徐国冲 | 合作治理研究的理论脉络及其发展

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合作治理研究的理论脉络及其发展

作者简介

徐国冲，管理学博士，现任厦门大学公共事务学院副教授、博士生导师，厦门大学政府绩效管理研究中心研究员，主要研究领域为政府绩效管理、政府监管、比较公共治理等，主持国家社科基金项目等10多项课题。已在《中国行政管理》《国外社会科学》《公共行政评论》《公共管理学报》《科学社会主义》《中国纪检监察报》等权威期刊上发表文章数十篇。

摘要：21世纪以来，合作治理成为公共管理领域最具声势的理论潮流，追踪其研究脉络与动态具有重要意义。西方合作治理研究形成了三条主要理论脉络：特质说、过程说与关系说。我国合作治理研究则逐渐由“寻门而入”转向“破门而出”，研究的本土化初具雏形：在借鉴西方研究的基础上，扎根本土情境，形成了特质说、演化博弈说、关系说等发展趋向。但是，中西方合作治理研究在研究取向、研究重点及具体观点上存在差异。我国的相关研究仍有许多不足，需要从以下方面着手提升我国合作治理研究的质量：推进实证研究，发展中层理论；拓宽理论视野，丰富研究视角；拓展研究方法，夯实研究内容。

关键词：合作治理；理论脉络；特质说；关系说；演化博弈说

如果说20世纪70年代末期以来是新公共管理运动的黄金时代，那么20世纪末特别是21世纪以来可以说是合作治理的辉煌时期。由此，合作治理研究的文献开始大量涌现。尽管不少外文文献已然展开相关的理论探讨及研究述评，但是不同领域、不同主题对于合作治理的关注点和旨趣却大相径庭，尤其是中文文献显得碎片化，各研究之间缺乏理论对话，容易陷入自说自话的窘境。因此，我们需要正本清源，围绕合作治理研究拟解决的棘手问题，梳理归纳中西方合作治理研究的趋势特点，以利于展开双方研究的交流对话，并在比较学习的基础上提升我国合作治理研究的质量。这对于西方的治理理论如何本土化大有裨益。

一、合作治理研究的勃兴

21世纪以来，合作治理成为公共管理领域最重要的理论潮流，其兴起、壮大与治理遭遇的困境和情境变化密不可分：一是新公共管理运动带来的服务碎片化与公共性赤字的困境。新公共管理运动倡导以企业化政府、公共服务市场化和社会化履行公共职能，然而实践中却派生出许多始料未及的问题：竞争导向导致了公共服务供给的碎片化，损害了政府部门间协调与合作，而这恰恰与行政之本质背道而驰；效率导向使公共管理活动与企业管理无异，商业道德取代了公共道德，偏离了其公共性精神；公民角色被简单化约为消费者，其能动性仅仅体现在服务选择上，缺乏参与主义精神；声势浩大的第三方政府实践由于政府关系管理能力欠缺引发责任性、有效性、合法性问题。二是当前公共问题日益复杂化，棘手问题大量涌现，驱动治理变革。所谓棘手问题是指由于信息不完整或相互矛盾、环境快速变化以及复杂的相互关联性而难以解决甚至不可能解决的问题。大到国际反恐、气候变化，小到国家内部事务如食品药品安全、教育公平、脱贫等问题皆属此类。这类问题具有鲜明的跨界性（cross-boundary），促使多元主体必须携手应对。与此同时，全球性经济大衰退亦对各国政府治理能力提出了严峻的挑战。多重因素交织导致国家—市场—社会关系产生极为重要的变化。在各方相互依赖性与日俱增的同时，国家日益以更为积极的眼光重新审视市场及社会主体的角色，认可后者创造公共价值的能动性：企业并非新公共管理运动中完全受经济利益驱使而参与项目合作的承包方，增进社会价值、承担社会责任同样为其所看重；公民亦非纯粹汲汲于利益得失的消费者，也乐于在社会治理中贡献力量。这一变化呼唤着公共管理者从内部取向转向外部取向，关注主体间关系；同时，他们也必须跳出狭隘的效率取向的公共价值观，关注民主问责制、程序合法性和实质性结果。

