李一平，李峰 | 多层区域下的“大湄公河次区域”与“澜湄合作”安全竞合关系研究

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多层区域下的“大湄公河次区域”

与“澜湄合作”安全竞合关系研究

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大湄公河次区域合作（GMS）与澜湄合作（LMC）是中国参与澜湄次区域合作机制的典范。本文指出，鉴于参与行为体、议题等多方面的差异，GMS是跨境微区域合作，而LMC是国家间次区域合作。区域层次差异是塑造两个机制安全竞合关系的主要原因之一，对这一安全竞合关系的研究应超越现状比较，置于多层区域视角下的澜湄次区域安全发展之中。两个机制间既有历史与现实的承续及互补关系，也呈现不容忽视的安全竞争特征。

作者简介

李一平，博士，厦门大学国际关系学院/南洋研究院政治学教授、博士生导师。兼任中国东南亚研究会副会长兼秘书长；兼任《东南亚研究》 、China and Asia: A Journal in Historical Studies等刊编委。主要从事亚太国际关系、中国外交和华侨华人问题研究与教学工作。主持国家社科基金等项目10余项。出版《新加坡研究》《周边视野下的东南亚》等著作6部，在国内外学术刊物上发表论文70余篇。

李峰，厦门大学国际关系学院博士后流动站研究人员、特任副研究员。

摘要：多层区域自下而上分为跨境微区域、次区域、区域与跨区域四个层次。已有研究普遍忽视了“大湄公河次区域”（GMS）与“澜湄合作”（LMC）的层次差异对两者竞合关系的塑造。GMS是跨境微区域合作，而LMC是国家间次区域合作，区域层次差异是两者安全竞合产生的主要原因之一。GMS与LMC的产生寓于大湄（澜湄）次区域安全区域主义进程中，这两个机制在延续此前次区域合作机制在议题、行为体、区域主义层次等方面安全互补的同时，体现出安全身份互补的新特征。两个机制间的直接安全竞争涉及议程、国家角色凸显以及澜湄次区域安全治理固有症结等方面，间接安全竞争涉及外部行为体间的安全竞争以及“宏-次区域”安全模式竞争等方面。

关键词：区域层次；多层区域；GMS与LMC；安全竞合

一、问题的提出

狭义上的大湄公河次区域合作通常特指1992年由亚洲开发银行（Asian Development Bank, 下简称亚开行）发起，中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国及越南六国参加的大湄公河次区域（The Greater Mekong Sub-region，下简称GMS）合作，而广义上的则包含所有涉湄公河合作。在2015年“澜湄合作”（Lancang-Mekong Cooperation，下简称LMC）机制建立后，作为广义合作机制中典型的GMS与LMC，彼此竞合关系凸显。

对于GMS与LMC的机制竞合，已有研究主要从议题设置、行为体及制度等方面加以分析。相关研究指出：第一，两个机制的议题设置具有显著互补性及历史承续关系。学者们普遍认为，LMC的提出以GMS为基础，LMC囊括政治、经济、社会与文化等多领域的特征则弥补了GMS限于跨境经济合作的不足，尤其是LMC提出了政治安全层面的合作，力图解决澜航运安全、水资源开发、能源安全、毒品与武器走私、人口贩卖、公共卫生等跨境安全威胁，这弥补了GMS等现存多边机制应对跨境安全（cross-border security）威胁的短板。第二，两个机制的主要行为体间存在领导权竞争。泰国学者普云·汶亚威其云（Poowin Bunyavejchewin）从潜在区域领导者（potential regional leader）视角分析了中日领导权竞争对塑造GMS与LMC竞争关系的作用，他认为日本凭借其亚开行最大股权国身份借由亚开行间接影响GMS，而中国在LMC建立上体现出通过倡议、议程及规则等的设定将日本等域外大国排除出澜湄次区域的目标。罗仪馥认为，成员构成、制度功能和运作方式上的共同点决定了GMS与LMC的竞争关系，两个机制各自的主导国——日本和中国在中南半岛实力地位的相对变化是造成当前机制竞争的主要原因之一。综合而言，上述研究均认为两个机制间的竞争仍将继续甚至激化。第三，两个机制在制度建设上具有竞合关系。LMC建立后，澜湄次区域的机制间竞争显著提升。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院客座研究员素帕拉克·甘佳纳昆迪（Supalak Ganjanakhundee）认为，LMC在制度设计上对于GMS具有补充性，但机制层面LMC将取代GMC。邓涵在从参与成员是否具有排他性、主导成员是否为同类型国家、议题领域是否重叠、合作内容是否涉及“高级政治”以及目标原则是否具有外向性这五个维度评估澜湄次区域的制度竞合后指出，现有制度间的竞争被夸大了，LMC与GMS之间不会出现“制度达尔文主义”。朱杰进与诺馥思认为，LMC相较于其他现有机制“新”在安全领域增设了区域安全合作和水资源合作这两大分别反映上游国家和下游国家各自不同偏好的新议题；在政治领域显著提升了政治级别和秘书处建设。但是，下游国家担心中国借湄公河执法安全合作扩展在湄公河的国际影响力甚至损害下游国家的主权和安全。卢光盛与金珍指出，LMC是区域合作制度的“后来者”，在相当程度上又被视为新的制度“竞争者”。他们从澜湄合作制度建设的前景、澜湄合作成员国的利益等方面分析了LMC与GMS等现存机制间的关系，认为制度竞合既是澜湄次区域机制格局的一个主要方面，也是未来澜湄次区域机制建设的一个主要方向。

