周海涛，刘永林 | 高校治理创新的实践路径探析

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高校治理创新的实践路径探析

作者简介

周海涛，北京师范大学教育学部教授，主要研究高等教育政策与民办高等教育研究，中国高等教育学会、学位与研究生教育学会学术委员，高等教育学专委会副理事长。

刘永林，北京信息科技大学公共管理与传媒学院副教授。

摘要：新时代，“建成中国特色、世界一流的高等教育体系”业已成为战略共识，需坚决破除制约高校治理创新的外部和内部瓶颈，深度聚焦拓宽和优化高校治理创新路径。政府、高校和社会各方应加快推进以优化治理体系为目标的高校组织方式创新，实现顶层设计与基层创新互动结合；全系统动员与子系统创新应对彼此补充，实现高校组织决策与执行之间相互融通；稳步推进以提质增效为基点的高校内部服务创新，实现从“供给导向”转为“需求导向”，从“服务覆盖”转为“服务体验”，从“被动提供”转为“主动提供”；持续推进以赋能增能为取向的高校支撑手段创新，实现技术升级与价值赋能相融合，数据开放与数据安全相兼顾，资源共享与协同共治相促进，充分激发高校内涵式发展的生机活力，全面提升高校治理体系与治理能力现代化水平。

关键词：高校治理；组织创新；服务创新；手段创新

新时代，在“建成中国特色、世界一流的高等教育体系”的目标指引下，政府、高校和社会各方协同聚焦高校组织方式、内部服务和支撑手段，进一步拓宽和优化高校治理创新路径，已成为全面、快速、持续提升高校治理能力的关键之举。有学者认为，治理是多元化社会变化中重建各利益相关主体力量平衡的一种机制，其实质要义是重构各利益相关主体的权责或利益。创新高校治理是一个动态持续的过程，其并非试图完全颠覆高校科层制倾向的管理模式，而是将治理作为一种“嵌入式”的理念、方法和技术，融入高校现有管理模式之中，主要通过创新高校治理要素、优化现有制度机制功能，使之焕发出更多的生机活力。当前，高校的传统管理模式日渐式微，组织方式的趋同化、内部服务的碎片化和支撑手段的工具化等现象严重，凸显了高校治理体系不完善、治理能力不匹配、治理技术不支持等问题。推进高校治理能力现代化是高校适应时代发展需要的“系统升级”, 与高校治理结构一起成为推动高校治理发展的重要引擎。在加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化的形势下，破除制约高校治理创新的外部和内部瓶颈势在必行。新时期优化高校治理创新路径、激发高校治理新活力、提升高校治理成效，应以优化体系、提质增效、赋能增能为目标，重点突出高校治理中的组织方式创新、内部服务创新和支撑手段创新，充分激发高校内涵式发展的生机活力，全面提升高校治理体系与治理能力现代化水平。 