西方学者率先展开合作治理研究，形成了丰富的理论成果：既重视概念澄清、类型学划分等概念性议题，又重视合作治理、过程阶段、治理绩效等实证性议题，还关注合作治理与民主关系、合作治理中的问责制等规范性议题，使之成为当今炙手可热的公共管理理论之一。此后，其影响力迅速辐射至其他国家。得益于俞可平等学者的引介，合作治理理论进入了国内学者的视野。随后，我国进行的诸如服务型政府建设、社会管理体制等一系列改革，进一步壮大了合作治理理论的影响力。及至新时代以来，共治理念进入官方话语，合作治理理论成为我国公共管理学界极具影响力与生命力的理论之一。

二、西方合作治理研究的理论脉络

进入21世纪，随着合作治理实践日益多样、重要性愈发凸显，众多优秀学者投身于相关理论研究，积累了丰富的研究成果，形成了三种极具特色的研究途径：特质说、过程说与关系说（见表1）。

（一）特质说

特质说侧重于从宏观层面的治理范式转型出发，立足于规范性视角，剖析合作治理的特质。具体而言，其支持者主要从国家-社会关系的角度剖析合作治理之特质，主张其超越了官僚制治理。官僚制治理之下的国家-社会关系最为鲜明的特点是管理主义特质突出。在此背景下，公共决策完全取决于政府部门。虽然偶有与相关利益主体展开协商，但主导权由政府掌控，后者并无直接参与决策过程的权利，其作用局限于咨询。而这显然有违于治理的本质——集体决策安排。比较而言，合作治理与治理本质更为契合。在合作治理情境下，政府与企业、公民等多元利益主体地位更加平等化，互动不再停留于强势方的吸纳或主宰，而是发展为各方平等双向互动。公共决策是双方或多方协商与沟通对话的产物。以此而论，合作治理是一种主体多元化、决策多边化、关系平等化的独特治理范式。

调整国家-社会关系是促成合作治理的关键所在。其要义在于，顺应治理范式转型的大势，合理调整相关主体角色。政府不应固守昔日的划桨、掌舵角色，转而积极拥抱召集者（convener）、催化剂、合作者角色。与之相适应的是，其所追求的价值也不应局限于效率、效能，而应拓展至公平、民主等维度。同样地，社会尤其是公民须一改既往狭隘的选民、消费者角色，通过公民权与道德学习，增进公共精神，意识到其理应成为不可或缺的治理主体。在该途径的许多倡导者看来，上述调整的目的在于打造多中心治理格局，通过培育多个独立但协调的决策中心，发挥参与者利用地方性知识和学习的优势，更好地应对日益严峻的治理挑战。

（二）过程说

过程说立足于探究合作治理过程这一中观层面展开分析。在其支持者看来，合作治理可以划分为不同阶段，这一做法既能打开合作治理的黑箱，又能细化合作治理影响因素研究，对于有效应用合作治理工具箱而言意义匪浅。随着研究的深入，这一研究途径不断细化。起初，学者多遵循线性阶段论观点，简单地将合作治理分解为前件、过程、结果阶段。其后，研究者逐渐认识到合作治理过程本质上是迭代循环的，提出了诸如“谈判—承诺—执行”循环论等更具现实性的观点。随着知识不断积累，研究者更为全面地归纳了合作治理的构成要素。例如，汤姆森等指出治理、管理、自治、相互关系与规范构成了合作治理过程的关键维度。在充分汲取前人过程框架长处的基础上，安塞尔等构建了更为全面的综合性框架，并发展出若干推论。至此，研究者打开合作治理过程黑箱的努力已经取得了极其重要的进展。

有效管理合作治理过程是推进合作治理长效运转的关键要素。虽然相关阐述颇多，而促动性领导、过程承诺、信任构建等的重要性被众多实证研究所证实。促动性领导是促使各方坐到谈判桌前，引导各方度过合作过程的曲折阶段，以合作共容心态互动的关键因素；过程承诺则关乎各方是否真诚拥抱合作，直接影响了合作治理的成效；信任构建则左右着合作治理过程中的交易成本，对于合作顺利开展乃至实现预期目标的影响不容小觑。 

值得注意的是，虽然上述研究打开了合作治理过程的黑箱，但因其过于偏重剖析过程要素，致使其研究或多或少忽视了其他要素，例如情境要素。关于这一点，过程说的代表人物埃默森已经觉察到，并明确指出了情境的重要性。例如，埃默森等认为政治、法律、社会经济等外部系统情境构成了合作治理的机会或约束条件，影响了合作治理体制（collaborative governance regime）展开的一般参数。