本文指出，已有研究并未有效揭示GMS与LMC之间的安全竞合关系。其一，已有研究在侧重对GMS与LMC现实竞合关系研究的同时将安全作为议题或机制的一个附属方面。对此，本文将对两者关系的分析置于澜湄次区域机制演进的历史发展中，以揭示其中的安全逻辑。其二，已有研究普遍将两个机制视为次区域合作机制，对此，本文基于区域层次差异，将GMS界定为一种次国家层次的跨境微区域（micro-region）经济合作，将LMC界定为一种国家间层次的综合性次区域合作。综合上述两方面，本文旨在从澜湄次区域的安全区域主义进程考察澜湄次区域主要合作机制间的安全关系，并基于微区域与次区域、区域及跨区域结合的多层区域视角，剖析澜湄次区域“四层区域”的安全结构中区域层次差异如何塑造GMS与LMC的安全竞合关系。

二、区域安全层次差异下的GMS与LMC

在区域研究与安全研究的结合中，国际安全研究在区域层次上已贯穿次区域、区域及跨区域等主要层次。而在区域研究中，跨境是最晚形成的区域层次，20世纪80年代中后期全球跨境合作在建构新兴区域层次的同时也凸显了非国家行为体的国际角色，国家甚至在特定议题或领域不再是主导行为体。在区域建构日益凸显社会建构性、超越地理邻近性的同时，跨境微区域却以地理邻近为必要条件，以边境地方政府等为主要实践者。因此，跨境微区域安全与其他区域层次安全的联系成为一项新研究议题，此外，已有研究对跨境微区域的层次属性仍有争议，在厘清跨境微区域与其他区域层次的联系后，安全的跨层次性是理解GMS与LMC安全关系的关键。

（一）GMS与LMC的区域层次差异

跨境互动所建构的微区域是一种新兴区域层次，它通常意指由一个或几个民族国家边境的集体、社会和个人行为单元构成的，并介于民族国家和地方权威之间的次国家或跨境形态的一种区域。因此，微区域是基于地理邻近的跨境合作，边境地方政府这一次国家行为体是实施跨境合作的主要行为体，它通过与所属国中央政府间的“央地互动”，在中央政府授权下与邻国边境地方政府，跨国公司、国际组织等非国家行为体展开“准外交”互动；非国家行为体亦是跨境互动的主要实际操作者。需要指出的是，跨境互动中始终存在普遍且显著的国家角色，这一国家角色既缘于微区域实际上是国际经济互联互通经由“央地互动”在次国家层次的反映，也缘于安全等“高政治”议题需要国家角色的发挥。

在融入跨境微区域后，广义上的区域自下而上主要由微区域、次区域、区域与跨区域等四个层次构成。其中，区域与跨区域通常被称为“宏区域”，即由国家间、政府间和跨边界合作行为构成的介于全球和民族国家层次之间的各种国际、跨国和超国家的“世界区域”形态，它主要是一种庞大的基于领土性的集合或次体系，又因参与行为体集中于某一特定区域还是跨越不同区域而区分为跨区域与区域，如亚太、东亚、“东盟+”等。“次区域”同样存在于全球和国家层次之间，但主要体现为一种相对性，如相对于亚太的东南亚。因而，依旧层次间的联系、参与行为体的特征，四个区域层次又可被区分为微区域与“宏-次区域”两大类。