一、推进以优化治理体系为目标的高校组织方式创新

在重塑政府、高校和社会之间权责关系的“放管服”与“管办评分离”改革中，以优化高校治理体系为目标的高校组织体系和组织方式的变革，仍然存在一些与其所处的高等教育系统内外部环境不匹配不协调的现象。从宏观层面看，有的高校在一定程度上还是作为行政体系在高等教育系统的延伸，高校管理人员仍通过行政程序选拔任免，延续着浓厚的行政化色彩，使得“逐步取消高校行政级别”的改革难以落地。在传统的高校管理模式下，高校及其利益相关者基于生存与发展的目标驱动，在适应行政体系等级化序列中，无不陷入被动与保守的境遇之中，导致高校内外不同子系统之间的互动减少，传统高校组织结构、组织要素、组织方式和组织意识难以与高校的组织目标“同频共振”，与多元参与、共同治理时代的高校改革发展目标相偏离。此外，高校与社会的关系日益紧密，高校服务社会的领域更加宽泛、形式更加多样、参与程度更深，社会参与高校治理的愿望也愈发强烈，诸多影响高校与社会之间互动的障碍亟待清除，而推动高校组织方式变革将是破除障碍的关键。从中观层面看，以科层制为典型特征的传统高校组织，受到管理规则和层级的限制，学校、学部和学院之间协调度不够，承担人才培养、科学研究和社会服务职责的具体部门之间配合度不高，使得其作为学术组织已不能敏锐适应时代的要求。并且，各组织和部门之间过于强调等级秩序与层次，组织与部门自身的主动意识与创新精神进一步弱化。在这种相对固化的环境下，高校组织对所处环境的变化缺乏敏感性，未能精准研判内部忧患与外在危机，忧患意识的缺失和应对能力的不足往往使他们茫然失措，难以应对挑战也无法抓住机遇。从微观层面看，高校内部治理结构的部门化，造成各组织、各部门及工作人员无法完全实现组织、部门、学科、专业之间的衔接有序、运转顺畅和协同发展，进而无法彰显学术组织的学术特性与共治特征。高校内部组织过于强调相互之间的分工和职责，在确保各自具有独自的目标和权限的同时，也阻碍了组织之间的正常沟通，弱化了相互之间不可缺少的协同性。高校各部门的决策及应对策略难以得到其他部门的响应，这种相互割裂的状态滋生了专业主义与部门主义，使得共享融通变得更加困难，也严重影响了高校组织应对危机的能力。

在现代组织生活中，组织是人们按照一定的目的、任务和形式建立起来的社会群体。高校作为现代组织，是具有明确目标导向、精心设计结构、有意识协调活动以及与外部环境保持密切联系的一个综合系统。现实社会中的组织是具体且多样的，它包含诸多组织要素并能将这些要素有效地组合起来，这种确保组织的现实性的组合方式就是组织方式。在各类组织发展过程中，不论是纵向发展还是横向发展，整体发展或是局部发展，系统间的互动和系统内部子系统间的互动都是组织方式创新的关键，作为正式组织的高校也不例外。美国现代管理学之父彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）最早从组织层面对创新的概念进行界定，认为创新是组织赋予资源创造新财富的能力。还有西方学者一开始将组织创新划分为管理创新和技术创新，后来又将其划分为产品创新、过程创新和管理创新。创新的主要作用就是帮助组织适应外部环境且作出有效回应，而且这种作用在改善组织绩效方面越来越突出。因此，在复杂多变、竞争激烈的环境下，组织为了在竞争中突围并保持可持续性发展，就必须推动组织的变革创新。在高校内涵式发展目标的情境下，组织创新成为高校更新与转变组织机制和发展方式、形成和保持竞争优势的迫切需要和必要途径。高校治理能力是高校制度和治理体系的执行能力，治理能力的发挥要以治理体系为依托。推进高校治理体系和治理能力建设，就必须进一步创新组织方式、完善组织体系和健全运行机制，不断提升治理能力和治理效果。

现阶段，在以优化高校治理体系为目标的组织变革中，组织方式的创新变得尤为重要和紧迫。有的高校偏重于自上而下的垂直式管理，对基层组织方式变革重视不足，各个子系统之间沟通合作不够。推动高校组织方式创新，需做到以下几点：

首先，顶层设计与基层创新的互动融合。政府、高校、社会各方应把握顶层设计与基层创新在高校治理中的统一性，在推动高校组织运行过程中更加注重发挥二者互动结合所产生的作用。在国家层面，应不断优化高等教育法律制度的顶层设计，规范高校与政府及社会的关系，明确政府、社会与学校在高校治理中的权责尺度，构建高校外部治理结构的基本框架。与此同时，高校应通过制定学校章程及其校内制度规则有效回应顶层设计安排，并努力促使创新性与实践性经验做法固定为制度安排，推动基层创新实践与顶层设计之间的良性互动。

