网络首发 | 专家笔谈：国家数据局组建对大数据未来的影响

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2023-05-08

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丁波涛  上海社会科学院信息研究所，上海，200234

陈才  中国信息通信研究院产业与规划研究所，北京，100191

高丰  开放数据中国，上海，200433

卢勇  上海数据交易所，上海，201210

葛亮  上海临港新片区跨境数据科技有限公司，上海，200131

盛雪锋  上海智慧城市发展研究院，上海，200120

陈定权  中山大学信息管理学院，广州，510006

编者按

2023年3月，中央印发《党和国家机构改革方案》，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。作为全球范围内首个专门管理数据的国家级机构，国家数据局的成立不仅意味着国家层面上数据管理责任部门的调整，还将对数据资源的采集、共享、流通、开发、应用、治理等产生深远影响。为此本刊邀请了来自高校、科研院所、企业和专业机构的专家学者，从不同角度就这一话题进行探讨。七位专家分别解读了国家数据局成立的背景与意义、国家数据管理体制的演进脉络以及国家数据局成立对公共数据管理、数据要素市场发展、数据跨境流动、智慧城市建设和信息资源管理学科发展的影响。从中可以看出，组建国家数据局是我国推动数据治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，将有力促进大数据和数字经济领域创新发展和安全治理的统筹、中央部门和地方政府的协调、国家资源和社会力量的整合、国内发展和对外开放的互促。我们希望通过此次专家笔谈，引导社会各界就我国的数据发展与治理体制机制问题展开深入讨论，为加快我国数字经济发展和数字中国建设提供智力支持。

国家数据局成立背后的 党的二十大报告关键词

丁波涛

上海社会科学院信息研究所，上海，200234

2023年3月中央印发《党和国家机构改革方案》，计划组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。中国国家数据局将是全球首个专职管理各类数据资源的国家级政府部门，这充分体现了中央对全球数字化发展趋势的深刻理解，对我国数字经济发展瓶颈的精准把握，对数据资源开发利用的高度重视，对深入推动数字中国建设的坚定决心。本文结合党的二十大报告中的几个关键词，解读国家数据局成立的背景与意义。

（一）中国式现代化。中国式现代化是党的二十大报告的重要理论创新，具有十分丰富的内涵。中国式现代化包括物质、制度和人三个层面的现代化，其中物质层面现代化是基础，人的层面现代化是核心，制度层面现代化是保障。就大数据而言，当前我国数据资源已极大丰富。根据国际咨询机构的测算，从2018年到2025年，中国拥有的数据量从7.6ZB将增长到48.6ZB，居全球第一①。如何让这些丰富的数据资源充分释放价值，提升人们的物质文化生活质量，关键在于建立一套良好的数据治理制度，增强数据资源开发利用能力。新一轮党和国家机构改革的主要目标就是进一步推动国家治理体系和治理能力现代化，也包括数据治理体系和治理能力现代化，成立国家数据局正是为实现这一目标的重大制度设计。同时，中国式现代化不同于西方国家现代化模式，中国推进数据治理体系和治理能力现代化，也不能完全照搬西方国家数据管理体制，而是要根据我国数据资源丰富但管理体制分散、潜在价值巨大但开发利用不足、应用场景广阔但安全问题多发的现实，形成一条政府与社会协作、技术与制度同步、发展与安全并重的数据治理与开发利用之道，实现数字经济发展质量、规模、速度、效益和安全的统一。

① 国际数据集团（IDC）. IDC：2025年中国将拥有

全球最大的数据圈[R], 2019.

（二）新型举国体制。党的二十大报告要求“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制”。新型举国体制是面向国家重大需求，通过政府力量和市场力量协同发力，凝聚和集成国家和社会创新资源共同攻克重大发展难题的组织模式和运行机制，其特征是充分发挥我国制度优势，并综合运用行政和市场手段，实现重大科技创新。国家数据局的设立就是在数据创新发展方面推动建立新型举国体制的最新探索。这种体制在提升数据资源开发利用整体效能方面具有明显优势，一是能够有力推动基础和核心数字技术攻关，引导多元主体和多方资源向基础创新领域聚集，突破高程芯片、基础算法、重要软件等制约我国大数据产业和数字经济发展中的卡脖子问题；二是能够有效整合社会数据资源，利用政府“看得见的手”，打破数据管理中的各种部门边界和利益枷锁，实现大范围的数据汇聚、共享、流通与利用；三是能够充分激发参与主体活力，发挥政府、大数据企业、传统企业、科研院所等各类主体的作用，促进数据资源共享，整合数据开发力量；四是能够综合保障数据安全，解决当前数据监管分散的弊端，统筹加强数据合规监管和数据安全保护。

（三）高质量发展。习近平总书记指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。数据是数字时代推动经济社会发展的核心生产要素，实现经济社会的高质量发展，首先要推动大数据的高质量发展。近年来我国数据资源生产和开发利用进入快车道，推动形成了规模庞大的数字经济，但数据条线分割、创新能力不足、开发效益不佳、安全保障不力等“老大难”问题仍然广泛存在。问题形成原因是多方面的，但数据多头管理、部门利益干扰、央地协调不足等是其中的重要方面。国家数据局的成立，是从国家层面上构建数据统一领导体制并引导地方政府推动数据管理体制改革，从而有利于加强数据的统筹协调管理，促进央地联动，破除利益干扰。这从两个维度推动大数据高质量发展：一是统筹推动数据管理体制和政策法规的优化，促进数据资源的全面收集、整合、共享、分析与应用，加快数据要素的市场化流通与优化配置，实现更高水平的知识增值与价值创造，推动中国数字经济从规模化转向高质化；二是全面推进大数据与实体经济的深度融合，加快数据要素在研发、设计、生产、管理、决策、营销等环节的渗透，推动形成新模式、新业态、新产业，从而释放新动能、实现新发展。