对于GMS的属性，已有研究普遍以“国家间”“次区域”与“经济合作”分别诠释其行为体、层次及领域属性。本文认为，GMS在层次上属于跨境微区域。具体地，GMS主要涵盖湄公河流域相关沿岸省份（详见表1），此外，虽然国家行为体在GMS成立初期发挥了主要作用，但在GMS机制建设相对成熟后，在项目引领的合作模式中地方政府是主要实践者，如1994年5月，云南省成立了“云南省澜沧江—湄公河区域合作开发前期研究协调领导小组”及相关机构，负责次区域合作有关问题的组织协调、重大项目的前期研究、与国外的联系和合作。同年7月29日，中国国务院成立了央地共同参与的“澜沧江—湄公河流域开发前期研究协调组”。由此，地方政府（云南省）成为“准外交行为体”。此外，亚开行、乐施会（Oxfam）等国际组织，“大湄公河商务论坛”等民间组织亦构建起一种“商业共同体”。因此，GMS是一种多元行为体参与并以地方政府为主要实践者的跨境微区域合作。

对于LMC的属性，“国家间次区域”与“综合领域”一般被认为是其行为体、层次及领域属性的体现，因而LMC的层次上属性是国家间次区域。具体地，LMC在倡议发起阶段即体现为一种国际合作，在2014年11月的第17次中国—东盟峰会上，时任中国总理李克强指出，为促进东盟次区域发展，中方愿在10+1框架下探讨建立澜沧江—湄公河对话合作机制，并于第二年适时举行外长会和外交高官会。翌年4月，首次澜湄对话合作外交高官会举行。2015年11月，在中国云南景洪举行的澜湄合作首次外长会标志着LMC正式建立。此外，LMC在议题建设上不再局限于跨境合作，而是拓展至国际合作，LMC以政治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大支柱，以互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫为五个优先方向。目前，LMC的实践表明其是一种以澜沧江—湄公河为合作纽带的国际合作，如迄今LMC已建成水资源合作中心、澜湄环境合作中心、全球湄公河研究中心，澜湄合作专项基金已经开始运转，并举行了3次领导人峰会、7次外长会。在安全领域，2017年末“澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心”的建立已使LMC执法安全合作实体化。因此，本文亦认为LMC是一种国家间次区域合作。

（二）“四层区域”格局下的澜湄次区域安全

首先，大湄（澜湄）合作是一种个体间、国际、区域合作的混合形态，对此，多层区域下视角下的微区域安全具有两方面内涵：一是特定议题因何及如何在跨境层次实现安全化；二是该议题又如何扩散为一个跨层次的安全问题。目前，国家在安全化过程中仍占主要地位，因此，对于安全议题的跨层次安全化，其“主体间性”将主要寓于“央地互动”之中，这也凸显了地方行为体在安全化中的角色。区域安全通常包含个体安全、国家安全与国际安全这三个基本维度，指涉人的安全、政治安全、社会安全、经济安全及生态安全等具体领域。在纳入微区域层次后，人的安全、政治安全与社会安全的价值进一步凸显。其中，人的安全一般包含粮食、健康、环境、人身安全、经济收入、文化身份及基本人权等方面的安全。政治安全（政权安全）关涉统治精英及其支持机制的统治（或政治生存）免于主要来自内部的威胁（尤其是暴力挑战），实现政权安全所依赖的基础能力、强制力、国家身份认同及凝聚力都对弱国提出了严峻挑战。社会安全的指涉对象为社会而非国家，这里的社会主要包括民族、族群及宗教群体等族类民族群体（ethno-national group），社会安全的威胁来源于军事、政治、经济及环境等多个领域。因此，安全是多维性使其成为连接不同区域层次、扩散安全威胁、协调安全治理等的纵向纽带。

其次，根据微区域安全的两大内涵，微区域安全治理亦寓于两个主要维度：一是特定微区域的内部安全，即安全威胁的产生与治理都仅限于某一特定微区域的跨境安全，跨境安全治理是两个或多个相邻国家对边境交汇地带共同面临的具有跨境影响的各类安全威胁的治理。二是微区域间安全，即微区域与微区域、微区域与“宏-次区域”间的安全扩散，这一扩散主要包括“宏-次区域”对微区域的安全“外溢”以及微区域对“宏-次区域”的安全“内渗”。需要指出的是，“宏-次区域”安全治理在当事国家处于战争与冲突状态时几近失效，而微区域安全治理在跨境政府间形成冲突但尚未上升至国际冲突时亦可以借由国际合作实现治理，如跨境水资源问题；或当国家间形成冲突或战争时，亦可借由相关非国家行为体开展跨境安全治理，如难民安置。这是微区域安全治理的弹性及优势所在。已有实践表明，跨境安全治理具有弱规范及弱机制特征，表现为中央下属机构间的合作、边境政府间的协商与共管，如设立联合指挥机构、联合执法机构、建立联合执法队伍等；议题则集中于跨境安全与经济威胁。

