李建发，包璐璐，张国清 | 公共产权视角下政府资产治理问题研究

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公共产权视角下政府资产治理问题研究

作者简介

李建发，福建仙游人，经济学（会计学）博士。原厦门大学党委常务副书记，现为管理学院院长、教授、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家，全国杰出会计工作者，国家级高层次人才，财政部首批“会计名家”，国务院学科评议组（工商管理）成员，中国会计学会副会长。主要研究方向为财务会计、公共部门财务管理、政府及非营利组织会计。先后承担国家社科基金重大项目及重点项目、国家自科基金一般项目、教育部人文社科基地重大项目、教育部博士点基金项目、世界银行贷款项目等二十余项，发表学术论文八十余篇，出版专著、教材及译著等二十余部。

包璐璐，厦门大学管理学院博士研究生。

张国清，厦门大学管理学院教授、博士生导师。

摘要：根据公共产权理论，人民是政府资产的终极所有者，各级政府是多层次代理人。为确保政府遵照委托人最优利益并实现政府资产效能和公共价值最大化，政府资产治理应在国家治理框架下循着受托责任链条进行。政府资产治理是为了实现政府资产的长期公共价值和减低代理成本而设置的一系列机制，强调善治、战略、绩效、权力制衡、约束和监督、引入市场和激励机制等。理论研究和实践表明，集成治理和政府资产管理越来越重要。我国当前政府资产管理存在严重的问题和漏洞，不利于国家治理体系和治理能力现代化建设。基于公共产权逐层分解、以受托责任和善治原则为核心构建的政府资产治理框架，让公众、人大和监管者、各级各类政府单位和公职人员、政府审计机关、非政府组织、媒体等利益相关者基于不同的责任参与政府资产管理事务，使得政府资产管理“网络化”为政府资产治理，以立体化、全方位的途径实现政府资产善治，但各种政府资产治理机制需要主动发掘和培育。

关键词：公共产权理论；政府资产治理；善治；受托责任

一、导言

政府向社会提供公共产品和服务的一种方式是有效利用其资产。包括公共基础设施、建筑物、设备和土地等在内的公共资本资产是各级政府向公众提供公共服务的支柱，也是地方政府的重要资源和财政收入的主要支撑。政府资产是由政府主体控制，通过持有或使用等方式，预期能够带来经济利益或者产生服务潜力的经济资源。我国的政府资产具体划分为行政事业性政府资产（包含行政事业单位资产和政府经管资产）、经营性政府资产和资源性政府资产。各级政府都拥有、使用和控制着大量的资产，政府资产管理也出现过各种各样的问题——诸如损失、浪费、误用、报废、故障、断裂、崩溃等。根据IMF的估计，公共资产的价值至少是GDP的2倍，但多数公共资产对于拥有它们的政府和纳税人而言是未知的，而且它们经常以远低于其真实价值的水平被记录，这导致政府没有动机对公共资产蕴含的巨大价值进行管理。

20世纪80年代后期，在澳大利亚、英国以及美国的某些城市，政府资产管理开始成为一种独特的公共管理领域。资产管理是指导资产的计划、购置、运营和维护、更新与处置的一个系统过程。有效的资产管理必须有良好的治理和适当的管理安排。治理涉及制定战略方向和目标，进行有效的咨询以及监督，以便建立和完善政策和程序，并确定和管理问责制。政府逐渐意识到对政府绩效最大化的依赖以及对有效的政府资产管理政策和实践的需求，政府资产管理法律、政策和实践正在迅速受到全球各国政府的密切关注。政府资产管理的实践在不同国家之间有所不同，诸多概念存在差异。尽管政府资产管理实践存在差异，但仍可以确定其中常见的挑战，例如信息系统不完善、问责制以及对善治的遵循和概念化等。

从国际上看，在新公共管理、新公共治理改革史上，政府资产管理和治理政策的变革被认为是最大的挑战，政府对有效地管理公共资产的责任也越来越大。为了向人民提供高质量的公共服务以交换取得财政资源，在保护、使用、管理政府资产方面，政府应当履行好资产管理受托责任，实现政府资产善治。证据表明，政府资产管理实践的改革激增，其中在考虑（或起草）改革后的政府资产管理法律和政策时，善治原则已成为一个主要概念。世界各国政府和学术界逐渐认识到，集成治理和政府资产管理方法的重要性日益提高。例如，最高审计机关国际组织为国家最高审计机关在提升政府资产诚信、透明、问责和善治中如何发挥作用提供了详细的指南；印度尼西亚在其新近改革的政府资产管理法律和政策中承诺遵守善治原则；David等基于英国的研究发现，多数公共基础设施资产通常由公共和私人组织共同治理，每类组织都担负着特定的、独立的角色，即政策、所有权、运营或维护。长期政府资产管理的成功越来越依赖于以协作的方式提供服务的组织和团体的联盟。但是，尚不清楚如何概念化这些关系网络，以及如何确定最有助于成功的协作治理的实体和安排的类型，政府资产管理的治理视角需要进一步深入探讨。刘瑞杰认为，切实提升政府资产治理能力和治理水平，要从国家治理高度加强政府资产管理。于2021年4月1日起施行的国务院令第738号《行政事业性国有资产管理条例》也明确指出，制定《条例》的目的是为了加强行政事业性国有资产管理与监督，健全国有资产管理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，切实解决新形势下行政事业性国有资产管理面临的问题。