其次，全系统动员与子系统创新应对的彼此补充。高校治理中的全系统动员，是指将高校组织诸要素、单元、子系统高度融合为一个有机整体，从而发挥高校组织最佳效能的整体动员。高校组织的子系统创新应对是指通过在局部领域率先取得创新突破，从而促进整个系统提质增效，以破解诸多治理难题。高校应以组织功能为导向，以综合集成为手段，构建将各业务功能模块联为一体的结构系统，实现高校系统潜力的优化配置与高效转化，最大限度地发挥高校系统动员的增效作用。高校各层级治理决策及信息的快速精确传递，能确保各主体准确获取决策信息及各类需求以更好地作出应对，实现供需双方之间的精准对接。高校治理在强调全系统动员的同时，还应从高校利益相关组织维度出发，进一步减少主系统与子系统之间的层级，实行扁平化管理，充分发挥子系统的作用，突出子系统之间横向关联的协同设计，进一步提升信息传递的有效性、精准性，确保各项政策有序衔接、形成合力，实现“1+1>2”的效果。

再次，高校决策层与执行层之间的相互融通。在高等教育领域，诸多由上层主导的改革受阻，其原因之一就是内部组织未能有效地动员起来，改革缺乏应有的支持。在一个“头轻脚重”的系统里，基层组织是落实政策和推动改革的主要力量。高校组织体系的高效运行，依赖于高校组织决策与执行之间的相互融通与支持，这种相互融通与支持有利于高校治理目标及任务向职能部门、院系、学科、专业等方向快速传导与渗透。高校应进一步优化政治领导、办学决策、行政事务、民主监督等机构，创新各领域、各类型部门与人员的互通、互信、互动机制，以建立学科制管理模式为抓手，利用学科纵向“行政流”畅通、横向“学术流”活跃的高校特性，加强高校组织决策层与执行层之间的联动性。此外，应遵循高校组织特点，重点以加强二级学院治理为基础推进高校治理，进一步明确基层学术组织事权，赋予其相应的人事、财政等资源配置权，建立学校与基层学术组织间的资源分配协商机制。

二、推进以提质增效为基点的高校内部服务创新

扑面而来的高等教育普及化阶段的竞争，要求高校必须以服务的理念打造其品牌和培养毕业生。毕业生的社会地位与高校品牌之间的良性互动共生过程，关乎高校的未来发展。可以说，在高等教育激烈竞争背景下，创新高校内部服务是提升学校竞争力、强化学校相对优势的新着力点。当前，高校的内部服务在面向其利益相关者时，亟需在理念、重心和方式等层面作出根本性的变革。其一，服务理念层面。在科层制行政管理体系的影响下，高校系统强调上下级的管理关系和服务管理化的逻辑，要求各层级能清楚地了解自己在系统内所处的位置并顺应系统的运行规则，导致高校服务意识理念与高校治理视域的服务内涵要求存在落差。有的高校服务带有“供给性”的特征，内部服务的出发点不是全面满足师生的教学、科研服务需求，缺乏对利益相关主体需求的了解，这种服务理念已与治理时代的要求不相称，难以充分满足师生的诉求。其二，服务重心层面。以学校本位与权力本位建构的“供给-接受”服务模式带有“管理化”倾向。治理时代更加强调“管理就是服务”的观念，但有的高校内部服务追求覆盖面，不同群体的特色点、关键点不够突出，师生的选择空间小，参与度不高；服务批量办理、规定时段开放的情况依然存在，缺少人本性与人文性，人性化的服务体验不强。其三，服务方式层面。近年来，有的高校内部服务内容与范围发生重大变化，内部服务趋于多元化、复杂化，且利益相关者的主体意识、维权意识增强，利益诉求增多，“供给-接受”模式面临巨大的挑战。实际上，“供给-接受”模式遵循的是有什么就给什么，而不是利益相关主体需要什么就给什么，或者创造条件给什么。显然，“供给导向”的服务模式是服务的被动供给，并不以为了师生、服务师生、成全师生为出发点提供高质量教育服务，已滞后于内部服务的时代诉求。