再次，GMS与LMC旨在建构一种包含中国与湄公河沿岸国的身份共同体，但由于湄公河沿岸国固有的东盟或东南亚区域身份认知，以及东盟规范对东南亚域外大国在区域政治-安全事务上的规制。因而在成熟的东盟身份与新生的澜湄身份竞争中，当前中国在GMS及LMC中仍在一定程度上被其他成员视为域外大国，这种身份建构困境尤为明显地表现在双边互动的安全领域。有鉴于此，本文将澜湄次区域安全置于中国—东盟安全互动的多层区域语境中，这一互动已形成一种“四层区域”格局(详见表1)，即安全治理在纵向上涉及跨区域、区域、次区域与跨境微区域这四个层次，并且这些机制在纵向具有相互联系及影响关系。

最后，多层区域下的澜湄次区域安全治理的基本结构特征如下：其一，机制建设已涉及“四层区域”，主要聚焦非政治、非安全领域，安全领域的治理重点在于非传统安全，但相关域外大国建立的机制具有明显的传统安全指向。其二，“宏-次区域”向微区域扩散安全威胁的现象已经显现，如中越西沙争端对双方跨境经济走廊，缅北冲突对中缅跨境经济合作区的影响等。其三，居于“四层区域”中跨境微区域层次的GMS难堪安全治理重任，有效的安全治理需兼顾各个层次。其四，前述三方面凸显了国家行为体参与安全治理的必要性，以GMS为跨境微区域合作、LMC为国际次区域合作，当前的政治互信将主要集中在LMC中，而政治安全则是GMS与LMC的共同议题，因此，GMS与LMC的互补关系中政治与安全具有内在的作用关系，成其为政治-安全。政治-安全与区域层次差异相结合形成了一种纵向关系，这种纵向关系需将跨境合作与国家间合作、“央地关系”纳入其中。但是，层次差异也使得GMS与LMC产生了安全竞合。

三、GMS与LMC历史承续中的安全互补

GMS与LMC的建立既有各自相对独立的地缘、水缘要素背景及政策驱动因素，也有共同的新区域主义尤其是跨境合作发展背景。安全是两个机制的共同领域，GMS与LMC在安全领域既体现出历史承续关系，也展现出现实互补逻辑。因此，本文首先从多层区域安全视角出发，将两者机制的产生、发展及关系置于澜湄（大湄）次区域安全合作的历史制度分析之中，梳理其中的安全逻辑，进而结合区域层次差异审视区域安全结构变化以及“宏-次区域”与微区域的联系如何塑造两个机制的安全互补。

（一）区域安全结构变迁中GMS与LMC的承续

从1957年建立的湄公委员会（The Mekong Committee，下简称MC）到1995年建立的湄公河委员会（Mekong River Commission, 下简称MRC），以及当代的GMS与MRC，湄公河合作呈现历史制度特征，并且随着LMC的建立，MRC、GMS与LMC成为当前澜湄次区域最为典型且彼此呈现历史承续的三个机制。因此，本文对GMS与LMC现实安全竞合关系的分析将首先将两个机制置于澜湄次区域主要合作机制承续的安全区域主义之中。

安全区域主义是大湄（澜湄）次区域合作产生与发展的历史性、结构性动力，这一动力源可追溯至1957年由泰国、老挝、柬埔寨及越南共和国（南越）建立的MC。MC是二战后首个湄公河流域国际合作机制、首个东南亚大陆制度化跨国合作。同时，作为一项水合作议程的MC具有深刻的安全区域主义动机。基于在联合国框架内推动“区域合作”这一动机，美国在20世纪50年代后期着力将“亚远经委员会”打造为亚洲“一体化”的引擎，因为美国认为“亚远经委员会”聚焦于经济发展而非政治议题的议程特征有利于迎合亚洲国家的现实需求。1950年，美国提出了旨在促进缅、柬、老、泰、越间“区域经济合作”的“湄公河流域发展长期计划”，该计划随后被提送至“亚远经委员会”并影响了后者湄公河开发计划的形成。1952年，“亚远经委员会”下属控洪局形成了《湄公河国际河流控洪及水资源开发技术问题的初步报告》。1956年末，“亚远经委会”秘书处提议创建一个下湄公河流域开发的永久性国际组织。1957年，MC正式建立。