在我国，政府资产管理是公共财政和公共管理的一个关键环节，因为政府通过提高税率或征收新的税种来增加公共收入的弹性有限。政府官员逐渐意识到，随着经济增长速度减缓、政府预算缩水，不得不从公共组织的每一个部分绞出最大效率，因此政府资产管理日益受到重视。政府资产管理改革的动力，很大程度上来源于严峻的财政压力和有限的财政收入来源。人们开始意识到政府资产蕴藏着巨额财富，通过优化政府资产管理能够节约成本或者从政府资产筹集更多收入，尽力从政府资产中获得更大的价值，更好地提供公共产品和服务。在保护、使用、管理政府资产方面，政府应当通过“网络化、去中心化”将资产管理拓展为政府资产治理，努力实现政府资产善治。针对如何集成治理和政府资产管理以构建善治为导向的政府资产治理框架这一论题，本文以我国政府资产管理制度为背景，在述评政府资产管理和治理的国内外文献的基础上，总结我国政府资产管理现状和存在的问题，然后结合我国正在进行的公共管理改革——建设中国特色现代国家治理体系，基于公共产权理论和善治原则构建我国政府资产治理框架，最终提出加强我国政府资产治理的政策建议。

二、政府资产管理和治理文献回顾与评述

（一）政府资产管理

新公共管理（NPM）运动面临的最大挑战之一是政府资产管理及其相关政策的变化。政府资产管理于20世纪80年代起源自英国、澳大利亚、新西兰、加拿大等国家。高水平的税收、抹不去的财政赤字、政府政策的失灵、低效的管理机制、大而臃肿的公共部门，战略计划、优化、货币价值思维等，促使政府资产管理越来越流行。相关的实务和理论研究着眼于政府资产管理的定义和性质、管理框架和流程、现状和存在的问题、影响因素和后果等角度，但在诸多方面还没有取得一致结论。例如，政府资产管理是对政府所拥有、使用和控制资产的购置、使用和处置进行决策和执行的过程。购置包括购买、建设、租赁和库存等途径。在涉及大型设备、建筑和基础设施资产的情况下，购置是一个复杂的过程，包括计划、招标和选择来源、授予合同和合同管理等。使用期间不仅包括定期维护、检查和维修，还包括估值、投资组合审查、财务审计和资产报告等。资产处置是指出售、重新分配、捐赠、丢弃或拆除资产的过程，包括对处置的收益或损失的估计，对实际收益和损失的记录，或者如果存在折价交易，为会计目的记录新的资产成本。Rasolonjatovo等基于马达加斯加两个城市的案例研究表明，政府资产管理主要取决于公共环境，比如公共文化、部门设置。马达加斯加政府的运作和结构正在经历趋向新公共管理的现代化转型，政府资产管理是政府改革的一部分；根据英国、澳大利亚、加拿大、美国一些城市的经验，良好资产管理实务国际标准的内容包括良好的资产记录（完整时新的资产记录与合理的分类），责任清晰的制度（治理）框架，统一的资产管理框架，战略资产管理计划和财务计划，透明度，优化维护，市场导向的估价，员工拥有训练机会，全生命周期成本计算和管理，以及资本投资计划和资产相关的年度费用计划。Puspitarini和Akhmadi基于印度尼西亚的研究发现，通过定量的方式对公共资产绩效评估，可以将资产潜力闲置降到最低，并且通过在计划资产输出的特定时期内创建多个替代成本需求，公共资产计划流程将变得更加高效。根据VAGO的记录，澳大利亚维多利亚州的79个地方议会控制着超过1021亿澳元的资产和基础设施，其中包括265亿澳元的公路和桥梁以及87亿澳元的排水管。为了确保从这些政府资产中实现全部价值，地方议会需要有效地计划、管理和利用它们。对这些政府资产的有效管理需要收集适当的信息，包括其价值、维护和运营成本、状况、性能、风险和利用率等方面的信息。然后，地方议会使用这些政府资产信息来作出有关资产管理的决策。Srinivasan和Parlikad指出，有效管理民用基础设施资产需要在安全性、可维修性、声誉和成本方面进行复杂的考虑，需要了解基础设施资产对各种利益相关者的价值，并利用该价值来推动资产管理决策。他们提出了一种基于价值的资产管理决策系统方法，能够将利益相关者的需求融合到资产所提供的价值中，使公共组织能够评估成本，以及风险和绩效之间的平衡，从而作出更明智的基础设施资产管理决策。Detter认为，专业管理的公共资产可以帮助优化社会服务，增加收入，强化资产负债表，而无需动用税收或规费。在全球范围内，公共财富是增加财政空间、降低风险、改善政府和国有企业资本成本的有效工具。Ouda和Jorge提出，从利益相关者驱动的社会、法律、文化和国家安全等视角对政府资本资产进行管理和报告，不仅仅是基于其经济价值视角。国内也有不少相关研究：刘尚为提出政府资产分类管理的建议，但没有提出具体的分类和对应的管理方法；吕世光提出了政府资产绩效管理概念；姜宏青和宋晓晴以公共受托责任为核心建立政府资产多重分类管理体系，有利于在政府会计信息与国民经济统计信息间建立共享机制，为制定与资产相关的经济政策和管理政策提供信息基础；王雍君探讨了绩效导向的政府资产管理分析框架与制度安排，将政府资产管理整合到一体化的公共财政管理框架中；黄弘认为，应以预算管理一体化建设为核心，推进行政事业性资产配置和使用效率提高；以机制创新为抓手，强化重大国有资产监督管理；以数字赋能为引领，推进整体智治资产管理数字化改革。