（三）关系说

关系说侧重于从参与者关系这一微观层面切入。在其支持者看来，社会关系深刻地形塑了合作治理，影响力绝不逊于正式制度。因为合作总是嵌入于社会关系之中，而社会关系约束了参与者的行为选择。积极的社会关系不仅能够促进信息、资源交流与整合，有效强化集体行动能力，还能促使行动者搁置争议、减少误解，培育集体行动承诺。为深入剖析社会关系，研究者借鉴了社会网络分析，试图利用密度、凝聚子群、集中性等指标进行分析。普洛文等人的研究极具代表性，他们基于社会网络理论，抽象出三种原型式合作治理模式：共享治理（shared governance）、领导机构治理（lead organization governance）与网络管理机构治理（network administrative organization）。上述分析的最大特点是以权变性视角审视合作治理，考虑互信水平、参与者规模、目标一致性以及整体能力需要等要素。其深层意义在于，他们已意识到关系结构与治理绩效之间的联系并非线性。对此，实证研究予以了支持。充分考虑合作治理情境，发展关系结构与治理绩效之间的权变性理论，是这一途径极为重要的主题。

研究者实证性地探寻了合作治理促动因素，发展出两种途径：一是关系管理，突出了管理质量、管理者技能、领导等管理性要素在培育良好社会关系的重要作用。二是网络分析，强调参与者特质、参与者之间的二方关系（dyadic relationship）与关系结构等关系性要素在合作治理中扮演的角色。值得注意的是，研究者逐渐尝试将二者结合，从而更为全面地揭示合作治理的影响因素。例如，合作治理绩效取决于网络关系结构与管理性要素之间的共同作用。

三、中国合作治理研究的研究途径

历经多年发展，我国学者在借鉴西方合作治理理论的同时，不忘扎根本土情境，结出了丰硕的理论之果，大致形成了三种研究途径：特质说、演化博弈说、关系说（见表2）。

（一）特质说

我国合作治理研究中最早被应用且目前占据主流的分析途径当属特质说途径。与西方同仁类似，该途径倡导者将合作治理视为不同于科层、契约的独特治理范式，侧重于剖析合作治理的特质。此外，研究者还重点剖析了其与协作治理、协同治理、协商治理等与之联系密切的概念术语间的异同，以进一步澄清其特质。虽然上述概念均强调治理主体的多元性、根本目标的整合性、公共权力的分散性，但合作治理的独特之处在于，行动者间的互惠原则更为突出、政府中心主义相对弱化。由此可见，合作治理具有主体多元化、决策多边化、关系平等化、互动互惠化、目标整合化等特性。

新公共治理、新区域主义、整体性治理、社会合作治理等理论构成了该途径的理论基础。新公共治理理论立足于公共服务提供主体日益多元化、政策制定过程日益复杂化的治理情境，指出公共行政与新公共管理范式已经不合时宜，必须超越依靠官僚制集权控制或以竞争提升组织绩效的褊狭视角，承认并重视治理主体的多元化及其相互依赖关系。与之类似，随着多中心主义引致的碎片化问题日益严峻、区域棘手问题不断涌现，区域治理的研究者也敏锐地捕捉到了这一基本事实——有效的区域治理愈发依赖于政府间以及政府与非政府行动者之间的协调与合作，新区域主义理论亦随之发展壮大。可以说，合作治理是新区域主义的核心信条之一。如果说前两种理论侧重于凸显政府与非政府行动者之间的相互依赖性，整体性治理则着眼于政府内部的协调、合作、整合与整体性运作。该理论寄望于政府部门通过共享相互强化的目标、识别相互支持的工具，重塑以部门分工为基础的科层制体系，进而更好地提供公共服务。究其根本，新公共治理、新区域主义与整体性治理主要从公共政策实施和公共服务提供这一层面探讨主体间合作。相比之下，社会合作治理理论则更进一步，从人类行为模式演变这一宏大背景审视合作治理。伴随着后工业社会转型，社会愈发迈向全面开放；而全面的社会开放意味着人类合作行为的普遍化，合作构成人类的基本和主要行为模式。更进一步地说，在后工业化的进程中，人们无法逃避合作的责任，生存在这个社会中的人唯有在与他人的合作中才能发现自我及其价值。由此观之，合作绝非仅仅局限于公共政策实施和公共服务提供，而是整个社会的秩序。值得一提的是，不同于前三种诞生于西方社会情境的理论，社会合作治理理论是我国学者哲学思辨的产物，是将哲学带入公共行政的重要努力，集中展现了理解合作治理的中国智慧。