（四）全国统一大市场。党的二十大报告将构建全国统一大市场作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，要求深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。2020年4月中央发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次将数据视为五大生产要素之一。与土地、资本、人力、技术等传统要素相比，数据要素的市场化配置水平更低，数据市场的分割化和碎片化更严重，建立健全数据要素市场化配置体制机制、构建全国统一的数据要素市场，已成为当前大数据和数字经济发展亟须解决的重要课题。为此中央于2022年12月发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确要求“完善和规范数据流通规则，构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系”。中央设立国家数据局，通过建立高层级部门来协调各部门与各地方，有利于破解数据要素化程度不深、数据资源权属不清、数据交易规则不明、数据安全保障不力等问题，从而打通数据流通链路、加快数据交易发展，促进数据跨地域跨行业整合，推动全国统一数据大市场的形成。

（五）新安全格局。党的二十大报告中提出“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”，同时明确要求强化重大基础设施、网络、数据等安全保障体系建设。数据安全是国家安全的重要内容，重要敏感数据泄露或被恶意利用，将对国家安全造成重大危害。国家数据局的组建，也是向外界表明中国已将数据安全上升到关乎国家安全的高度。同时从数据安全制度来看，尽管近年来我国相继出台了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法规，但只是侧重数据安全保障的某些方面，如《网络安全法》侧重于网络设施层面的数据安全、《数据安全法》侧重于宏观层面的数据安全、《个人信息保护法》侧重于个体层面的数据安全。而要实现产业发展与数据安全的同步，需要更高层面的领导统筹和体制安排，以促进政府、科研机构、数字企业等多元主体的参与和国家部门、地方政府、社会力量等多层力量的协作。国家数据局的组建将成为协调各方的纽带，通过协调推进数据基础制度建设，消除以往数据治理中存在的“九龙治水”现象，形成整体协调、安全可控、合作共治的数据安全新格局，进而保障大数据产业和数字经济发展新格局。

【作者简介】丁波涛（ORCID：0000-0001-9661-6448），博士，上海社会科学院信息研究所副所长，副研究员。 研究方向：智慧城市、数据治理、数字经济等，Email:[e-mail]。

从我国数据管理机制发展沿革 看国家数据局的成立

陈才

中国信息通信研究院产业与规划研究所，北京，100191

数据资源是与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列的重要生产要素之一，对其他生产要素具有放大、叠加、倍增作用，可有效提升经济社会各领域资源配置效能。伴随“数据二十条”等政策文件的相继发布，目前数据资源已经成为我国经济社会的关键战略资源，是推动经济高质量发展、支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。其管理机制与模式，也要进一步适应数字技术快速发展的生产力要求，形成相互匹配的组织模式。

回顾过去40余年，我国数据资源管理脉络可归纳为三大阶段。

（一）第一个阶段：起步期（1980-2014年）

20世纪80-90年代，为迎接世界信息技术革命挑战、适应我国经济社会改革快速发展的形势需要，我国启动建设了“十二金”电子政务工程，相继成立国家信息中心、国家科技信息中心等信息资源管理机构，初步形成了我国数据资源管理的顶层雏形。据不完全统计，截至1990年，我国多个部委均建立了信息中心，负责部门数据资源的采集、积累、整合与共享。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，首次提出要规划和开发重要政务信息资源、组织编制政务信息资源建设专项规划。

进入“十一五”时期，党中央、国务院开始重视信息资源、数据资源的管理。2006年，中办、国办颁布的《2006—2020年国家信息化发展战略》，成为未来中长期的国家信息化顶层框架，首次提出“确立科学的信息资源观，把信息资源提升到与能源、材料同等重要的地位，为发展知识密集型产业创造条件”，从国家层面确立了信息资源的地位与价值。“十二五”时期，我国政府重点围绕信息公开、政府基础库、专题数据库升级建设、业务系统整合、数据资源共享交换、数据资源体系构建等方向，全面推进数据资源管理。各部门也积极推动行业内信息共享工程，例如，2012年文化部（现为文化和旅游部）、财政部组织实施全国文化信息资源共享重大工程。2014年，成立中央网信领导小组，负责网络安全和信息化的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实等工作，并协调国家重要信息资源开发利用与共享。

在此阶段，各部委信息中心积累了大量行政管理、社会经济发展等方面的信息资源，肩负起促进本领域信息化发展、开展领域数据资源管理的职责。从体制机制角度看，国家信息资源管理机制以国家层面部委直属的信息中心独立管理为主。从数据管理角度看，各部门、垂直条线进行纵向的内部共享多，领域与行业的数据资源开发利用效益并不明显，运用信息手段进行社会数据管理的制度规则以及数字资源法律法规尚待建立健全。

（二）第二阶段：发展期（2015-2021年）

进入“十三五”时期，新一轮信息技术革命与人类经济社会活动的交汇融合，引发了数据爆炸式增长，我国抢抓大数据发展机遇，开始统筹推进国家层面数据管理体系建设。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，将数据资源的开发利用上升为国家战略,建立了由发改委牵头、43个部门参与的促进大数据发展部际联席会议机制，强化统筹协调和协作配合，加快推动我国数据资源统筹管理与大数据发展。在此期间，由网信办牵头开始推进国家数据资源的定期普查，摸清数据资源家底，建立国家数据资源目录清单，为数据资源的有序开放和开发应用打下基础。

除国家层面的机制创新，2018年开始，伴随新一轮机构改革与数据要素地位的日益凸显，全国有20多个省市开展了地方数据管理模式与机制探索，通过建立大数据管理局等机构，初步形成了与数字生产力相适应匹配的数据管理体制机制革新，重点关注政府数据、公共数据的开发利用以及一体化管理，部分地区探索建立了数据流通交易场所。2019年，党的十九届四中全会决定将数据作为新的生产要素，并要求建立健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。2020年，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为一种新型生产要素写入文件，正式拉开了数据要素市场培育发展的大幕。2021年，我国正式发布了《数据安全法》《个人信息保护法》，填补了数据安全领域法律法规的空白，各机构对数据安全的重视度得到提高。