高校内部服务主要服务于师生和学校发展，必须围绕师生和学校发展的需求进行。与此同时，政府、企事业单位、学生及其他社会群体是选择高等教育服务的顾客，学生是高校的直接服务对象，其接受教育的过程就是服务消费的过程。在这个过程中，学生可以按照自己的需求，自由选择高校提供的教学、学习资源等教育产品和服务。高校内部服务是学校人才培养、科学研究和社会服务功能发挥的重要保障，也是高校治理的关键内容和重要指征。作为内部服务的供应方，高校能否快速适应和满足学生及教师的各种需要和预期要求，是衡量其教育质量和办学水平的重要标准。推动高校治理创新，必然要求高校内部服务变革创新。同时，加强以提质增效为基点的高校内部服务创新是高校治理回归人本性和公共性的必然要求，有利于推动高校内部治理更加关注大学生的全面发展和体现人文关怀。毋庸讳言，高校内部服务的创新首要的就是推动服务理念的变革创新，通过打破固有的思维模式，确立更加开放、更加现代的服务理念，从而带动服务内容和服务形式的创新。在信息化智能化时代背景下，内部服务更需在服务方式、服务内容、服务载体上发生根本性的变革。尤其在公共卫生突发事件、重大经济危机等非常态事件偶发的情况下，传统的教育理念、教学方式、教学手段受到冲击，高校内部服务在剧变中开辟出了新的路径，甚至已被重新定义。显然，加快适应外部环境变化正在成为高校推动内部服务创新的重要动因。高校内部服务创新是一种结合内外部因素而作出选择的均衡结果。高校的生存与发展既需要一定的张力，更需要一定的动力。高校内部服务的供给侧与需求侧的主体都是人，人是高校保持生机、焕发活力的源泉。在“以人为本”导向的高校内部服务过程中，应以提质增效为基点，更加关注以师生为中心的服务创新。一是服务理念从“供给导向”转为“需求导向”。服务理念实现以权力为基础的供给导向向以权利为基础的需求导向的转变，在服务过程中确保高校利益相关者在维护自身利益方面具有相应的物质和制度基础，同时确保其获取高校发展目标等信息的渠道畅通，以帮助高校利益相关者知晓并理解高校服务的限度，从而适当调整自身对高校服务的合理预期。高校应进一步强化以师生为中心的服务理念，并以师生需求为导向，进一步丰富服务内容，创新服务方式，提升服务质量。此外，高校在回应其他利益相关者的现实诉求的同时，应鼓励这些主体参与高校的内部服务过程，通过提出意见建议和反馈服务体验等方式推动高校内部服务创新，共同塑造“需求导向”的高校内部服务模式。二是服务标准从“服务覆盖”转为“服务体验”。内部服务体验即师生对服务过程的整体检验，包括对内部服务场景的感知、与服务人员的交流、核心服务与附加服务的体验等诸多环节。内部服务体验强调内部服务以师生为中心，专注内部服务极致体验的特质，促使高校内部服务的功能效果从强调目的性转向突出体验，彰显出以高校内部服务体验满意度作为评价服务水平的内在尺度与价值内涵。师生在体验过程中产生的情感会直接影响师生的满意度，因此应做到：充分感知和理解师生的意识、情感、认知、行为以及与之相应的偏好，以提升学生体验效果为目的打造新的服务范式；以增强师生满意度为牵引，通过内部服务内容的创新，创造出超出师生预期的功能性服务；针对师生差异性需求提供个性化的内部服务，在内部服务过程中加强与师生沟通，使其在内部服务中获取正面情感体验。三是服务状态从“被动提供”转为“主动提供”。高校应直面师生服务需求的多样化，及时了解其他利益相关主体对内部服务的新需求，实现“被动供给”服务模式向“主动供给”服务模式的转变，向师生主动提供服务来提高他们对服务的满意度。同时，还应加快构建主动服务的网络平台和营造人本性的系统环境，精准分析高校利益相关主体需求，化被动服务为主动服务，形成自发、高效和持久的主动服务供给模式，为师生提供预防性的、及时的、高效的、增值的服务。