合作治理实践的发展，促使合作治理类型学研究成为炙手可热的议题。许多符合合作治理基本特征的实践看似相同，但细究之下仍存在诸多差异。而类型学研究则致力于揭示差异，从而更好地理解不同环境下的合作治理挑战，权变性地选择恰当的合作治理安排。基于合作的对象（政府外部还是内部）和领域（组织内还是组织间），可将合作治理划分为如下类型：合作生产、合作制组织、整体性政府和合作治理。合作生产着眼于政民合作，合作制组织侧重于剖析政府内合作，整体性政府则关注政府间合作，合作治理专注于剖析政府与非政府行动者的合作。基于合作治理中占据主导的元机制，可将合作治理划分为科层主导型模式、契约主导型模式与网络主导型模式。其中，科层主导型模式长于应对紧迫的公共问题，契约主导型模式则长于促成可持续性合作。

随着合作治理被推崇为提升国家治理能力的重要抓手，研究者致力于考察我国合作治理发展状况。学界普遍认为我国合作治理发展尚不充分，在相关主体能力培育、支持性制度、运行机制、利益协调、理念更新等方面亟待改进。虽然上述评价对于指引治理改革具有借鉴意义，但评价标准选择具有一定程度的随意性，大多取决于学者的个人体验与感知，不利于准确客观地评估合作治理现状。有鉴于此，学者尝试构建系统化的评价指标，不仅涉及中国整体治理状况，还涉及具体领域。尽管尝试颇多，但目前并未形成有影响力的评价指标。

论及如何推进合作治理，理顺国家-社会关系、重塑政府间关系、优化社会整体道德被反复提及。就理顺国家-社会关系而言，主要从以下方面入手：强化支持性制度供给，释放社会主体活力；调整政府角色定位，发挥服务促进功能；升社会主体能力，培育集体行动土壤；构建合作互动平台，提供对话交流空间。值得注意的是，上述措辞中隐含的主语多为国家。其深层意义在于，我国的合作治理构建必须发挥国家（党政部门）的引领作用，以此为基础构建多元主体合作格局，而非亦步亦趋地追随西方的多中心主义。这与中国的现实情境密不可分：一方面，中国的社会组织尚处于发展壮大的阶段，不加选择的放权将产生难以预料的后果；另一方面，虽然没有正式的等级权威是合作治理的重要特点之一，但并不意味着在合作治理中无需领导。事实上，众多自主行动者为实现共同目标而努力，领导的作用不容小视。党政机关的能力优势使之成为扮演领导角色的理想选择。就重塑政府间关系而言，基于整体性政府理论以及京津冀、长株潭等实践经验，以下维度成为关注重点：强化制度支撑，提供政府间合作空间；重塑价值理念，培育合作精神；优化组织设计，理顺权责关系；重视利益协调，减少合作阻力；等等。就优化社会整体道德而言，需要从以下方面入手：第一，通过简政放权、反腐败以及强化社会监督等，培育治理主客体的他在性思维，并就治理的道德路径达成共识；第二，通过制度重构，激活公共管理者的道德能力和道德感；第三，破除制度相对于行动的优先性，借由行动主义推动公共性扩散。

总体而言，作为目前主流的研究途径，特质说倡导者较为详尽地剖析了合作治理的特质、类型，总结了中国合作治理的发展概况，构想了未来推进路径，形成了较为丰富的知识成果。值得注意的是，虽然该途径深受西方相关理论的影响，但研究者并未止步于此。第一，研究者尝试在社会合作治理这一本土理论基础上推进知识积累，提出了优化社会整体道德这一相对独特的推进路径。第二，在构想中国合作治理研究的理想格局时，并未盲目追随西方研究，而是立足本土提出更具可行性的路径。