在这个阶段，国家层面的数据管理机制，从早期的各部门注重内部共享互通，到统筹协作构建大数据联席会议机制，面向社会推进数字资源的共享开放与开发，再到注重数据要素的经济生产价值，并逐渐形成“兼顾安全与发展”的数据治理制度，国家数据管理的四梁八柱已基本成形。但如何打破机构间、行业间、区域间的数据孤岛和数据垄断现象，推动数据有序开放和公共开发利用，加强《数据安全法》等法律法规在不同行业的落地和承接，仍面临一定的挑战。

（三）第三阶段：数据管理统筹期（2022至今）

2022年6月，国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》中提出“构建开放共享的数据资源体系”，其中对“创新数据管理机制”做了具体安排与谋划，为形成政府相对完整且独立的数据管理行政职能奠定了基础。2022年12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，在全球范围内率先出台了数据基础制度，对建立数据要素市场提出了二十条明确要求，并围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理进行了体系化谋划，为破除数据价值挖掘的体制机制障碍凝聚了共识，并指明了数据管理的发展方向。

2023年2月，中共中央国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》首次提出“要构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构”。2023年3月，《党和国家机构改革方案》提出，组建国家数据局，由国家发展和改革委员会管理，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

至此，我国的数据资源管理机制，经历了从萌芽起步阶段的分散化管理，到成为生产要素后的主体明晰、统筹推进的集约化管理，从地方探索建立大数据局的实践，到国家层面设立国家数据局的统筹布局。这标志着我国面向数据资源的行政管理机制正式建立，也彰显了数据要素在数字中国建设中的“牛鼻子”地位，必将推动我国数据要素市场从自发探索走向有序规范发展。

国家数据局将成为推进我国经济社会高质量发展的机制保障，也将成为我国行政体系改革中亮眼的制度创新，具有重大战略意义。

一是落实数字中国建设国家战略，更大范围推进经济社会数字化转型。组建国家数据局，是顺应数字中国发展“2522”框架布局，落实“创新数据管理机制”的重要举措。国家数据局将充分融合发改委和网信办关于促进数字经济、信息化的发展职能，聚焦统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设等发展要义；对数据资源的采集、汇聚、治理、运营、交易、评估等过程进行全周期的监管和支持；通过“数字技术创新+数据管理机制创新”双轮驱动，加速推进我国经济社会数字化转型。

二是区分发展与安全职责，更深程度促进数据要素价值化。国家数据局从职责上，剥离数据“安全”职责，更聚焦数据开发利用，一定程度上确保了发展与安全的目标独立性与推进协同性，可实现对数据资源的安全监管和开发利用再平衡，并有利于重点探索制定可落地执行的数据流通利用的制度规则，构建数据资源合规、安全、有序流动的数据大动脉，最大程度地释放数据要素的关键价值。

三是创新数字时代生产关系，更充分释放数字生产力发展潜能。当前，数字经济蓬勃发展，数字政府一体化大数据体系快速推进，数字城乡、数字社会进程加速演进，新形势新任务都要求建立相应的综合性数据资源管理机构。我国在地方政府已经先期探索建设的大数据管理机构基础上，成立国家数据局，将有效重构央地协同、上下联动的数据管理行政机制，为实现数据资源的标准规范制定、要素市场统一、监管手段现代化奠定基础。

同时，也要注意到，成立国家数据局并不能一劳永逸，解决所有数据资源基础问题。一方面，要注重数据资源发展与安全的有效协调性，要与其他数据安全监管部门有效联动，形成发展与安全的双轮驱动。另一方面，也要注重支持地方政府发挥能动性，因地制宜设立地方数据管理机构，形成切合实际、协同高效的央地数据管理体系，让国家数据管理机制行稳致远。

【作者简介】陈才（ORCID：0009-0007-5842-5510），博士，中国信息通信研究院产业与规划研究所信息化应用研究部主任，正高级工程师。 研究方向：信息化、智慧城市、数字经济、数字政府等，Email: [e-mail]。

打造公共数据治理的中国方案 ――论国家数据局成立对公共数据治理的影响

高丰

开放数据中国，上海，200433

在此轮国务院机构改革中，国家数据局的设立无疑是最为引人注目的。作为国家发展和改革委员会直接管理的单位，国家数据局是首个将数据要素开发利用类规划、协调和实施职能，与数字政府、智慧城市、数字经济等综合性数字中国议程的规划、协调和实施职能相互结合统一的行政机构，将真正实现“舵桨合一”。而在此过程中，公共数据的合规、高质、有效地流通与开发利用则是一项关键性命题，那么国家数据局的建立会为公共数据治理带来哪些影响？

（一）公共数据治理的时代性挑战

公共数据，若按“归属标准”来界定，则一般是根据生产、采集或管理数据的主体性质来界定数据是否属于公共数据。因而，当前各省市地方数据条例等文件中均按此逻辑予以定义，如《上海市数据条例》中就将公共数据定义如下：“公共数据是国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构），在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据”。

而围绕公共数据治理，特别是其高效流通利用的问题，过去十余年间的主要焦点是探索从西方舶来的数据开放理念。在其落地过程中，我们已见证西方强政府透明化价值逻辑的数据开放，在适应我国以数字经济及整体社会数字化转型为主要目标的价值逻辑时产生了冲撞，从而在中国实践中发展了以“普遍开放+受限开放+禁止开放”为三元分类的“中国式”数据对外流通体系。这一架构如何兼容以“数据开放（即普遍开放）+数据共享（涵盖受限开放）”构成的国际语言体系，则是中国对外沟通交流中所需作出的应对。而无论哪一种架构体系，进一步如何建立经济逻辑上具备可持续性的公共数据开放制度，已成为国际公认的一项重大挑战。在中国，目前初步提出了“公共数据授权运营”这一思路，试图通过“代理人”机制邀请有技术能力也有可持续经营意愿的第三方，经行政机构授权实施数据开放，而这也可能成为推出“中国方案”的一个重大机遇。