（二）政府资产治理

通过上面对政府资产管理的定义和内容等讨论可以看出，政府资产管理的关键维度（或原则）包括监管合规性、效率、资产生命周期、绩效和成本、托管和问责以及信息系统。治理原则在企业管理背景下已经得到广泛应用。Dunis和Miao认为，治理可以用作评估管理流程和系统的分析框架，治理潜在地为这种集成提供了一个平台，因为它基于关键维度。证据表明，治理原则在转换和应用到不同类型的组织中具有灵活性。目前，对治理维度在政府资产管理中的应用予以明确解释的文献偏少，但在其他类型的资产管理中有一些应用的证据，或者间接涉及政府资产管理的治理维度。Loistl和Petrag研究了金融资产管理中善治原则的概念，强调了问责制、透明度和利益相关方参与管理金融资产的重要性。Marlow和Burn研究了对水和废水基础设施管理采用集成方法的必要性，并认识到治理是可用于在资产管理中集成业务和技术方法的框架之一。显而易见，在实物资产的管理中考虑了治理，其标志是基础设施提供商强调职业健康和安全标准并公开引入治理管理框架。一些文献试图通过资产治理和引入公开准则的概念来解释和例证治理原则与资产管理之间的关系。然而，在治理原则与资产治理框架之间的进一步比较产生了资产治理的起步阶段，因为每个框架都强调不同的善治原则，与整体治理方法相去甚远，并且任何一个资产之框架的应用都充满了挑战。Wenzler发现，在概念化和实施新资产治理政策方面存在七个主要障碍：（1）预算迫使人们以更少的财力做更多的事情，或者更聪明地做事情；（2）当没有人（或所有人都）掌管时如何问责；（3）技术具有巨大潜力，但如果了解有限又带来很大负担；（4）使战略和运营与利益相关者的价值观和目标保持一致；（5）在可靠性、安全性和财务考虑之间取得平衡；（6）从基于绩效的费率中受益；（7）遵守基于产出的惩罚制度。Mardiasmo等回顾了印度尼西亚在政府资产管理法律和政策相关的实践与改革面临的挑战，探讨了印度尼西亚如何概念化资产治理，善治原则如何固化到政府资产管理流程中，以及在最近的法律和政策变化以及未来变化的选择中如何体现这一含义，其在适用的政府资产管理法律和政策改革中强调遵守善治和最大程度地利用资产的原则。印度尼西亚财政部的国有资产总局采用协同治理的方式对政府资产进行管理，也即政府、私营部门、社会这三类参与者在管理国有资产的工作中扮演各自的角色，以确保对国家资产进行最佳和负责任的管理，最终目标是增加政府收入，造福印尼公民。具体而言，政府制定和实施关于国有资产和公共服务管理的条例，私营部门在国有资产的使用以及作为纳税人方面发挥着作用，社会则可以对国有资产的管理提供公民监督和意见。Backlund和Eskic认为，改善资产管理可以创造更大的长期非税收收入，鼓励跨部门合作，并鼓励和确保长期的公有制和治理。Pereira等研究发现，缺乏驱动持续改进的治理机制、技术经验、高质量的资产数据、战略管理和外部伙伴关系等，是地方政府资产治理效率低下的原因。林冬梅认为，财政部门应把握全局充分发挥职能作用，构建资产控制大格局，不断地提高资产管理水平，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。李宗彦和何子信认为，我国应将国民经济核算、政府财政统计核算与政府会计核算协调予以机制化与制度化，通过完善政府资产核算报告体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