尽管如此，特质说研究仍存在诸多亟待改进之处。第一，实证研究相对欠缺。国内研究者对合作治理的热情缘于其普遍接受了一个规范性假设——相较于其他治理模式，合作治理更具优越性。然而，事实果真如此吗？西方实践表明，与其他任何治理范式一样，合作治理也有其缺陷。例如，合作治理收益并非公平分配，加剧了不平衡现象。本土实证研究的不足，致使许多研究结论悬浮于社会实践，对于厘清合作治理的适用情境、梳理合作治理绩效的关键影响要素、形成可行的合作治理实践指导建议等助益有限。第二，类型学研究有待深化。例如，前文提及的基于合作对象性质与领域的划分方式，虽然有助于展现合作治理的基本形态，但未能涉及合作运作方式这一不容忽视的维度。未来类型学研究可以考虑纳入利益相关者类型、合作治理活动焦点、管理制度精细程度等因素。第三，改进策略研究流于表面。改进策略大多聚焦于制度框架层面，较少涉及实际操作规则层次，导致改进建议大多泛泛而谈、缺乏针对性。虽然制度框架的重要性不言而喻，但其变革不但相对滞缓而且需要合适的契机。而且，就实际的合作治理运作而言，合理的操作规则设计不可或缺。因此，未来研究应强化对准入或退出规则、冲突调解规则、规定行为者利益或否决可能性的规则、告知行为者决策信息的规则等操作规则的关注。

（二）演化博弈说

演化博弈说侧重于剖析合作治理的动态演化，主张合作治理本质上是行动者之间的博弈过程：尽管合作治理的参与者之间拥有共同目的，仍无可避免地存在利益分歧。为追求自身利益最大化，参与者之间产生了策略性互动。囿于有限理性，行动者通过不断地模仿、学习或继承调整其策略，进而实现博弈均衡。由此观之，合作治理实质上是一个动态演化的过程。

该途径深受演化博弈理论影响。演化博弈论建立在有限理性假定基础之上，较之于传统博弈论的完全理性假定更为符合现实。其核心是演化稳定策略（evolutionary stability strategy）和复制子动态（replicator dynamics）。前者指在既定环境下，如果一个策略被群体中大部分个体所采用，并且其他策略无法产生比该策略更高的收益，则称该策略为进化稳定策略，反映了演化博弈的稳定状态；后者则反映了向稳定状态的动态收敛过程。以此为基础，该途径倡导者青睐建构博弈模型，剖析影响合作治理动态的因素。

诸多实证研究表明，合作治理的形成与持续运转取决于成本与收益，需要关注以下因素：一是降低搭便车收益。针对大气污染治理等跨域公共问题的府际合作，尤其应关注搭便车行为对合作联盟的侵蚀。为此，需要制定治理责任的刚性约束，敦促合作参与主体承担责任。二是扩大合作治理收益。既要制定公平的收益分配规则，保证合作的个人收益合理分配；又要提升合作治理安排能力，促使合作的共同收益和公共收益不断增加。三是减少合作治理成本。由于排他成本、信息成本、监督成本、谈判成本构成了合作治理的主要成本，因而需要完善信任机制、信息共享机制、监督机制和利益分配机制。

总体而言，作为近年来兴起的合作治理研究途径，演化博弈说将复杂的合作治理活动抽象为模型，描述了合作治理的参与者及其相互关系，剖析了各种条件下合作治理的动态演化，从而帮助研究者把握合作现象。虽然该途径的批评者指摘其有简化现实之嫌，但所有的社会科学研究均无法完美复制现实，而是通过选择性的“扭曲”，以揭示简单的真理。而且，一个模型成功与否往往并非取决于其现实性，而是取决于其对于理解现实问题的有用性。简言之，模型虽然存在缺陷，但我们仍然需要更多的理论模型；研究者也应该更加重视模型建构这一途径。

(三)关系说

在西方相关研究影响下，关系说也成为我国合作治理研究的途径之一。与西方同仁类似，其倡导者主张合作治理嵌入一定的社会关系之中，剖析合作治理参与者的关系尤为必要。

该途径深受政策网络理论与社会网络理论影响。政策网络理论主张，参与公共政策制定和实施的政策行动者之间的正式与非正式联系构成了政策网络，反映了其所处更广泛政治情境的权力关系、联盟、冲突与约束。政策网络参与者之间的关系极大地左右了政策过程和政策结果。受此启发，研究者提出改善大气污染治理绩效应着眼于三对关系——中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与企业，并探索性地构想了协调上述关系的具体手段，还有民间环保NGO的重要角色。社会网络理论则提供了一系列方法技术，以剖析行动者的影响力、关系结构等。运用这一方法，研究者描述了环境合作治理中行动者的关系结构特征及其演进，考察了区域环境、层级环境和部门环境如何形塑地方政府在城市群治理中的影响力，评估了我国区域合作治理发展状况。