另一方面，公共数据的定义边界一直饱受争议。有别于“归属标准”，“用途标准”论提出公共数据应按数据的用途性质是否涉及公共利益来予以划分。即公共数据的主体类型将突破公共机构的范畴，而可能纳入私营企业等各类主体。当前，虽然基于“用途标准”论来界定公共数据的外延尚未有定论，但越发鲜明的趋势是需要针对具备公共利益相关的事务议题如气候变化等，以及具备公共基础设施性质的数据如空间地理数据等，创造出能够促进公共机构与私营机构多源异构主体协作的数据管护新模式，从而针对数据的对内技术治理和对外流通控制治理，建立起符合各方利益的决策机制和运营机制。而中国是否能够在这一过程中，提出基于中国价值观的理论方案和实操模式，则可能是另一个推出“中国方案”的重大机遇。

（二）国家数据局：打造具有国家特色的公共数据治理“中国方案”

针对上述公共数据治理的时代性挑战，我们认为国家数据局的建立将会是探索并推出”中国方案“的基础。具体来说，我们认为国家数据局的建立应在短、中、长三期内对公共数据治理开展如下工作。

（1）短期：打造中国公共数据门户，正式推出Data.gov.cn

自2009年中国正式引入开放数据理念并开展地方实践以来，类似美国data.gov或者英国data.gov.uk的国家级公共数据门户一直处于缺位状态。针对此，我们对国家数据局的一个短期期待是其能够在原有国家层面工作基础上，正式推出属于中国的公共数据门户Data.gov.cn。

Data.gov.cn将作为中国公共数据治理的对外名片，具象化地展现中国方案下的公共数据流通体系及对应的数据要素资源。同时，国家数据局需要进一步统筹协同各省市地方，从各省市地方较为成熟的数据资源开放实践中挑选一批具备跨地域共性的高价值数据，并在国家层面按统一数据格式、数据标准和数据接口予以开放，从而在国家层面通过高价值公共数据的开放更为有力地推动数据要素市场的建设。

（2）中期：领衔管护模式探索，编织公共数据管护者“网络”

由谁来负责公共数据的全生命周期治理？又有谁参与到此过程的决策中？这一问题便是数据管护(data stewardship)问题。近年来，围绕数据要素如何常态化运营，包括对内做好质量和安全治理、对外做好访问和流通管控，国际上已开展了多种类型的理论研究和落地实验，其中较有代表性的包括但不限于“数据信托”(data trust）、“数据协作”(data collaboration）、“数据合作社”（data cooperative）、“数据机构”(data institution)等多种管护模式。不同管护模式适用于不同类型的数据异构情境，也涉及处理与平衡不同主体权益（如个体权益与群体权益，公共利益与私营机构利益），以及关联不同形式的可持续商业模式。

我们认为，当前的公共数据开放，需要从原有的行政执行模式，逐步探索转向以“公共数据授权运营”为主的“代理人”执行模式，从而达成可持续性和正向激励。在这一过程中，面对公共数据本身数据来源及应用场景的复杂性，以及未来公共数据边界外延的可能，应当对不同类型的数据管护模式予以探索，从而能够支撑开展不同类型的授权运营。国家数据局将有足够高的行政地位在国家层面协调组织相关工作，我们建议针对一批典型的高价值公共数据，以及典型的数据构成模式（如同类异源构成、同主题异源异类构成等）开展针对性的试点，并在国家层面总结经验和推广模式复制。同时，国家数据局应当针对公共数据的运营，推出注册备案制度，对得到授权的运营主体或联合体及其建立的管护模式予以登记，从而能够在国家层级编织起一个公共数据管护者网络。

（3）长期：拓展公共数据定义，构建公共利益为导向的治理新范式

从长期来看，我们认为公共数据的界定外延是大势所趋，如何在“公共利益”和“公共基础设施”的理念大框架下综合治理由公共机构和私营机构各自拥有的公共数据将成为关键命题。国家数据局需要在这一命题上做好前沿的制度探索和研究，并结合中期的公共数据管护模式探索工作，为未来的公共数据体系变革作好准备。

具体而言，我们认为国家数据局需要：

（1）组织并开展公共数据相关界定外延的研究，通过结合数据要素市场对公共数据的共性需求以及特定数据要素所表现出的公共基础设施特性，制定出符合中国社会制度与数字经济发展需要的公共数据的“中国定义”。

（2）针对未来复杂的公共机构与私营机构异构治理的局面，应在当前数据产权制度“三权分置”（即数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权）构想的基础上，进一步构建符合数字要素市场发展需要的公共数据基础制度及法律法规。在强调公共数据的公共利益服务目的及作为公共基础设施的公共价值时，兼顾私营企业的知识产权和商业利益诉求，以及可能牵涉的个人利益和群体利益间的平衡。

（3）积极开展与国际组织及其他国家的交流，在国际共性议题上（如全球气候变化等）积极参与国际公共数据界定及管护模式的创新，并主动输出“中国方案”。同时，应敏锐意识到公共数据界定及管护模式在国际商贸及合作中的重要性，应在“一带一路”建设等重大计划中加大对公共数据治理的重视，并通过“中国方案”的对外输出奠定我国对外数字合作的基础。

【作者简介】高丰（ORCID：0009-0008-3793-3353），博士，“开放数据中国”执行主任，上海白玉兰开源开放研究院开放数据顾问。 研究方向：数据开放、数据要素制度、数字治理等，Email: [e-mail]。