有些研究在政府不动产、资本资产、水和森林等自然资源资产等背景下，探讨各类政府资产的治理问题，得到的研究结论对于集成治理和政府资产管理构建总体政府资产治理框架具有重要的借鉴意义。例如，Marona和 Beemt-Tjeerdsma研究表明，新公共管理标准在波兰和荷兰的市政房地产管理中得到了类似的应用，波兰比荷兰更广泛地使用了善治原则（有效、开放、参与、问责），但新公共管理和善治原则在资产管理中并未得到整体应用，而是作为一系列工具来部署的。Kaganova和Telgarsky指出，政府资本资产管理的良好实务包括：了解政府所拥有和控制的资产；知道为什么需要这些资产；明确这些资产的市场估值，以用于决策和交易；具备政府资产善治的要素（例如透明度、通过拍卖将政府资产分配给私营部门、如何使用所分配资产衍生的收益）；是否存在政府范围统一的资产管理框架；战略资产管理计划；员工培训机会；生命周期成本和管理；资本投资计划。其中政府资产善治中透明度的特征是，与政府资产相关的文件和程序透明，与政府资产相关的交易透明，向决策者报告相关类别的政府资产，定期向公众报告相关类别的政府资产。美国、澳大利亚、墨西哥、坦桑尼亚、越南的经验表明，有利于提升水资源资产绩效和促进水资源资产改革的水资源资产治理框架，包含七个基本要素，也即清晰的改革目、良好的透明度、水资源资产的估值、补偿和缓解机制、改革监督与倡导者、供应水资源资产的能力，以及风险导向且具有弹性的决策。人类对自然资源的治理制度影响生态体系及其所提供的生态服务，进而给人类带来福祉。森林治理是指对森林的产权、森林的使用、森林资源的利益共享机制、森林利益相关者之间的相互作用、森林的保护和开发等进行管制的正式、非正式制度。森林治理体系有三种类型：政府主导的森林治理、社会主导的森林治理，以及私人主导的森林治理。这三种治理体系所提供的森林生态体系服务及其经济价值，并没有哪种治理体系占优。Lazdinis等研究发现，为了有效地将整个欧盟范围内的可持续森林管理及其相关政策转化为当地景观，必须承认存在多种土地所有权结构、景观历史和基于多种生态系统服务的替代价值链。因此，需要通过基于区域的景观方法，基于证据的景观治理和对可持续森林景观管理的问责，吸引多个利益相关者和参与者。示范森林、长期社会生态研究平台和生物圈保护区就是许多例子中的三个。陈曦则认为，自然资源资产治理需要完善适应市场经济的自然资源资产产权制度安排和收益制度。

三、我国政府资产管理制度背景及其现状和存在的问题

近年来，尤其是党的十八大以来，党中央曾多次提出要完善各类国有资产管理体制。2013年中央颁布《党政机关厉行节约反对浪费条例》，给政府资产管理工作提出了一系列原则和要求。党的十八届三中全会提出建立权责发生制政府综合财务报告制度，探索编制国家资产负债表和自然资源资产负债表，其中清产核资是编制政府资产负债表的首要步骤。党的十八届四中全会再次明确要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2015年起实施的新《预算法》要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，引入了现代政府资产管理实务，并要求政府资产管理与预算管理相结合。2017年11月中共中央、国务院印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，要求加快自然资源治理，对领导干部实行自然资源资产离任审计。财政部于2015—2018年间在几十个中央部门、省市区及多家中央企业开展政府资产报告试点工作，并且将建立政府资产报告制度写入了“十三五”规划。2017年12月30日，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，规定国务院每年向全国人大常委会报告国有资产（包括企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等）管理情况。财政部资产管理司自2014年9月成立以来，从加强财政部35和36号文的执行、实施政府资产报告试点、行政事业单位资产清查、加强行政事业单位资产管理信息系统建设、制定《行政事业性国有资产管理条例》等若干方面加强政府资产管理。财政部资产管理司2018年12月26日发布了《关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知》，2019年3月29日发布了修订后的《事业单位国有资产管理暂行办法》。这些法律规章都彰显出我国政府资产管理的重要性、紧迫性。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。从财政管理看，预算属于增量资金，资产则属于存量资金，用好增量、盘活存量是财政管理的重要职责。当前，除企业国有资产和行政事业单位就占有使用国有资产初步形成管理框架外，部门、单位和国有企业代表政府和人民经手管理的公共基础设施、政府储备物资、自然资源资产等经管资产尚未纳入政府资产管理范畴。政府资产管理还存在“九龙治水”、碎片化管理、家底不清、闲置浪费甚至流失以及法制建设滞后等诸多问题，这对全面加强政府资产管理造成巨大挑战。长期以来，我国忽视了对政府资产的监管，资产使用效率低下，资产配置不足与资产闲置浪费并存，政府越位与缺位并存。我国公共财政、公共管理领域存在“重收支、轻财产”的现象，导致政府资产产权不清、管控主体缺位、效率低下、浪费甚至流失、无偿占有、低价出让、无序开发等问题。学者普遍认为，我国政府资产管理主要存在以下问题：政府资产的碎片化管理，缺乏管理政府资产所需要的信息，进入政府资产管理视野的资产类别较狭窄，政府资产会计处理与财务报告实务不利于政府资产管理，政府资产在经济上的低效，政府资产管理缺乏透明度和问责机制以及缺乏统一、科学、规范的政府资产管理框架。从行政事业单位国有资产管理的实际情况看，仍存在管理体制不顺、职责不清、管理手段落后、效能不高、资产配置不当、闲置浪费严重、产权管理不严、资产流失严重、制度建设滞后、管理不规范等问题。Campanaro和Masic的案例研究发现，中国三个城镇的资产管理总体绩效达不到良好管理实务国际标准的一半，存在如缺乏资产的定期报告，资产管理职能支离破碎，缺乏足够的专业能力等问题。在中国，政府资产管理还没有被认为是政府管理的一个重要而独特的领域。2021年10月公布的《国务院关于2020年国有资产管理情况的综合报告》显示，2020年全国国有企业资本及权益总额98.7万亿元，全国行政事业单位资产总额43.5万亿元，而国有自然资源资产只列报了有关的实物数量。2020年我国的GDP为101.6万亿元，如果按GDP的2倍估算，我国还有大量的国有资产无法进行价值管理和报告。刘瑞杰认为，当前我国政府资产管理基础薄弱，底数不清，统计范围和核算方法不一致，政府资产管理部门化和碎片化现象严重，进而导致国家治理和宏观决策缺乏全面、科学和有力的支撑。因此，通过加强政府资产管理，特别是建立涵盖全部政府资产的政府资产报告制度，摸清我国政府资产存量和增量情况，是进一步提高国家治理能力和水平的基本要求。