在改善合作治理绩效方面，关系说一方面着眼于关系本身，主张根据实践需要构建合适的关系结构：强关系结构的特点是行动者之间联系紧密、有助于抑制搭便车等机会主义行为，以应对合作治理中的合作问题（cooperation problems）；弱关系结构则将原本不相连的群体联系起来，有助于提供非重叠信息，以应对合作治理中的协调问题（coordination problems）。另一方面着眼于关系所嵌入的情境，主张构建支持性情境，以提升关系质量：通过强化相关制度供给，打造开放、包容、协调的文化、社会和市场环境。

总体而言，作为深具潜力的研究途径，关系说正日渐发展壮大。然而，与西方同类研究相比，关系说仍存在不小的差距：一是研究主题亟需深化。一方面，既有研究主题有待深入。以合作关系治理为例，研究大多忽视合作设计、领导、激活、问责、协调、框定问题、动员等管理性要素在改善关系质量方面的潜力，而良好关系的培育与上述管理要素密不可分。忽视管理性要素不可避免地导致相关研究缺失了一块重要拼图。另一方面，既有研究较少涉及合作治理的生成逻辑、演化发展、绩效等重要议题。一些研究虽名为动态演化，事实上只是比较不同时间点网络特征的变化，并未认识到这些网络变化是看不见微小变化的结果。二是研究方法有待改进。虽然关系说研究并未步特质说研究的后尘——拘泥于规范性研究，而是以实证研究为主，且定性与定量研究方法兼具，不过，仍存在较大的提升空间。就定性研究而言，多局限于个案分析，疏于多案例研究；就定量研究而言，多停留于描述性分析层面，如利用社会网络理论分析合作关系的结构特征，较少关注推断性分析层面，如运用指数随机图模型、随机行动者导向模型等剖析合作治理的生成动力。

四、合作治理研究的质量提升

通过比较中西合作治理研究途径，我们可以发现：（1）二者研究取向存在差异。中国学者存在重规范、轻实证的特点，西方学者则强调实证与规范研究并重。这或许与中西学术研究传统与学科发展阶段有关：就学术研究传统而言，人伦主义是中国学术研究的核心，历代中国学人首先关注的问题是“什么是理想的社会状态”；西方学术源头——希腊学术则以自然主义为核心，重视研究自然规律，关注的首要问题是“什么是自然的本源”。就学科发展阶段而言，中国公共管理学发展时间相对短暂，缺乏严谨研究方法的支撑，产生了重规范轻实证、重宏观轻微观的倾向；相比之下，西方公共管理学研究历经百余年发展，形成了多种认识论流派——解释主义、理性主义、经验主义、实证主义、后实证主义、后现代主义/批判理论，推动实证研究与规范研究共同繁荣。（2）二者研究重点存在差异。中国学者侧重于宏观情境，西方学者偏重于具体合作过程。这一差异导致双方在论述合作治理推进路径时也存在不同，前者侧重于宏观制度层面，后者着眼于操作性规则或管理性要素，二者均抓住了理解合作治理的某一侧面，应将二者结合起来以揭示合作治理的全貌。（3）虽然研究途径重合，但二者具体观点存在差异。以特质说途径为例，双方虽然均认可理顺国家—社会关系的重要性，但在具体推进路径上存在分歧，集中体现于国家角色方面：我国强调发挥国家（党政部门）的引领作用，以此为基础构建多元主体合作格局；西方则主张多中心主义。不仅如此，双方对政府的态度也呈现差异。我国主张以更为正面的角度看待政府，认为其是必要的善。对于中国这样一个超大规模的国家，如果没有政府有效组织，其结果是难以想象的。这一态度促使学者支持政府在合作治理中扮演领导角色。而在深厚的个人主义传统影响下，西方则将政府视作必要的恶，竭力限制政府的干预范围；多中心主义关于政府不应垄断治理权力，主张由多个独立自主的权力中心通过自我组织或相互调适携手治理的观点，也在一定程度上折射了这一观念。