此后，MC建立中的安全区域主义动机在东南亚次区域安全结构变化中逐渐由跨区域层次扩散至东南亚次区域层次。在1975年柬埔寨退出MC后，1978年，泰国、老挝及南越成立湄公河临时委员会（Interim Mekong Committee）。在1991年柬埔寨危机解决后，柬埔寨加入湄公河临时委员会。1995年，原MC四国签署《湄公河流域可持续发展合作协定》，湄公河临时委员会更名为湄公河委员会（MRC）。MRC以“通过共同合作来维持湄公河各领域的合作和可持续发展，利用、管理和保护水资源及流域相关资源”为宗旨，表明大湄公河次区域的水合作属性得以延续。与此同时，MRC较之MC体现出两大新特征，表明东南亚次区域安全结构变化尤其是规范变迁影响了大湄公河次区域合作。新特征之一是MRC在组织倡议与机制构建中摆脱了域外霸权的控制，体现出内生性；之二是议题设置更为细化，摆脱了意识形态对抗的影响。由此，MRC形成了仅限于沿岸四国间以水资源合作为中心的“湄公河水资源合作制度”，在水资源区域合作中发挥“首要与独特的作用”。这一特征建构中次区域安全结构及其规范影响的主要表现：一方面1967年东盟成立后，中立、不结盟及区域自主等东盟规范逐渐被东盟内部的小多边合作所采纳；另一方面冷战结束后，与中国的接触逐渐成为东南亚安全机制发展的一个方面，免于域外大国干预的跨境水合作成为东南亚信任建立措施的一种途径。因此，中国以对话伙伴的身份加入MRC即有东南亚出于次区域安全的考虑。

GMS的建立虽早于MRC，但作为LMC建立前唯一包含湄公河流域所有国家的跨境微区域合作，GMS呈现出大湄（澜湄）次区域安全区域主义前所未有的新发展动向。这一新动向主要表现为，GMS是一种以国际协调为基础、以地方政府等次国家行为体为实践主体的跨境微区域合作，它较之此前的大湄公河次区域合作具有行为体多元化的新特征，较之后来的MRC等合作，则具有议题多样化、跨境属性凸显的新特征。此类新特征的形成主要受“宏-次区域”安全结构开放性、软区域主义（soft regionalism）等因素的影响，即软区域主义对GMS的影响体现在机制的运行以项目为导向，项目的实施“可以由两个或多个感兴趣的国家发起，并在论坛中先行讨论”，同时机制建设总体呈弱规范性，只有决策程序规范而无机制建设规范。此外，软区域主义还体现为跨境合作的非国家与非正式性，这是弱化中国介入东南亚安全事务的可能性，防止GMS被大国“私物化”，强化跨境合作的信任建立措施属性所需。因此，议题、行为体，尤其是区域层次差异及其互补性使得GMS尤为重视与MRC建立战略联盟与伙伴关系，寻求两个机制的并存发展。

LMC对大湄（澜湄）次区域安全区域主义的承续与发展主要体现为，LMC在行为体与合作议题上均体现出对GMS的历史承续及互补，既延续跨境合作又更强调国家角色，既延续跨境非传统安全治理又强调多层次综合安全治理，如提出“执法安全合作”“非传统安全合作”“缓解资源引发的冲突”“缓解发展引发的安全问题”等。此外据表1，在LMC建立前，美、日等域外大国已纷纷介入澜湄次区域安全治理，这一介入使得澜湄次区域与东亚乃至亚太的安全竞合形成直接联系。因此，LMC的行为体与议题特征体现出将合作约束在直接当事国，弱化域外大国间竞争的目的。