四、公共产权理论及其政府资产管理（治理）中的应用

产权是对财产的狭义所有权、占有权、支配权和使用权，是人们围绕或通过财产而形成的经济权利关系。Coase认为，产权是产权主体因为拥有某种财产才同时拥有的一种合法化的行为性权利。产权是资源管理和运用的一个基本要素，它界定了谁对一项资源拥有权利以及权利的范围或性质，指定给经济物品的产权决定着其被生产和管理的方式方法。产权界定就是把产权的各项权能界定给不同的团体或者个人，这会导致多种产权形式。国内外诸多学者对产权形式进行了划分，从所有权状况可以将财产分为三类，即私人财产、共同财产、政府控制财产。产权可分为可自由进入的产权、公共产权、私有产权。公共产权具有公共性和非排他性，与个人归属产权相对应，是基于财产公共所有而获得的一些权力结构安排。公共产权是针对公共资源作出的由公众使用的产权安排，公共资源是指以公民身份自国家和社会中分享的公共收益（与私人收益相对）。朱松梅、雷晓康：《流动人口城市公共产权缺失的治理路径》，《中国行政管理》2015年第2期。公共产权是指将财产的使用权、转让权以及收入的享用权界定给一个共同体，在共同体内每个成员都有权分享这些权利，并且排除了共同体以外的成员对共同体内任何成员行使这些权利的干扰，那么产权就表现为公共产权。公共产权的核心是，政府有责任平等对待所有的公民，并将私人产权限制在反对分化的政府政策范围内。

在我国，公共产权按照共同体范围的不同，可分为多种形式，如国有产权、集体产权、社团产权、共有产权等，其中将权利界定给国家和全民拥有，由国家按政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利，即为国有产权。国有产权的客体正是国有资产（政府资产）。政府资产具有资源和产权两个维度，公共产权理论为政府资产产权维度的产权行为、产权关系与产权管理提供了客观解释与理论支撑。政府资产无论是形式上还是本质上都属于公共产权的特征，这就决定了政府资产管理必须从公共产权的角度进行探索。国家对公共资产享有所有权，国务院代表国家行使相应所有权。国务院通过将其所有权分割，使得政府主体对政府资产享有占有权，政府主体的工作人员依据其职责划分，对相关政府资产具有使用权、开发权与经营权等。同一所有权下的不同产权可以在不同经济主体之间进行分割，公共产权与国家所有权相比具有更加深刻的内涵与外延，其涵盖了物权、所有权甚至包括债权等。我国以公有制为主体，市场经济体制尚处于逐步完善阶段，公共产权因素对政府资产影响非常大。公共产权有多种属性且与国家治理相关联，国家治理就是国家运用公共权力管理公共事务（包括政府资产）的活动和过程。公共资源是一种公共物品，是为人类提供生存、发展、享用的自然物质与自然条件，是非人为原因自然生成的资源。公共资源管理隶属于公共管理，与公共服务管理、公共安全管理一样，是政府的一项基本职能。Meeks发现，土地公共产权是重要的，但并不足以增加水等其他公共基础设施服务的效率和可获得性。自然资源资产的“公共产权”，可视为对我国国家所有自然资源资产“财产权”的特定称谓。公共产权的“公共”，既是基于我国生产资料公有制的所有制形式，也代表了国家可以对自然资源资产财产权进行限制的国家公权力。

