不同的采购方式 评审委员会组建“各有不同”

案　情

　　某市文物保护中心采用竞争性谈判采购全市文物保护单位及历史建筑保护规划服务，采购预算为105万元。提交响应文件截止时间前一天，采购代理机构（以下简称代理机构）通过省综合评标专家库随机抽取了1名法律专家、1名文物保护工程设计专家，与1名采购人代表组成了该项目的谈判小组。

　　该项目共有A、B、C、D、E五家供应商参与竞争，经谈判小组评审，五家供应商均通过了资格性和符合性检查。经过谈判以及最后报价，谈判小组根据“质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求、最后报价由低到高的顺序”推荐了三名成交候选人，依次是A、E、C。经采购人代表确定，供应商A为该项目的成交供应商，随即发布了成交结果公告。公告后第五日收到第二成交候选人E的书面质疑函，称：该地区的公开招标数额标准为100万元整，而项目的采购预算为105万元，依据《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称财政部74号令）有关规定，采购人组建的谈判小组不合法，要求采购人根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第七十一条的规定，认定成交结果无效，确定第二成交候选人为成交供应商。采购人和代理机构核实后作出答复：谈判小组人数虽然存在瑕疵，但整个谈判和评审过程合法合规、公平公正、不偏不倚，因此认为人数的瑕疵并不至于影响采购结果，故而作出质疑事项不予成立的答复。供应商E对此不满，依法向市财政局提起投诉。

　　市财政局经过调查，认为该项目谈判小组在谈判活动中起着至关重要的作用，而谈判小组的组建不符合有关规定，直接影响采购结果，根据财政部74号令第三十七条第（二）项“出现影响采购公正的违法、违规行为的”，责令采购人发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。在处理投诉的过程中，市财政局发现该项目还存在着未依法从省政府采购评审专家库中抽取评审专家的“严重瑕疵”，决定对采购人、代理机构另案处理。采购人、代理机构则辩称，文保单位和历史建筑的规划设计属于《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三条规定的工程设计服务，因接到市财政局下达的采购计划（任务书），采购方式为竞争性谈判，已经财政部门批准依法不进行招标，但考虑到专家的专业对口，因此特地从省综合评标专家库中抽取。

分　析

１

组建评审委员会时需要考虑到不同采购方式规定、项目概况、交易规则特点的不同。

　　相较于以工程建设项目为主要管辖范围的招标投标法体系，政府采购品目点多面广，涉及不同的采购对象以及各行各业，采购标的“天差地别”、“特点不一”，加上采购项目的应用场景、预期目标、采购标准及行业规范的区别，也决定了政府采购法体系采购方式的多样化和差异化。公开招标主要适用于采购需求标准明确、完整清晰的项目，同时也存在着采购周期长、成本高、程序繁杂、无法适配技术复杂不能确定详细规格或者具体要求等特殊情形，因此，适用于其他情形的非招标采购方式自然不可或缺。目前，政府采购法体系共有公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、框架协议以及合作创新八种采购方式，每种采购方式的特点、程序、规则、核心要点都有所不同，在组建评审委员会方面也是如此，既有相同点，又存在一定的差异性。差异性直接体现在评审委员会的具体表述、人数要求、是否随机抽取等方面。比如“评审委员会”是针对不同采购方式评审机构的“统称”，具体到招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商、框架协议以及合作创新等采购方式，则分别表述为评标委员会、询价小组、谈判小组、磋商小组、评审小组以及谈判小组（合作创新）。

　　本项目中，采购预算为105万元，超过了当地公开招标数额标准，对于此类情况财政部74号令第七条明确规定谈判小组应当由5人以上单数组成，对于技术复杂、专业性强的竞争性谈判项目，谈判小组中应当包含1名法律专业的评审专家。而同为非招标采购方式之一的询价，则没有法律专业专家的强制性要求，这也是源于政府采购法体系对询价方式适用于规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的货物采购的“专属设计”。而本项目只有3人组成的谈判小组显然不符合财政部74号令的规定。