成立国家数据局是 数据要素市场的重大政策利好

卢勇

上海数据交易所，上海，201210

数据是数字化、网络化、智能化的基础，是继技术、资本、劳动力、土地之后的第五生产要素。发展数据要素市场，促进数据流通交易，激发数据资源潜能，对于做强做优做大数字经济、推动经济社会高质量发展，具有重大意义。

（一）数据要素市场发展亟须加强统筹协调

从全球范围来看，美国、欧洲、日本等国大数据产业起步较早，数据供给充足而需求旺盛，进入21世纪以来，各国家纷纷推动数据交易发展，数据市场规模持续扩大。根据国际数据集团（IDC）的估算，2021年美国数据市场规模约为2660亿美元、欧洲715亿美元、日本435亿美元①。

近年来我国的数字化进程不断提速，数据资源规模迅速增长，IDC预计从2018年到2025年，中国拥有的数据量从7.6ZB将增长到48.6ZB，居全球第一②。但据国家工信安全中心的测算，2021年我国数据要素市场规模仅为815亿人民币，“十四五”期末也仅为2000亿元③，与美欧日等发达国家市场规模差距巨大，与我国的数据资源规模也不相匹配。

之所以出现这种现象，关键在于数据要素市场的制度不健全、规则不明晰，造成数据确权难、合规难、定价难、资产化难，进而导致数据交易的风险高而收益低。数据供给方常常面临着“卖什么”“能不能卖”的困境，数据需求方也面临着“找谁买”“能不能买”的难题，交易双方都对参与公开交易持谨慎态度，导致正规的数据交易难以放量，而黑市交易、灰色流通却层出不穷。为解决这些难题，国家出台了《构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等文件，各地方也围绕培育数据要素市场、促进数据流通交易开展了大量制度创新，但许多问题都具有跨部门、跨地域、跨层级性质，亟须一个综合性权威性部门来统筹协调。

（二）国家数据局是数据要素市场的统一主管部门

组建国家数据局是数据作为第五大生产要素被正式明确、数据基础制度的推出和数字中国建设整体布局规划政策落地后的重大举措和政策利好。纵观前四大生产要素，国家都有对应的主管部门归口统一管理。而数据作为一种新型的生产要素，目前尚无统一主管部门，各地在推动数字经济发展中都有不同的实践。例如，上海数据交易所设立之初，治理架构就采用了由上海市经济和信息化委员会牵头的十多家委办局公共组成的联合指导委员会，围绕数据要素的发展和管理共同推动数据要素市场的建设。这种分头探索的发展模式虽有利于发挥各地区各部门的积极性和创造力，但也容易导致各行其事、各自为政。

国家数据局的建立使得有一个专业化的归口部门来理顺机制体制，可以更好地发挥统筹协调、促进数据流通、推动数字技术创新、支持整个数据产业发展的作用。国家数据局的职责定位包含了统筹和协调，同时承担着促进发展和确保安全两项重要的职能。一方面是用专业化部门来推动数据产业发展，有利于提高国家对数据交易体制机制建设及数据基础设施建设的支持力度；二是通过设置高权限部门协调各方，有助于打通数据链路，实现数据整合，保障数据安全，完善数据治理体系。

（三）成立国家数据局有利于构建统一数据要素大市场

目前在数据要素市场发展中存在多头管理、“九龙治水”现象，部门之间职能交叉，权责不清。区域之间发展也不甚协调，有些地方数据要素市场发展比较迅猛，有些地方则略显迟缓。长此以往，便形成了区域间的数字鸿沟和彼此割裂的局部市场。

如果没有从更高层面来统筹推进，那么冲破如此多的阻碍是一件几乎不可能完成的任务，因此由中央层面的龙头机构进行统一部署势在必行，国家数据局的意义即在于此。国家数据局成立后，可以全面统筹中央与地方的关系，有序推进数据要素的整合和治理；打通部门之间、系统之间、区域之间的阻碍，实现数据要素的互联互通，最终形成上下一盘棋、统一大市场的发展格局。省级和地方层面也同理，有了一个归口的部门可以更好地统筹和协调，赋能数据相关主体更好地聚焦业务的发展。这充分体现了国家对数据的生产要素和资源属性的认知更为深入，以及对落实《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的精神、原则和举措的战略安排。

另一方面，国家数据局的成立有利于从顶层设计的层面推动数据要素的安全有序流动，形成一套完备的基础制度体系来应对数字技术带来的安全挑战，将对健全数据要素市场安全长效运行机制起到重要的助推作用。近年来，新技术新业态在推动经济转型升级的同时，数据规模也不断扩大，数据泄露、滥用等风险日益凸显，防范数据安全风险成为各方共识。国家数据局的职能有利于落实《数据安全法》和《个人信息保护法》中的安全与发展的平衡，可以更好地有效推动如重要数据和核心数据识别认定、行业数据安全风险评估、数据安全风险监测通报等工作，加强企业数据全生命周期安全管理、数据安全能力建设和人才培养等任务。

综上所述，国家数据局的组建可以在确保安全底线的前提下更好地促进公共数据、社会数据流通交易和创新应用，为整个数字中国建设以及整个社会的数字化转型奠定一个坚实的基础。总体来看，国家数据局的组建可谓是恰逢其时，是对数据要素发展和数据安全保障的双轮驱动，将进一步促进产业各方携手并进，打通数据产业链上下游，共建全国数据要素统一大市场。我们期待着国家数据局在未来的数字政府、数字经济和数字社会建设，尤其是三者的一体化推进中发挥积极作用。

① IDC. European Data Market Study 2021-2023[EB/OL]. 

 [2023-03-01].https://ec.europa.eu/newsroom/dae/

redirection/document/93914.

② 国际数据集团（IDC）. IDC：2025年中国将拥有全球最

大的数据圈[R]，2019.