五、公共产权理论下的政府资产治理框架

（一）公共产权理论与政府资产治理

中国处于转型经济时期，是一个公共资源和公营经济（政府资产是主要表现形式）占有很大比重的发展中国家，虽然经过四十多年的市场导向改革，但从整个社会的产权结构来看，公共产权相对于私人产权仍居于主导地位。公共产权是针对公共资源作出的由公共使用的产权安排，将权利界定给共同体内的所有成员，每一成员都有权分享这些权利，它限制谁使用、何时和怎样使用，通过一定的社会控制机制赋予权利和实施义务，它排除了共同体外部其他主体对共同体内权利的分享。公共产权的主要客体——政府资产，是公共部门提供公共物品和公共服务的物质基础，能够支持经济、政治、社会、文化、生态等全面发展，也是财政收入的来源渠道之一。这其中除自然资源资产以外大部分是新中国成立七十多年以来历年预算支出中用于资本性投资部分沉淀的存量。

根据《宪法》《刑法》，公共财产包括国有财产、劳动群众集体所有的财产、用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产以及没有任何人所有的财产。因此，政府资产主要包括国有财产、公益事业财产、无主财产等。例如，根据《宪法》第一章第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂自然资源等都属于国家所有，即全民所有，属于公共产权，国家和政府是这些公共产权的占有者。属于国家（政府）的所有财产实际上都属于这个国家的人民。公共财产的所有者也许不能进入或者获得其财产，但管理政府资产的责任一直是针对社区或整个社会的责任，因为政府资产的终极所有者是人民。鉴于此，由政府来保护私人产权和管制公共产权。政府保护和执行产权所利用的机制是立法和政府（公共）机构。赋予公共机构（行政事业单位是公共机构的主要代表）的产权，可以被认为是通过法律规章强迫公共机构充当政府资产代理人的一种权利。公共机构代表生活在某个行政区域内全体人民行使所有权。政府机构的官员只是人民通过民主选举出来履行公职的代理人。换言之，按照人民的最优利益对国家财产进行保护、使用、增值，是政府机构的受托责任。因此，存在负责任的政府，定位于为全体人民谋福利，是有效的政府资产管理改革的先决条件之一。一旦这种受托责任链条界定清晰了，政府资产管理改革就能开始。在公共部门，财产所有权的持有基本上可能等于公共财产的管理权。当存在自然垄断时，就会出现所有权等于控制权的现象。当没有清晰的问责链条时，所有权、管理权各自的涵义就会出现重大的误解，导致政府资产管理低效。我们采用宽泛的产权视角，将人民看作是国家财务的股东，也即政府资产的所有者。因此，公共产权是指属于全体人民的产权或者属于政府及政府机构的产权。进一步可以区分集权化的国家或中央政府资产管理以及分权化的市政或地方政府资产管理。

公共产权有多种属性且与国家治理相关联，国家治理就是国家运用公共权力管理公共事务的活动和过程。国家治理的目标取向是实现善治，国家善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会公共事务的协同治理。善治可以定义为行使政治、经济、行政或其他权力，以便以公正、公平、透明、道德和非歧视的方式管理一个国家的资源和事务。它包括各种机制、程序和制度，公民和相关团体通过这些机制、程序和制度来诉求自己的利益、行使其合法权利，履行其义务，并调解其分歧。善治概念的核心是治理机构实现公众目标的能力。在新公共治理范式下，组织的网络化、去中心化、分散化，意味着应当将强调工程、技术、运营的政府资产管理拓展为政府资产治理，深入探究资产管理实务背后的结构和推理，探究组织结构和战略等如何影响资产管理实务，治理原则如何改进资产管理实务。政府资产治理在公共组织层面内外部治理因素的背景下强调资产管理中权力的分离与制衡，强调激励、约束监督和绩效导向，使得资产管理实务更加透明、问责导向、与组织的战略相协调、聚焦于长远，将真实的竞争和市场机制引入资产的发展、托管、运营和全生命周期管理，以便通过有效的管理和利用政府资产增加公共价值。国家善治的基本原则——透明、问责、获得感、有效、回应、参与、廉洁、稳定、诚信、合法、公开、公正，也是作为国家治理子集的政府资产治理所追求的目标。关于政府资产的治理，问责制可以定义为被授予公共资源的个人或实体（包括行政事业单位、国有企业等）对已经授予他们的财政、管理和项目职责负责的义务，并向授予其公共资源职责的相关方报告。对政府资产的治理涉及权力当局（即中央政府和各级地方政府）的管理以及公民的期望，政府资产显然包含公共利益的概念。政府资产善治机制能够通过问责链条和善治原则将政府资产的所有者、管理者和监督者联系起来。清晰地界定和区分资产所有者、资产主管部门（人员）、资产服务提供者、监督者之间的作用和责任，是政府资产治理的核心。政府中的政府资产治理必须权衡公共福利和政府履职，同时始终对政府资产的终极股东负责。这正如Duruigbo所指出的：“宣称政府资产属于人民是一回事，确保政府充当政府资产忠诚的受托人、称职的管理者完全是另外一回事，而且是困难得多的事情。” 发展中国家特别是转型国家，在政府资产管理领域还没有实现满意的效率水平。根据发达国家的经验，我们认为需要引入并改进现代政府资产治理，政府应当以市场效率原则、善治、企业型资产财务报告为导向。政府资产治理应当遵循发展目标，并用于实现一个国家全体人民的福利。