三、推进以赋能增能为取向的高校支撑手段创新

“互联网+”时代为高校治理变革提供了信息资源和技术优势，加快促进互联网技术、互联网思维、互联网理念与高校治理深度融合，高位推动以赋能增能为取向的支撑手段创新势在必行。实践中，有的高校已经依托互联网信息技术手段构建起了具有交互式、多功能、人性化、便捷性、高效率特点的校园服务系统，如一站式“智慧校园”网络平台和“云脉人脸识别系统”。这些技术应用体现了高校运用信息技术促进自我发展的治理思维，但这与技术对教育的赋能增能的要求还存在一定差距。高等教育资源公共服务平台重硬件建设、轻软件质量，共享的数字教育资源占比偏低，对高校人才培养、科学研究和社会服务等根本任务的支持不足和资源不够等问题依然突出，极大减损了其对高校治理变革的重要支撑作用。这些问题主要体现在如下层面：一是从价值层面看，信息技术在高校治理环境中无处不在，为教育教学融合发展提供了最佳条件，但支撑高校治理创新的信息技术手段不应裹挟教育服务规律与挤压高校治理实践，因为只有始终不偏离教育本质的教育与技术的深度融合才是人工智能、大数据分析背景下高校治理创新的根本方向。实践中，信息技术应用理念难以适应新时代高质量教育服务的诉求，仍然坚持“数量至上” “技术至上”等粗放思维，对于技术赋能教育本身重视不足，在信息技术系统功能的实用性、有效性及系统间的兼容性优化升级和提升教育服务价值上重视不够。例如，高校“政务型”信息化平台建设普遍，而具有民主、互动和多向度功能的交互式信息化平台鲜见，这在一定程度上导致高校利益相关主体参与治理主动性偏弱，高校治理体系的整体回应性、包容性和现代性不强。二是从安全层面看，资源共享与数据安全之间的矛盾与张力日益凸显，大数据时代数据收集的科学性、规范性和个人隐私信息保护等备受关注。人工智能、大数据背景下，数据与网络安全防护的建构速度难以跟上网络攻击频次的增长速度，高校管理人员的安全意识不强及违规操作行为直接影响到对数据信息系统安全性的实时监测、监控和报告。三是从共享层面看，网络信息技术在高校的应用与企业或其他行业相比，还存在一定的“迟滞”，尤其是在推动高校治理体系建设方面，还存在资源独享及信息孤岛现象。高校的教学与科研部门基于工作需要在多大程度上可以分享从管理部门中获取的数据资源？教育教学质量监控部门掌控的大量学生教学质量评价数据如何在教学单位之间共享？高校内部的数据资源如何与政府、社会及其他高校等组织共享？基于高校外部其他组织在合作中获取的高校数据资源，其合法合理利用的界限在哪里？上述问题均未能得到很好的解决。尤其是在开放教育资源普及以及慕课（MOOC）兴起的背景下，发生重大经济危机等非常态事件时资源共享、协同应对的制度机制不足的问题更加突出。