　　通过质疑答复的“轻描淡写”，可以看出采购人、代理机构对于竞争性谈判的核心要点还存在理解偏差。这点从竞争性谈判的适用情形可见端倪，比如采购人因为技术复杂而缺乏足够的专业知识或对需要采购的对象认知有限等原因导致无法在采购活动开始前，准确、完整地确定采购需求，采用竞争性谈判或竞争性磋商则是很好的选择。谈判的目的主要围绕着“采购需求重塑”，通过“头脑风暴”式的直接沟通，拉近采购人、代理机构对于采购标的的距离感，并渐渐明晰具体的技术规格或者服务要求，将较为粗糙、不够精准明确甚至不够科学合理的需求，精细化、完整化、合理化。所以，谈判小组在采购人代表确认同意之下，可以根据谈判文件和谈判情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求及合同草案条款，直至采购需求成型为止。作为谈判活动的“主力军”，谈判小组成员的专业与否，对项目的理解、预期目标的掌握、对采购标的行业的专业认知，有助于归集行业规范、有关标准，有利于吸纳供应商建设性意见，协助采购人科学合理地确定采购需求，前瞻性地预判、识别采购人未曾想到的潜在风险，助力采购结果的“物有所值”。而重塑的采购需求，较之于谈判文件中的采购需求草案，原则上应当更加细化、量化、具象化，可能提升了要求，也有可能降低了之前不切实际的高标准，更加务实，不同情况下供应商的报价策略也会发生改变，直接影响采购结果。因此评审专家的个人素养和专业水平在谈判活动中起着至关重要作用。

　　回到本项目的问题，首先3人组成的谈判小组不符合《政府采购非招标采购方式管理办法》第七条第二款“达到公开招标数额标准的货物或者服务采购项目，或者达到招标规模标准的政府采购工程，竞争性谈判小组或者询价小组应当由5人以上单数组成”的规定。其次如果按照要求组成了5人谈判小组，不同的专家基于专业水平的不同，对项目和采购标的的认知差异，对于采购需求的最终确定可能有质的影响，供应商的最后报价也会根据采购需求的不同而有所不同，采购结果也将因此发生变化。

2

除国务院财政部门规定的情形外，政府采购项目应当从法定的专家库抽取。

　　“随机抽取”依然是目前两法体系中组建评审委员会的“主轴”，在不定向选取评审“具体经办人”、彰显相对公平的同时，也存在因随机性导致可能无法选取真正懂行业、精业务、高水平的专家，尤其对于竞争性谈判、竞争性磋商、合作创新等采购方式，其采购结果的质量与效率，能否达成项目既定目标和“优质优价”的预期，是高度依赖于评审委员会成员的专业水平、阅历经验、市场把握等个人素养。因此，财政部规定对于技术复杂、专业性强，通过随机方式难以确定合适评审专家的项目，中央高校、科研院所科研仪器设备采购以及涉密政府采购项目，经采购人主管预算单位同意，可以通过自行选定相应专业领域专家等方式组建评审委员会。除此之外，根据政府采购深化改革方案精神以及政府采购法律制度的发展趋势，财政部今年推出用以支持科技创新的全新采购方式“合作创新”，鉴于采购目标的战略性、采购标的的复杂性与特殊性、采购方式和程序的新颖性，对于评审委员会的组建又有全新变化。《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号）第十五条规定“采购人应当组建谈判小组，谈判小组由采购人代表和评审专家共五人以上单数组成。采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家。评审专家中应当包含1名法律专家和1名经济专家。谈判小组具体人员组成比例，评审专家选取办法及采购过程中的人员调整程序按照采购人内部控制管理制度确定”。

　　本项目采购方式为竞争性谈判，采购人并未向主管预算单位提出自行选定专家的申请，因此，应按照《实施条例》第三十九条以及《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）文件的第十二条之规定，从省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。但是实操中却出现了“严重瑕疵”，说明代理机构的专业基础有待提高，对有关法律规定的了解存在不足，甚至是概念不清。