从MC到LMC，水合作是大湄（澜湄）次区域合作的显著议题，同时，水外交与水安全、次区域与跨区域安全也是相关合作的主要内容。因此本文认为，GMS与LMC的安全关系建立于大湄（澜湄）次区域安全区域主义之中，这一安全区域主义具有多层区域安全相互联系、相关影响的特征。从MC到LMC，澜湄次区域合作在历史制度中体现安全承续性。此间，东南亚、东亚及亚太等“宏-次区域”安全结构影响跨境合作并建构微区域的主要特征如下：在冷战时代，MC的成立及实践均体现出深刻的地缘政治-安全动机，冷战的意识形态斗争及东南亚内部的政治不稳定是MC流于无效的关键所在。在从MC向MRC的发展中，“宏-次区域”区域自主安全结构的形成塑造了MRC的水资源合作机制属性，免于域外大国干预的跨境水合作成为东南亚信任建立措施的一种途径。而随着后冷战时代东南亚新区域主义发展中跨境合作的凸显，GMS体现出与“宏-次区域”安全结构相互影响的互构性。但是，澜湄次区域难以有效实现多层区域安全治理的困境催生了LMC。

（二）区域安全结构变迁中GMS与LMC的互补

大湄（澜湄）次区域的安全区域主义进程表明，LMC的产生寓于次区域安全区域主义演进的基本进程之中，此外，LMC谋求多层区域安全治理互补的目标指向弥补了现有安全区域主义的不足。大湄（澜湄）次区域主要合作机制的变迁表明，MC到MRC以内部变化为主，即正式成员限于下游国家，合作议题拓展十分有限。LMC建立以前相关机制间的安全互补主要体现在行为体及议题层面，GMS与LMC亦延续了这种行为体与议题层面的安全互补。此外，两个机制的现实互补关系还体现在身份建构，即两个机制间的协调与互补有利于完善东盟的安全共同体身份建构。总体而言，两个机制的现实互补关系体现了不同层次区域主义间的协调互补。究其原因，区域层次差异是造就GMS与LMC在行为体、议题、身份及区域主义互补主要原因之一。

第一，GMS与LMC的安全互补首先表现为跨境安全与经济的互补，这一互补与LMC内中国的安全治理角色凸显直接相关。从MR到MRC与GMS，中国与下游五国的合作上国家角色呈现弱化趋势；而从GMS到LMC，国家角色又趋强。随着2017年底澜湄综合执法合作中心的建立，GMS功能性合作所侧重的互联互通、社会安全、水安全等“软安全”议题被综合性的LMC综合安全治理所补充，两者在安全领域形成了非传统安全合作与非传统安全治理、传统安全治理的有效互补。究其原因，安全规范协调是促使众多新议题安全化进而实现互补的根本原因，中国的相关战略、政策被其他各方所承认进而共同建构相应机制的基本前提之一是安全身份认知，作为具体安全政策和安全战略指导思想的安全观的地位由此凸显。换言之，LMC安全议题的设置须以中国与东南亚间的安全观协调为基础。本文将这一协调分为两个主要发展阶段。

第一阶段从GMS产生后至LMC产生前，中国“新安全观”与东盟相关规范间的协调是中国参与GMS的基本前提之一。1997年7月，中国在东盟地区论坛上正式提出新安全观。在此之前，东盟已确立了以限制使用武力解决国家间争端、不干预主义、区域问题区域解决、协商与共识的“东盟方式”为主要内容的区域规范，以及强调安全领域及层次综合性的综合安全（comprehensive security）规范。由于中国的新安全观的根基是和平共处五项原则，核心是（政治）互信、互利、平等、协作，基本原则包含不针对第三方、不干涉内政、以和平方式解决国家间争端、平等协商；且其在发展中日益强调安全的综合性，将安全内容从军事和政治扩展到经济、文化等领域，并关注日益凸显的非传统安全。因此，这种安全观的协调成为双方在GMS内开展跨境合作的合法性基础。但是，安全治理是GMS的短板，GMS成员间在水电、渔业等水资源开发等方面的收益不均弱化了政治互信。因此，紧密相连的政治与安全构成了GMS合作的主要内部瓶颈。

第二阶段是LMC建立至今与GMS的并存期，“一带一路”安全观加强了与东盟合作安全规范的协调。东盟的合作安全伴随着综合安全规范的形成，合作安全规范以综合安全为内核并吸收了共同安全规范的部分内涵，它主要适用于与域外行为体间的安全互动，强调以多边的综合安全合作推动信任建立、冲突预防，东盟地区论坛及其“第二轨道”、跨境互动是合作安全的主要实践场所。目前，韧性/抗御力（resilience）及合作安全仍是东盟安全规范的核心。就中国方面而言，“一带一路”倡议的提出伴随着总体国家安全观与亚洲安全观成为中国倡导的主要安全规范，前一种安全观强调安全的综合性，而后一种安全观在实践路径上强调共同、综合、合作与可持续的安全，在实践层次上倡导中国主动参与多层次的区域安全合作，但两种安全观在共同作用于中国周边外交的同时又均不针对跨境安全。因此，GMS与LMC体现出了微区域与次区域在行为体、议题等方面的安全互补。