《中国教育现代化2035》明确要全面提升教育信息化水平和师生信息素养，推动高等教育组织形式和管理模式变革创新，以教育信息化带动高等教育现代化。教育信息化2.0时代，人工智能、5G通信、工业互联网等新兴技术在高校治理中的基础性支撑作用愈加明显，基于新兴技术创新高校治理和教育服务的趋势不可逆转。疫情防控背景下，世界范围内信息技术助力高等教育在线治理就是一个最好的例证。新时期，大数据、云计算、人工智能等现代科技手段帮助高校在更深层次上与社会化信息平台、个人信息终端形成紧密联系与对接，加快推动了高校迈入技术治理的新阶段。一方面，在高校的内部治理中，应以信息化、网络化、智能化为牵引，打造全新的信息传递和交互网络。以云计算、人工智能为核心的大数据处理中心，可以实现数据从条块分割、孤岛林立向条块融合、综合分析转变，推动治理方式从“多头管理、分散弱小”向“统一指挥、力量综合、多方共治”转变，从而助推高校治理从被动应对向主动处置转变，实现真正意义上的高校智能化，全面提升高校治理的效能。另一方面，在高校的外部治理中，可以通过大数据比对、云计算、人工智能算法等现代科技手段，从信息化、数字化迈向智能化、智慧化，助推政府、高校、社会等有机结合，形成一个生态治理系统。如此，可以全面提升高校治理的公开性和透明度，让高校治理的利益相关主体更好地监督高校行政权和学术权力行使，促进技术支撑背景下的高校在不断与外部的深度互动中持续深化治理创新。当然，我们在依赖信息技术的同时，也应清醒意识到信息技术仅仅是高校治理的支撑手段，而不应成为颠覆传统教育的工具。信息技术助力高校治理，关键不在于技术本身，而是取决于运用技术的人，应避免过于强调技术应用而忽略教育治理的本质，避开可能陷入新技术试验场的困局。

创新是“互联网+”与高校治理创新融合的源动力，不断深化教育与技术的融合发展是促进创新的重要措施。加快推进高校治理中以赋能增能为目标的支撑手段创新，并非单纯引入某个新产品、新服务和新技术，而是以技术为主要的支撑辅助手段，创建与之相匹配并能产生有效协同作用的教育服务模式。一是技术升级与价值赋能相融合。信息时代背景下，信息技术创新升级成为教育变革与创新的驱动力，有效支撑着高校治理融合创新发展。高校治理水平与治理能力的提升，应以高校信息技术升级为抓手，推动高校治理赋能增能。着眼于推进信息技术与教育教学的深度融合，充分发挥互联网信息技术在高校的教学、管理、评价和考核等方面的积极作用，加快教育交互系统、知识建模、学习者建模与学习分析、系统化高校治理等方面的技术升级；着眼于高校服务生态系统转型升级，推进共性技术和关键技术的突破和创新，为高校治理提供新模式和新方案；着眼于大学生个性化学习与高校规模化教育，运用人工智能平台和基于数据的学习分析等关键技术，提升在线教育服务的实效，重塑高校的服务理念、组织方式、技术应用，助力形成人人皆学、处处能学、时时可学的新型教育生态。二是数据开放与数据安全相兼顾。大数据技术在高校的应用为高校内部治理带来了新活力，但在追求数据开放与共享的同时必须确保数据安全。高校在数据开放方面，宜推动实施大数据系统化、规范化管理，利用技术为数据传输提供全程保护，确保数据在不同系统中安全共享；在数据保护方面，宜推进统一化数据技术保障系统建设，创新应对海量数据的动态变化、多元化数据融合的隐私保护技术；在网络安全方面，探索建立基于大数据的高校校园网络系统安全预警机制及大数据使用管理的保障机制，明确大数据采集和使用的原则，制定严格规范的数据采集、储存、处理、共享及应用规则，确保网络数据在运行各环节都符合安全标准。三是资源共享与协同共治相促进。高校治理必须遵循资源共享与协同共治的逻辑，通过实现高校利益相关主体资源共享来谋求全主体协同共治，并通过共治实现高校办学资源的增长与共享。一方面，高校应注重保持和发挥独有优势，在向高校内外部利益相关主体提供资源的同时，获取其他相关资源，持续完善自身资源体系，并在资源输出与吸纳的过程中，形成利益相关主体之间的良性互动，从而实现高校资源共享之下的协同共治；另一方面，政府、高校和社会应协同构建共享共治机制，在保障主体资源共享的基础上，引导、鼓励、组织高校利益相关主体共同参与高校治理，汇聚起协同共治的不竭合力。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2021年第1期“高等教育治理研究”专栏，第115-121页。因篇幅问题，注释删略。

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