总体而言，我国合作治理研究逐渐经历由“寻门而入”到“破门而出”的转变，在学习借鉴西方研究时，并未落入人云亦云的窠臼，而是形成相对独特的观点，合作治理研究的本土化初具雏形。尽管如此，我国相关研究仍有许多短板与不足，尤以实证研究进展缓慢为甚。特别是新冠肺炎疫情爆发昭示着高风险社会的来临，合作治理作为应对风险与脆弱性、强化治理韧性的重要方式，其重要性和紧迫性进一步凸显，势必成为未来提升国家治理能力的关键议题。在此背景下，提升合作治理的研究质量可谓迫在眉睫。

第一，推进实证研究，发展中层理论。如前所述，作为我国合作治理的主导性研究途径，特质说偏重规范性研究，注重剖析合作治理的特质。其虽然颇具借鉴意义，但总体偏重形式、疏于实质，不仅造成了研究的同质化，还约束了中层理论成长，严重制约了研究的本土化。随着国家治理现代化的不断深化，我国已经展开了多层次、广覆盖的合作治理实践，推进合作治理实证研究大有可为。可以重点关注以下主题：一是合作治理动力。厘清合作治理动力对于成功发起合作治理实践的意义不容小觑。许多研究混淆了情境因素与直接动力，侧重于剖析政治支持等情境性因素对于合作治理的助推作用，疏于关注直接动力。事实上，情境因素并非合作治理的起始条件，而是形塑合作治理全过程的外部条件；后者则是促使合作治理展开的直接动因。离开了直接动因，合作治理难以成行。研究者应着眼于具体合作治理实践，捕捉合作治理动力，回答“合作治理何以可能”的问题。二是党/政府角色类型及其适用情境。合作治理并不意味着政府角色边缘化，反而对政府作用提出了更高的要求。重视党/政府的作用是中国式合作治理的最大特点，但多浅尝辄止于就事论事，未能将其抽象为一般的角色类型。从发挥的功能入手，梳理相关治理实践或许是一个可行的路径，以回答“中国式的合作治理中党/政府扮演何种角色”问题。三是合作治理有效性。大至国家层面的京津冀协同发展，小至基层的社区合作治理，诸多合作治理实践为探究合作治理有效性创造了契机。学者应把握机遇，积极探寻相关因果机制、发展构型理论（configurational theory），回答“合作治理何以有效”的问题。四是非常态下的合作治理。高风险社会的来临意味着非常态下的合作治理研究必须得到重视，此次新冠肺炎疫情防控工作中涌现出诸如对口支援、社区防疫、社会组织合作防控、大数据防疫等成功经验，亟待研究者深入剖析，并将其上升至学理层面，推进相关知识的积累。

第二，拓宽理论视野，丰富研究视角。前文显示，我国合作治理研究途径的理论基础大多局限于公共管理学科，研究视角相对褊狭。当前人类社会正逐步迈进后学科时代，研究者应破除“门户之见”，跳出学科画地为牢的藩篱，积极推进知识融合。合作治理研究理应顺应这一时代大势，积极博采各学科之所长。人类合作行为是诸多学科共同关注的重点议题，根据内容的相关性，可以形成以合作治理理论为核心，冲突管理理论为外围，社会心理学、认知科学贯穿始终的知识圈层结构。

第三，拓展研究方法，夯实研究内容。既要着眼前沿，积极应用行为实验、计算社会科学等方法促进知识积累，例如基于事件系统理论的方法来分析食品安全合作监管如何演进；又要回溯历史，从历史智慧中汲取研究灵感。我国合作治理研究的理论基础大多源于西方。西方理论虽然具有一定的借鉴意义，但本质上属于地方性知识，对于中国问题的解释力有限。因此，必须推进研究的本土化，而挖掘历史智慧是实现本土化的重要策略。虽然合作治理理论兴起于西方，但合作治理实践在中国数千年的治国理政传统中并不鲜见，也有着深厚的思想渊源。这为提炼中国特色的合作治理基本概念、理论命题、价值取向等奠定了基础，对于弥补基础理论研究不足极具潜力。

进入21世纪，世界主要国家逐渐掀起一股合作治理的研究热潮。它是重新思考国家治理现代化理想路径的理论回应。本文系统梳理西方和中国合作治理研究的理论脉络及发展趋向，有助于提升合作治理的研究质量，更好地拥抱合作治理时代的到来。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期《学术前沿》专栏，第28—39页。因篇幅问题，注释删略。

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