③ 国家工信安全发展研究中心. 中国数据要素市场发展报告

（2021~2022）[R], 2022.

【作者简介】卢勇（ORCID：0009-0004-0198-7756），上海数据交易所副总经理，上海市数商协会秘书长。 研究方向：数据要素市场、数据流通交易、大数据产业、数商生态等，Email:[e-mail]。

国家数据局成立 对数据跨境流动的影响

葛亮

上海临港新片区跨境数据科技有限公司，上海，200131

国家数据局的成立广受关注，是我国大数据产业和数字经济发展进程中具有里程碑意义的重要事件，其不仅将有助于促进数据资源的共享与利用、促进数据要素国内大循环，也有助于加快数据的跨境流动、实现数据要素的国内国际双循环。

（一）我国应积极融入跨境数据流通的国际“朋友圈”

数据是新时代信息社会的核心生产资料，大数据、互联网产业是经济发展的新引擎。互联网为虚拟世界的数据跨境传输提供了高速的通道，大量的数据传输开始脱离国界的束缚，在全球范围内流动和交互，跨境数据流动应运而生。在1980年，跨境数据流动的概念被正式提出，认为数据充分流动、自由竞价、实现市场化配置可以最大化实现数据的价值和效用。这个概念随即引起了全球关注。随着世界加速进入到完全互联互通的状态，挑战和机遇也成为全球性的。数据全球化成为推动全球经济发展的重要力量和经济发展的新动能，它将帮助国家、企业更合理地利用全球要素资源，促进经济转型发展、提升创新能力。麦肯锡研究报告指出，从2014年起跨境数据流通对全球GDP的贡献已经超过传统的跨国实物贸易①。

跨境数据流动涉及数据主权、国家安全、法律管辖权、个人隐私、产业竞争、地缘政治等因素。目前各国正积极利用G20、WTO、APEC等多边对话机制探索具有共识的跨境数据流动机制，但尚未形成具有全球约束力的跨境数据流通规则体系。在全球数字经济蓬勃发展的形势下，我们需要积极融入全球发展大局，尽可能进入跨境数据流通的国际“朋友圈”，避免在全球数字经济浪潮下被边缘化。

（二）国家数据局将统筹协调数据跨境流动的法规与标准

近几年我国陆续出台了《网络安全法》《个人信息保护法》《数据安全法》，更多地关注数据的安全和保护，对于数据的开发利用的强调不足。目前我国对跨境数据流动总体以管制为主，而不是以鼓励数据流动为导向。数据天然流动性和经济全球化要求数据不断跨境交换，一味追求安全而强调对数据绝对控制将导致网络空间分裂和数据流动停滞。2023年国务院提请全国人民代表大会审议的国务院机构改革方案显示，中国将组建国家数据局，统筹数据安全和发展的关系。国家数据局归属于国家发改委这个以制度改革为重心的部委领导，表明我国在权衡数据安全和发展的关系后，将工作重心转向了发展，如此安排，有利于在夯实数据安全底座后，将数据的开发利用向深处、向实处推进。

数据跨境流动立法与执法的分散性是现行数据跨境流动监管中的一大问题。现行制度中，数据出境的安全审查由各行业主管部门分别负责，国家网信部门在一定程度上负责统筹与兜底，国家安全部门与公安部门在各自职责范围内承担一定的监管责任。但现行的数据出境安全审查机制中各职能部门仍旧较为松散，且在审查数据出境可能对国家安全造成的影响及相关制度的制定并未能协调一致。数据的跨境流动可能分别形成宏观与微观的影响，宏观层面的影响则主要集中在国家安全与公共安全。无论是在更为细致的制度制定还是在制度的适用中，均应当考虑多部门的意见，形成有效的联席机制，同时联结各行业的监管经验以统一监管标准。针对数据跨境流动中的国家安全与公共安全问题，并结合国家安全部门与公安部门在目前的数据安全执法中所发挥的作用考量，各方的联合审查需要“联席会议主席”作为统一协调方，而国家数据局的成立解决了这一问题。

另外就现行规定来看，国家法规层面对于数据分级分类的规定依旧过于粗糙。就《数据出境安全评估指南》而言，仅对重要数据的出境安全评估问题进行了规范，而对所列举的重要数据层面并未进行二次分级，这给企业的业务实践带来了相当的难度和困惑。国家数据局成立后，可就此联合各个行业主管部门针对细分领域进一步细化数据分级分类标准，制定可落地可执行的操作规范。

（三）成立国家数据局将加快数字经济的高水平对外开放

2022年12月19日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，提及构建数据安全合规有序跨境流通机制。开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面国际交流合作，推进跨境数字贸易基础设施建设，以《全球数据安全倡议》为基础，积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定。此意见表明国家开始意识到数据跨境流通将是数据基础制度中非常重要的组成部分，并鼓励国内相关组织和企业在此领域对外拓展和勇于尝试，闯出一条新路来。

目前我国参与的国际数据流通规则多从属于区域性经贸协定，比如我国已经加入了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，正在申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。目前我国尚未参与纯数字经济为主题的协定。新加坡、智利、新西兰三国于2020年6月12日线上签署了《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），旨在加强三国间数字贸易合作并建立相关规范。该协定以电子商务便利化、数据转移自由化、个人信息安全化为主要内容，并就加强人工智能、金融科技等领域的合作进行了规定。《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）是全球第一个关于数字经济的重要规则安排，它的出现代表了一个趋势――在现有贸易和投资协定之外，单独提出关于数字经济的协定。当下无论是投资还是贸易，都越来越多地以数字化形式呈现，由此产生的数据跨境流动、数字本地化存储、数字安全、隐私、反垄断等一系列问题，均需要规则和标准来协调。所以，数字经济、数字贸易在当前全球和区域经济规则安排，以及全球经济治理体系中越来越重要。中国在国家层面需要建立数据领域的专业主管部门来主动应对甚至引领这一趋势。

综上所述，中国开放型经济体系建设将加剧数据跨境流动需求，我们应当顺应国际经济发展大势。而大规模数据的跨境流动、大量国际数据标准和规则的协商制定、全球的数据治理等问题，仅仅依靠原有部委的管理协调力度将明显不足，迫切需要一个国家层面的部门进行统合管理。国家数据局的成立，有利于统领数据产业发展，有利于我国主动融入全球数据流动规则体系制定，将成为对外进行全球数据治理的国家队，帮助中国企业在新一轮数字经济发展中有所作为。

① Mckinsey. Digital globalization: The new era of global flows

[EB/OL]. [2023-03-10].https://www.mckinsey.com/capabilities

/mckinsey-digital/our-insights/digital-globalizationthe-new-era

-of-global-flows.