　　首先，采购人、代理机构辩称文保单位和历史建筑的规划设计属于为完成工程所需的设计服务不成立，从招标投标法体系的有关规定可以得知，依法必须进行招标的工程建设有关服务仅限于工程勘察、设计、监理三大类，对此，《国家发展改革委办公厅关于进一步做好<必须招标的工程项目规定>和<必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定>实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）明确，“没有法律、行政法规或者国务院规定依据的，对16号令第五条第一款第（三）项中没有明确列举规定的服务事项，不得强制要求招标”。据此，除了明确列举的“工程勘察、设计、监理”，其他服务事项不论与工程建设是否有关、是否达到了必须进行招标的规模标准，均不属于依法必须进行招标的项目。如果采购人、资金来源符合《政府采购法》的规定，且采购品目纳入了集中采购目录或目录外但采购预算达到了采购限额标准，则属于政府采购项目，应按照《政府采购法》有关规定开展采购活动。其次，从采购标的方面分析，文保规划是为了对文物的“本体＋安全距离＋建设控制地带”以及周边的传统格局、历史风貌、自然环境、地形地貌、视线通廊、环境保护以及周边产业的配套性进行空间格局的统一宏观规划与前瞻布局,与针对某一特定工程建设项目的设计存在着“目的立意、工作原理、阶段节点”等方面的巨大差距。二者不能混为一谈，如果本项目采购标的确实为工程设计，且预算达到100万元的，则属于依法必须进行招标的项目，应按照招标投标法体系有关规定进行招标。如符合《招标投标法》第六十六条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条以及其他规定的“依法可以不进行招标”情形，经项目审批、核准部门审批、核准后，可以不进行招标，并非财政部门审核，更何况文保规划≠工程设计服务。由此可知，采购人、代理机构的解释过于牵强附会，显得“苍白无力”。最后，本项目适用于政府采购法体系，采购方式确定为竞争性谈判，不属于招标投标法体系调整规制范围，从省综合评标专家库中抽取专家属于明显的法律适用错误。

　　政府采购项目未从法定专家库抽取评审专家，除了可能导致采购项目废标（终止），采购人及代理机构还将承担相应的法律责任，根据《实施条例》第六十八条，未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家的，由财政部门按照《政府采购法》第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任。尤其是代理机构，可能面临警告、罚款甚至“在一至三年内禁止其代理政府采购业务”的极刑。

启　示

　　1.不同的采购方式在适用范围、基本程序、执行要点、交易规则和侧重点等方面又各有不同，加之政府采购法律制度对于不同采购方式的规定呈现着全面、系统、细致、严谨以及一定的“时效性”和“不可逆转性”（如询价、竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式，评审委员会未按规定的评审标准进行评审，因不属于依法可以重新评审的范围，导致无法救济，致使项目终止的不利局面）。与此同时，还涉及非招标采购方式与招标方式存在着“同一事项不同规定”的差异性；政府采购法体系与招标投标法体系关于招标投标的规定，又存在一定出入，使得为数不少的采购人、代理机构存在着对法律体系适用混淆、对法条理解不一致、具体执行有偏差、处理结果不一致等问题；甚至因为对各采购方式的理解偏差、选用错误，交易要点把握失衡、程序走样变形，违反法律法规和国家强制性规定，引发不必要的质疑、投诉，直接影响采购结果，导致项目废标（终止）等不利后果，有的则成为舆论热点。这也促使着我们的从业者需要不断加强业务学习、紧跟新法新规，以政策理论为基础，以解决实际问题为导向，不断总结复盘、能力提升。尤其避免以偏概全、机械式地理解法条，以免因法律体系的适用错误以及细节方面的过失导致的“因小失大”。

　　2.除了财政部规定的特殊情形，采购人、代理机构应当在省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中抽取评审专家，采用询价、竞争性谈判采购方式的政府采购项目，一般情况下评审委员会可以由采购人和评审专家共3人以上单数组成，对于采购预算达到公开招标数额的货物、服务项目，或者达到招标规模标准的工程项目，评审委员会应当由5人以上单数组成。而竞争性磋商在磋商小组人数方面又有所区别，统一为3人以上单数组成，不因采购预算是否达到公开招标数额标准（招标规模标准）而有所区分。另外，采购人、代理机构还需要注意，公开招标、框架协议以及合作创新等采购方式在评审委员会组建方面的特别规定。以框架协议为例，该方式又分为封闭式框架协议和开放式框架协议，依据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》(财政部令第110号）的第九条，“封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定”，其评审小组的组建在财政部110号令没有特别规定的情况下，参照87号令的有关规定即可；而开放式框架协议则是由征集人（即采购人）明确具体的资格条件及审查方法、标准，通过发布征集公告邀请供应商并开展审核，符合要求即成为入围供应商，不再进行综合评分、排序与淘汰。换而言之开放式框架协议的征集及审核由征集人“亲力亲为”，无需组建评审小组，这也充分体现了落实采购人主体责任的导向，是对《政府采购法》第二十三条的响应与“回归”。

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