（二）政府资产治理框架

根据公共产权理论，公共产权是三种产权形式之一，而国有产权又是公共产权的一种表现形式。国有产权是国家对资产和资源的隶属关系，其实质是国家所有权。国有产权的客体是政府（国有）资产，其利益实现与分配是在全社会进行的。在我国当前政府资产存在多层次的管理体制下，全体人民是政府资产的最终所有者，国家是形式意义上的政府资产所有者，政府是实际操作意义上的政府资产所有者，各级财政或国资管理部门是政府资产所有者代表，主管部门是政府资产的监督管理者，行政单位、事业单位、国有企业是国有资产的占用（控制）者。政府代表全民掌握狭义所有权，据此获取狭义所有权利益——公共产权收入。占有、支配和使用权可以与狭义所有权分离开来，从而导致政府资产的所有权和运营权或控制权相分离。因此，我国的政府资产产权存在多层委托代理关系安排。为了确保公共部门遵照委托人的最优利益并实现政府资产绩效和公共价值最大化，应当在国家治理的框架下循着受托责任链条进行政府资产治理。政府资产治理是为了确保政府资产的长期公共价值和减低代理成本而设置的一系列机制，它强调公共价值目标、战略、绩效导向，它强调政府资产的全生命周期管理，强调在公共组织层面内外部治理因素的背景下权力的分离与制衡，强调引入市场机制恰当的治理程序、组织结构和激励制度，强调约束和监督，强调促进获得感、诚信、合法、公开、透明、问责、有效、公正的政府资产相关报告和披露。图1勾勒了我们上述主要思想。

基于公共产权逐层分解、以受托责任和善治原则为核心构建政府资产治理框架，让公众、人大和监管者、各级各类政府单位和职员、政府审计机关、非政府组织、媒体等利益相关者基于不同的责任参与政府资产管理事务，使得政府资产管理“网络化”为政府资产治理，以立体化、全方位的途径实现政府资产善治。图1所示的各类利益相关者在加强政府资产善治中担任的角色和承担的责任存在差异：

（1）立法者和监管者。立法者和监管者负责建立有关组织运营的规则和指令。他们应通过确保立法质量，根据善政原则为实现公共资产治理作出贡献。

（2）政府。政府是公共部门资产治理中最重要的参与者之一。参与治理的其他利益相关方根据政府层级而有所不同。除政府和军队外，其他所有参与者都被归为“公民社会”（可以被认为是由共同利益和集体活动联系在一起的公民）的一部分。政府指导政府机构的工作并对其进行控制。为了保护公共资产，政府可以设立专门部门或机构负责公共资产治理。在我国，县级以上人民政府应当建立和完善统一管理机制，加强对本级、本行政区域内政府资产管理工作的领导，财政部资产管理司、机关事务管理局负责对政府资产进行综合管理，相关主管部门比如自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、文化和旅游部、国防部等对自然资源资产、社会保障房、交通基础设施资产、水利基础设施资产、文物文化资产、军事资产等履行监督责任，行政事业单位、国有企业、军事单位对相应的政府资产进行具体管理。

（3）公共部门的公职职员。公共部门的公职职员负责在其组织中建立有效的控制环境，这是他们对使用政府资源的受托责任的一部分。公共部门所有工作人员均在控制方面发挥作用，应负责报告运营方面的问题、行为守则的非遵循性或违反政策的行为，这些不良行为会导致政府资产无法遵循诚信、透明、问责和其他善治原则。为了减少与公共资产有关的腐败和洗钱的风险，管理层应引入足够清晰和准确的规定，尤其是那些代表公众利益作出决定的程序的有关规定。在政府资产管理中消除行政自由裁量权的有效手段是扩大程序的公开性和透明度。相关部门应遵守在公共支出框架内平等获取有关利益信息的原则。这不仅适用于资产采购，而且还适用于资产的出售和租赁、捐赠、贷款和私有化等。决策者应该从有效管理政府资产（财务影响）的角度以及官员与其他相关方之间利益冲突的角度，仔细研究行政决定的不利影响。同时，还应评估政府资产决策程序和公共采购流程的透明度，而且每个公共组织都将制定系统的活动计划，以消除或至少降低政府资产腐败和洗钱的风险。通过加强诚信、透明度、问责制和其他政府资产善治原则来制止腐败和其他类型的不法行为，应成为内部讨论和培训课程的主题。