【作者简介】葛亮（ORCID：0009-0005-5971-1207），硕士，上海临港新片区跨境数据科技有限公司副总经理，经济师。 研究方向：国际通信、数字经济等，Email:[e-mail]。

国家数据局成立背景下的 智慧城市建设

盛雪锋

上海智慧城市发展研究院，上海，200120

随着国家数据局的即将面世，智慧城市建设和城市的数字化转型将迎来新一轮的发展机遇，尤其是在当前人工智能、大数据、区块链等科技快速迭代创新趋势下，人们对城市的智慧化需求越来越大和越来越高，智慧生活、智慧治理、智慧经济成为可预见的未来。而国家数据局的成立，对智慧城市建设将产生深远的影响，不管是在数据资源的日渐丰富上，还是在数据资源深度应用和合规使用上，都将为智慧城市的建设和发展提供更有力的支持。

（一）将形成更大的顶层推动力，牵引智慧城市建设融入到数字中国的整体布局

当前业界都关注到除了国家数据局将新鲜出炉外，国家还出台了数字中国的整体规划布局，提出了“2522”的数字中国总体框架。结合国家数据局的成立，我们判断这将为中国智慧城市建设提供更为全方位、整体性的布局指导，牵引智慧城市建设融入到数字中国整体布局中。国家数据局不仅能在宏观上对智慧城市建设形成总体性的指导，让智慧城市切实为城市的数字竞争力提升提供支撑，智慧城市建设的核心内容有望得到更有力的统筹，主要包括数字政府、数字经济、数字社会以及与这些建设相匹配的数字化基础设施和数据要素市场；而且国家数据局能通过形成规范性的要求，更有力地统筹数据要素从产生、共享、流通、交易、应用和保护的全流程全环节。尤其在推动数据深度应用方面，国家数据局可以通过出台具有更高规格的指导性文件，在数据开放、数据授权运营、数据安全合规等方面，构建数据要素价值转化体系，促进对城市数据的整合分析和深度应用，为智慧城市建设以及城市创新发展提供新要素的支撑。

（二）将推动形成区域协同、城市共享、整体赋能的数据底座

数字底座一直是智慧城市建设的重头，但数字底座概念在企业侧、政府侧有不同的理解，甚至不同政府部门对数字底座理解的差异也较大。如有的地方认为数据平台就是底座，有的认为物联网设施才是底座，甚至有的地方认为城市大脑是底座，对此的说法不一。国家数据局的成立，有望在如何构建支撑和赋能整个城市发展的数字底座上推动形成共识，通过综合多方面认知，提取其中最关键的内涵，组合形成让业界广泛认可的城市数字底座架构体系，为智慧城市建设提供强有力、体系化的数据底座框架整体认知。同时，在城市数据底座构建中，我们可以期待国家数据局不仅能够推动收集和整合城市的各类数据（包括人口、交通、环境等方面的数据）并对其进行分析和挖掘，而且可以谋划实现部门与部门、区域与区域连接的综合型城市数字底座。尤其在当前区域经济和生活一体化趋势日渐突出的背景下，如长三角一体化、大湾区、京津冀等，城市间的协同必然将延申到数据层级，跨区域的数字底座协同也有望在国家数据局的总体协调下成为可能。

（三）在数据要素市场建设中，产业促进和合规更可能实现统筹

随着数据成为新的生产要素，数据交易、数据产品化和资产化等都成为各地最热举措，但数据产业的促进和数据合规天然存在一定的对立性。随着国家数据局的成立，可以预期，围绕数据要素的产业促进和合规监管有望更快形成统筹格局。例如在进一步加快国际化发展进程中，数据的跨境流通成为新的命题，无原则地放开跨境数据流通或者无条件地限制数据流动都不利于产业经济发展，也不利于构建数字中国发展格局，这就要求有一个更为专业的顶层机构，为国际数据流通构建起既合乎产业发展规律、又符合国家大安全格局，且更具备实际操作可行性的规则体系。同样，在数据已经实质上成为大量互联网企业生存之本的情况下，如何让互联网健康快速地发展，离不开对数据要素领域的合理性监管，同时，企业的数据管理能力也能得到长足提升。国家数据局的成立，可以推动行业在更为规范合规合理的框架下，筑造出有利于数字经济健康发展的新空间，而这种依托于数据要素的新兴空间，必然能够为智慧城市建设提供既合规又具有高价值的数据供给，为智慧城市更加丰富多彩的应用提供“动能”，也将是广大企业放心发展的基础“土壤”。

（四）将更快建成智慧城市全社会共建共享体系

智慧城市建设一直以来不是单个部门的工作，而是涉及到政府各个部门，涵盖了治理、生活、经济等全领域。但智慧城市多年来的建设模式最为诟病之一的地方也是分头建设、重复投资、民众体验度差等。随着国家数据局对数据要素、数字经济以及智慧社会等的全方面牵头，城市在数据生产、数据流通、数据应用到成效评估等全链条都将面临更为有力的整体推动以及相互支撑。政府可以在现有基础上，进一步推动政府和市场各类数据资源的开放和共享，鼓励各类机构和企业利用数据资源开展创新应用。国家数据局还能够通过数据开放和授权运营，让市民和企业可以享受到数据带来的红利，同时也促使市民为城市建设提供参考和改进意见，增强市民对城市建设的信任和参与度。