第二，GMS与LMC的安全互补还表现为安全身份与地位的互补。这一互补主要体现在东盟安全身份上，即东盟凭借其在GMS与LMC中的身份嵌入，借由两个机制的安全互补来强化自身的安全共同体身份。这种安全身份强化主要通过包括LMC在内的澜湄次区域制度竞争与平衡；东盟借由GMS与LMC的安全互补来完善东盟+1（中国）的安全治理能力，即东盟视角下的微区域与“宏-次区域”安全互补来实现。

其一，澜湄次区域的“四层区域”治理机制格局中存在显著的安全威胁多层次与跨层次性。此外，LMC的建立不仅有赖于前述安全规范协调，还基于东南亚国家的现实考量，即利用域外大国间在安全治理上的竞争弥补东南亚国家安全治理能力的不足同时实现大国平衡。换言之，东南亚综合安全与合作安全共同导致了既借由域外大国弥补安全治理的能力不足，又将域外大国的安全影响限定在东盟规范内。基于这种双重目标，澜湄次区域安全治理一方面通过跨境合作来凸显合作的非正式、低制度化，另一方面还通过大国平衡来实现域外大国间的相互牵制。换言之，当前澜湄次区域的机制拥堵有着有利于东南亚国家及东盟的一面。

其二，GMS与LMC本应构建一种包含中国的新区域身份认知，但东盟身份在两个机制中的嵌入阻碍了这一新集体身份的建构。一方面，东盟正致力于建设东盟中心地位（ASEAN Centrality），GMS已被认定为支持东盟一体化的微（次）区域合作机制之一，GMS也正建设与东盟、MRC等的战略联盟及伙伴关系。因此，GMS日益成为东盟的附属机制。另一方面，前述大国平衡是从客体方面强化东盟安全身份的表现，而GMS与LMC的安全互补则是从主体方面强化东盟安全身份的表现，这一主体层次的强化主要依靠“东盟+1（中国）”的纽带作用。例如，“金三角”是湄公河安全威胁的主要来源地。在LMC建立前，“黄金四角”“增长三角”及GMS都体现出相似的安全逻辑，即谋求以跨境经济合作应对跨境恐怖主义，但又都未能有效应对“金三角”的安全威胁。在LMC建立后，澜湄综合性执法安全合作中心的启动既实现了“湄公河流域执法安全机制”的实体化与组织化，也强化了国家参与下的安全治理。此后，湄公河安全治理能力显著提升。2017年，中国共缴获“金三角”输入的各类毒品35.9吨，2018年降至29.6吨，2019年降至27.3吨。因此， GMS与LMC的安全互补借由“东盟+1（中国）”这一媒介事实上起到了强化东盟安全身份的作用。

第三，多层区域架构下，GMS与LMC的安全互补是安全区域主义内部不同层次间的互补。依据澜湄次区域的“四层区域”架构，若以东盟为次区域，则GMS为微区域、LMC为跨区域。GMS与LMC在成员构成上高度一致，但是，两个机制的实践主体分别为边境地方政府与中央政府。这一层次差异与大湄（澜湄）次区域安全区域主义进程的历史制度分析共同表明，该次区域的相关合作机制所涉区域层次日渐丰富。一方面，此类安全机制的承续及互补关系建构主要受到东南亚安全结构、域外大国与东南亚关系等“宏-次区域”安全结构的影响，GMS与LMC的历史承续及安全互补即寓于这一发展进程中。另一方面，LMC等新生机制已呈现出跨越多个区域层次，统筹、协调多层区域安全问题的议题特征。其中，GMS所代表的跨境微区域合作在弱化跨境合作中国家角色的敏感性上对于澜湄次区域其他国际安全合作机制具有独特的补充作用。此外，政治-安全因素是塑造GMS与LMC安全互动的核心因素，两大机制的安全互动体现出以政治关系为基础，将非政治领域关系塑造为信任建立措施的特征。但LMC所凸显的中国安全角色与强调非国家安全治理的GMS相悖，这为两个机制的安全竞争埋下了伏笔。