（4）政府审计机关。政府审计机关在合规性、财务和绩效审计期间对公共组织的运营官员的履职绩效进行评估，其中包含政府资产治理绩效。政府审计机关可以根据其具体的立法授权，将其政府资产治理绩效方面的发现和建议传达给利益相关者。政府审计机关通过促进公共部门资产的监督、问责制和治理，帮助建立政府资产治理的诚信、透明和问责制以及公众信心。政府审计机关是政府资产横向问责系统中的关键机制，其重点是审核负责政府资产管理的公职人员和机构的活动。政府审计机关通过政府资产管理审计或在其他审计业务中关注政府资产，在确保政府资产善治中起着关键作用。澳大利亚维多利亚州审计长以5个地方议会为审计对象，评估了这些地方议会是否在其信息系统中准确记录了基础设施资产，并在其资产管理和规划中使用了这些信息。我国政府审计中，也需要评估或审计政府资产，比如自然资源资产审计，但是，政府资产审计整体处于零星状态。2021年10月修订后的《中华人民共和国审计法》第24条规定，审计机关对国有资源、国有资产进行审计监督。因此，政府资产审计正式地纳入了政府审计立法范畴。

（5）内部审计师。内部审计师是政府组织内部控制框架的一部分，其职责是审计组织的内部控制政策、实践和程序，以确保内部控制足以实现组织的使命，并为设计的充分性和内部控制的有效实施提供保证。在第一道防线中，有效的政府资产内部控制系统和监督是善治的最重要组成部分。它是防止公共组织中腐败和其他不法行为的关键工具。内部控制的六大业务包含资产管理，保护资产安全、完整是内部控制的目标之一。内部控制系统应当从制度上确保政府资产善治的诚信、透明、问责和其他原则。

（6）其他外部利益相关者。例如非政府组织、媒体等，在增强廉正性、透明度、问责制和其他资产善治原则的过程中也发挥着重要作用。他们不负责组织运营的设计、实施、适当地发挥功效、维护或信息记录，但可能会对这些领域产生影响。

建立并应用恰当的政府资产管理框架，是政府资产善治的一个重要判断标准。政府资产管理框架的内容包含带有较强法律安排的政府资产政策框架、完整地界定政府资产及其分类管理目标、政府的资产需求管理和资产预算、资产记录系统、政府资产会计与报告、政府资产绩效评价，以及恰当地引入激励机制和市场导向的资产管理方法。评估政府资产的善治标准是政府资产治理框架的重要组成部分，因为这种评估可以帮助确定政府管理公共资产的经济效率和其他类型的效率。有关如何管理政府资产的通用框架对于帮助利益相关方更好地评估政府资产的绩效是否满足公共主体的目的和目标以及最终用户的需求至关重要。该框架能够为人大、财政部门、审计机关等在促进政府资产善治中所发挥的作用以及规划和管理政府资产管理审计和监督的方式设定标准。可以帮助利益相关方将政府资产管理最佳实践作为其审计和监督的一部分，从而帮助利益相关方发挥促进政府资产善治的作用。应逐步开发和完善利益相关方在促进政府资产善治中所发挥作用的一系列实用工具，例如技术准则、样本文件、模板和手册等，以支持高效、负责的政府资产治理。

六、结论与政策建议

基于公共产权理论，我国的政府资产产权存在多层委托代理关系安排。为了确保公共部门遵照委托人的最优利益并实现政府资产绩效和公共价值最大化，应当在国家治理的框架下循着受托责任链条进行政府资产治理，以受托责任和善治原则为核心构建政府资产治理框架，这将改变国家治理中的博弈，进而有益于整个社会。我国当前政府资产的治理存在严重的问题和漏洞，不利于国家治理体系和治理能力现代化建设。政府资产治理是一个世界性难题，更应在政府各项重大议程中占有极其重要的位置。因此，解决政府资产治理问题非常重要，有利于全面深化改革、助力五大发展理念。但本文并非为促进政府资产的诚信、透明、问责和善治提供详细的政策、程序和实务。本文倡导集成治理和政府资产管理方法，但这一领域的研究仍处于初步阶段，还需要进行涉及政府资产管理主体和各地各级政府的案例研究，以及深入了解影响因素和挑战的经验研究。

政府资产治理是一个复杂的系统工程，各种治理机制需要主动发掘和培育。各级政府及政府单位应当在考虑有关的法律法规框架、组织架构、文化背景、人力资源能力等基础上，量身制定详细的政府资产善治政策框架，并付诸实践。全面、系统、高效的政府资产治理，涉及各级各类行政、事业单位、国有企业等主体甚至民营企业和个人，牵涉到错综复杂的利益格局，需要执行各个层面的法律、规章、制度等。因此，需要政府高层的重视、参与、决策，同时也离不开其他各类利益相关者比如人大、政府审计机关、纪检监察、媒体等的积极参与。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期《治理现代化研究》专栏，第23—35页。因篇幅问题，注释删略。

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