。要而言之，正风反腐是全面从严治党的重中之重。人民群众看待全面从严治党，很大程度上就是看正风反腐。另一方面，从全面从严治党“怎么治”来看，答案也很多，但少不了坚持标本兼治。标本兼治需由表及里、由标及本，以治标为先。不正之风与腐败现象属于表、标。由此不难理解，全面从严治党从制定实施关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定开局破题。再一方面，新时代不仅高度重视正风反腐，而且在正风反腐上有一系列重大创新，其中就包括从2013年开始就强调“要以法治思维和法治方法抓作风建设”“要善于用法治思维和法治方式反对腐败”。这为运用法治思维正风反腐提供了直接依据，也需要在实践中进一步贯彻。综上所述，坚持运用法治思维正风反腐，有利于正风反腐不断取得新的更大成绩，以之为重点与示范，有利于以点带面促进运用法治思维健全全面从严治党体系。

　　运用法治思维正风反腐，呼唤深入推进反腐败法规制度建设，出台《中国共产党反腐败工作条例》或《中华人民共和国反腐败法》。腐败破坏民主法治，损害公平正义，滋生社会纷扰乃至群体性事件，是社会毒瘤。党员干部的腐败背离党的性质宗旨、初心使命、纪律规矩，辜负人民信任、侵犯人民权益、伤害人民感情，对党的威胁最大。人民群众最痛恨腐败，最欢迎清官廉吏，强烈期盼政治清明、政府清廉、干部清正。中共十八大以来，反腐败在理论、实践、制度上的创新都有系列大手笔，成效显著，同时，反腐败形势依然严峻复杂，必须一刻不停推进反腐败。从反腐败法规制度看，新时代反腐败党内法规与国家立法都有巨大进展，但仍然存在碎片化现象，缺乏反腐败基本法规。出台《中国共产党反腐败工作条例》或《中华人民共和国反腐败法》，有利于固化、系统化新时代反腐败的创新成果，有利于进一步彰显我们党以人民为中心、以百姓心为心、与腐败水火不容的鲜明立场与将反腐败斗争进行到底的坚定决心，有利于推进反腐败工作法治化，提高反腐败工作的规范性、公信力。

　　（三）参考法治体系建设，为健全全面从严治党体系提供启发

　　从法律体系到法治体系，内涵更丰富，外延更宽广。新时代法治建设的一个重大创新是明确提出法治体系这个范畴，并赋予法治体系建设以全面依法治国总抓手这一定位，充分体现了法治体系建设的基础性、战略性、全局性、统领性。

　　中共十八大以来，中央反复强调坚持协调推进“四个全面”战略布局。全面依法治国与全面从严治党同处“四个全面”战略布局中，且相邻紧挨，相互作用、相互促进，也应相互参考、相互启发。全面依法治国与全面从严治党，前者治国，后者治党，虽然治的对象不同，但在“治”上有一些共同点，如都强调运用制度规范进行治理。建设中国特色社会主义法治体系与健全全面从严治党体系，两者都落脚于“体系”，应该也有相通之处。协调推进全面依法治国与全面从严治党，必然要求协调推进法治体系建设与健全全面从严治党体系。而要做到协调推进，当然需要在思想认识上相互打通、相互观照、相互启发、相互借鉴。由于法治体系建设已有快十年的历史，而健全全面从严治党体系才刚提出，因此，两者的相互参考启发，当前主要是健全全面从严治党体系参考法治体系建设。

　　参考法治体系建设，首先有利于理解健全全面从严治党体系“是什么”的问题。在全面依法治国中，法治体系建设是总抓手。那么，在全面从严治党中，健全全面从严治党体系是什么呢？暂没有明确。不妨参考法治体系建设，将健全全面从严治党体系类推为全面从严治党的总抓手。这种类推是经得起推敲的。“健全全面从严治党体系”出现在中共二十大报告关于新征程全面从严治党、党的建设的总体安排中，清楚表明“健全全面从严治党体系”是管总的，是新时代新征程全面从严治党的“点睛之笔”与“纲”。

　　参考法治体系建设，也有利于深化认识健全全面从严治党体系“为什么”的问题。为什么要健全全面从严治党体系？前面基于全面从严治党及其体系本身有所阐述，这里再略做补充。习近平总书记指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。”全面从严治党与健全全面从严治党体系何尝不是如此呢？全面从严治党千头万绪，只有构建与健全全面从严治党体系，才能避免“眉毛胡子一把抓”。

　　参考法治体系建设，还有利于解决健全全面从严治党体系“怎么办”的问题。比如，健全全面从严治党体系如何走深走实？法治体系建设可以为此提供启发，即对法治体系具体化，化整为零，提出若干子体系。法治体系包括五个子体系，体现了国法与党规、静态与动态是统一。那么，全面从严治党体系包括哪些子体系呢？暂没有明确。中共二十大报告在对全面从严治党、党的建设进行具体安排时，提到了“党的自我革命制度规范体系”“党内法规制度体系”“监督体系”“干部考核评价体系”。这里出现的几个体系都是全面从严治党体系的重要组成部分，但显然不是全部。回答全面从严治党体系的构成，是绕不过的必答题，否则，健全全面从严治党体系难以落细落地，难以全面系统推进。这种回答当然仁者见仁智者见智。笔者认为，全面从严治党体系主要包括以下五个子体系：一是全面从严治党认知体系，侧重“为什么要全面从严治党”等认识问题，具体可从研究、教育、培训等方面细化；二是全面从严治党责任履行体系，侧重谁负有全面从严治党责任，以及相应怎么履行全面从严治党责任；三是全面从严治党监督体系，侧重从过程上保障全面从严治党责任履行；四是全面从严治党奖惩体系，侧重以结果为导向，强化全面从严治党责任履行的压力与动力；五是全面从严治党制度体系，侧重依据什么全面从严治党，贯穿全面从严治党全程全域。这五个子体系，以认知开头，中间三个侧重实践，也就是以实践为重心，以制度收尾，聚焦全面从严治党责任履行，形成了闭环，体现了认识与实践、过程与结果、人与制度、自律与他律、激励与约束的统一。

END

作者：邓联荣（1977-），男，湖南邵阳人，法学博士，湖南工商大学马克思主义学院教授，国家高层次人才计划入选者，中国廉政法制研究会副会长，主要研究方向：法治反腐、依规治党。

来源：《法学论坛》2023年第4期“特别策划·中国式现代化的法治保障”栏目

分享本文：

点击界面右上角按钮，在弹出框中选择“发送给朋友”或者“分享到朋友圈”本刊微信号：FXLT2019本刊微信二维码：点击「在看」，就是鼓励