【作者简介】盛雪锋（ORCID：0009-0009-4016-2024），硕士，上海智慧城市发展研究院院长，兼任上海市人工智能行业协会理事、上海市人工智能学会理事等。 研究方向：智慧城市、新兴产业发展、数字化转型等，Email:[e-mail]。

国家数据局成立是 信息资源管理学科融合发展的 历史机遇

陈定权

中山大学信息管理学院，广州，510006

1984年9月，邓小平同志在为创刊两周年的《经济参考》题词时写道：“开发信息资源，服务四化建设”。邓小平同志的题词具有深刻的历史意义①：把信息视为一种重要资源，价值发挥作用的关键在于有效开发，信息资源开发的目的在于服务经济和四化建设。随着信息资源管理研究的不断成熟，2022年图书情报与档案管理学科正式更名为“信息资源管理”也就显得水到渠成。

“信息就是数据与意义的结合物”②。仅仅只是信息层级的开发利用，并不能充分挖掘出数据背后的价值。由政府信息公开向政府数据开放方向推进，尤其是原始数据的开放③，有利于“数据价值的发现及创造”与“数据价值的创新应用”④。通过数据开放，我们可以挖掘出数据背后更为丰富的意义。如果说，把信息视为资源是信息浪潮的核心特征，那么把数据作为生产要素则是响应了数字社会和数字时代的呼声。2019年，党的十九届四中全会首次将数据与土地、劳动力、资本、技术并列作为重要的生产要素；“十四五”规划和2035远景目标纲要指出“激活数据要素潜能”“发展技术和数据要素市场”，培育和发展数据要素市场已经成为国家发展战略。为了实现这一战略，国家顺势而为及时成立了国家数据局。根据《党和国家机构改革方案》，国家数据局的职责是负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

基于数据与信息之间的内在逻辑关系，我们学科在“数据作为生产要素”提出之际就迅速探索其对学科建设的潜在影响和发展机遇，并且取得了一定的成果。2023年国家数据局的成立则是为学科建设的落地实施提供良好的契机，给学科融合发展带来了新的历史机遇。

首先，作为一级学科的信息资源管理，需要新的理论来融合众多二级学科。在信息资源管理学科之下，传统的二级学科有图书馆学、情报学与档案学，在未来将会有更多的二级学科。强化一级学科的学理基础和学科建设，突出二级学科的专业特色，应该是信息资源管理学科未来发展的方向。那时，与其说是更多的二级学科，还不如说在信息资源管理学科之下有着更多的研究方向，为数众多的二级学科更像是为信息资源管理学科界定了研究范围。基于数据资源，图书馆学、情报学与档案学等被分别赋予了不同的价值和意义，数据赋能二级学科的发展。在数据的层面，重构出我们学科的研究内容、研究理念和研究范式，为丰富的二级学科或研究方向提供理论支持。理论来源于实践，国家数据局及其事业将为我们学科的理论提供丰富的资源。

其次，理论作用于实践。信息资源管理学科的理论研究成果需要有实践土壤，国家数据局及其相关机构也需要包括信息资源管理在内的多个学科的理论支持。图书馆、档案馆及情报服务机构在很大程度上支撑着图书馆学、档案学、情报学的学术发展，业界与学界的良性互动促进了图书馆事业、档案事业和情报事业的蓬勃发展，形成了中国特色的学科发展之路。作为涵盖更多二级学科的信息资源管理，当务之急是需要一个不再局限于传统服务机构的国家级机构来强有力地支撑信息资源管理学术研究，为二级学科融合发展提供实践平台。新近成立的国家数据局及其相关机构就具备可以检验信息资源管理理论成果的能力，也为学科发展坚持“四个面向”提供了机会。

最后，作为国家级的数据管理机构，国家数据局及其相关机构在履行其职责过程中会不断产生重大的实践问题，解决这类国家重大问题需要多个学科的参与和支持。学科创新发展应该是一个借鉴与吸收其他学科成果且不断壮大的过程。我们学科在谋求学科创新时，既要发挥我们应用型交叉学科优势，也要遵循《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《中华人民共和国档案法》等国家法律法规提出的“保障公民基本文化权益”“公益性、基本性、均等性、便利性”等基本原则，坚持“公益服务导向”与“技术为用”，与计算机科学、经济学、法学等学科保持差异性发展。

信息资源管理学科应该借着国家数据局成立这一历史机遇，加大宣传学科关于数据要素市场的相关研究成果，主动与国家数据局及相关机构交流接触。我们学科传统的研究方向高度契合国家数据局的职能，符合数据要素市场培育的要求，在数据分级分类、数据资源开发利用、数据政策制定、数据评估、数据素养等方面均能够多维度多层次地参与到国家数据治理中，为国家的数据生态体系建设贡献我们的学科智慧，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供智力支撑。

① 魏晓燕. 邓小平推动国家信息化发展的历史经验[N].

光明日报，2016-11-23(4).

② 于良芝. 图书馆情报学概论[M]. 北京：国家图书馆出

版社，2016:17.

③ 胡小明. 从政府信息公开到政府数据开放[J]. 电子政

务. 2015（1）：67-72.

④ 马捷. 新时代，新使命，新内涵――信息资源管理与

人类数字生态文明[J]. 文献与数据学报，2022，

4（4）：10-11.

【作者简介】陈定权（ORCID：0000-0003-0035-0281），博士，中山大学信息管理学院教授，博士生导师。 研究方向：智慧图书馆、网络信息服务、图书情报技术史，Email:[e-mail]。

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