四、GMS与LMC现实并存中的安全竞争

大湄（澜湄）次区域的多层架构及其区域层次差异在塑造GMS与LMC协调与互补关系的同时，也推动了两个机制的现实安全竞争关系。本文认为，这一安全竞争目前主要表现在两个方面：一是两个机制间的直接安全竞争，它涉及议程竞争、国家角色凸显引发的机制间竞争以及澜湄次区域安全治理固有症结推动的安全竞争等。二是两个机制间的间接安全竞争，它涉及外部行为体间的安全竞争以及“宏-次区域”安全模式竞争所引发的GMS与LMC的间接安全竞争等。这两方面的安全竞争与上述安全互补共同构成了当前GMS与LMC的安全互动关系。

（一）区域层次差异下GMS与LMC的直接安全竞争

第一，GMS与LMC在安全治理议程上具有直接竞争关系，这一竞争涉及议题设置与议题执行两方面。其中，议题设置竞争主要缘于两个机制在主要成员上一致，在交通、能源等议题上重合，同时在其他主要议题设置上也没有明确的议题边界或范围区分。因此，议题设置上的相似性引发了功能重叠与机制竞争。此外，LMC引入了水资源合作与安全合作两大新议题，前者在以往MRC、GMS等的实践中已被证明是诱发下游国对中国不满的导火索，后者则因下游国对湄公河安全合作一直持谨慎和矛盾态度，担心本国主权与安全会因中国在湄公河的国际影响力迅速增加而受损。因此，LMC将水合作升级为水外交尤其是水安全，这将引起中国国家角色凸显与东南亚安全规范间的潜在矛盾，此外同理，跨境打击跨国犯罪等凸显国家身份的议题与行动将引发与东南亚规范间的政治安全两难困境。

议题执行竞争主要表现为地方行为体的执行困境，困境之一是边境地方政府可能面临安全治理的两难困境。如各边境地方政府既从所属国中央政府获取财政拨款又从NGO获取非官方援助，中央政府与NGO利益相悖会引发“央地关系”及国家间的政治-安全紧张。以乐施会为例，该NGO在湄公河流域的主要活动领域包括人道主义援助与灾害应对、亚洲韧性中心建设、东南亚的性别变革与负责任的商业投资、湄公河流域农业发展、湄公河水治理，同时其亦涉足教育、公共事务等众多领域。但是，该组织秉持西方的人权、平等等价值，由于该NGO与边境政府的部分职能重叠，在水资源开发所引起的生态问题、收益不均等非传统安全问题上，乐施会会以自身的援助为筹码，影响、干预地方政府的实践。此外，缅甸密松水电站原计划于2017年建成，但2011年9月30日，缅甸宣布搁置水电站的建设。其中主要原因之一就是西方NGO的长期煽动，密松水电站问题已成为地方政府政策摇摆不定影响跨境微区域合作的典型。

第二，中国国家层面角色的凸显加强了GMS与LMC的直接安全竞争。一方面，湄公河下游五国在与中国的身份互动中将自己定位为弱国，将中国定位为一种“强权”或“霸权”身份。这一霸权-弱国身份的核心指向即为政治安全，此外，这种角色身份的内在紧张也加剧了GMS的跨境安全合作与LMC的国际安全治理间的安全竞争。以罗兴亚人问题为例，中国与东盟在该问题上秉持相近的安全观，在若开邦问题加剧后，印尼、马来西亚、泰国等东南亚国家基于柔性（milder forms）区域性干预或柔性干预（flexible engagement）等规范积极尝试介入，美欧等域外大国亦基于“保护的责任”原则积极寻求介入。但是，东盟秉持不干预内政的基本规范，且东盟认为“保护的责任”并不适用于罗兴亚人问题，“保护的责任”与东盟所强调的和平、公正、民主、人本以及关爱共同体等理念具有内在一致性，应发挥东盟与东盟地区论坛的关键角色，发挥“亚太安全合作理事会”等“第二轨道”的应有作用，通过东盟内部合作来实践“保护的责任”规范。中国与东盟在对待“保护的责任”规范上秉持相近的安全观，但是，东盟内部的“东盟方式”（ASEAN Way）所强调的协商一致及照顾成员舒适度会阻碍东盟的角色实践，东盟强调发挥现有附属机制及“第二轨道”的作用恰证明其尚无法履行应有的关键角色。更为重要的是，罗兴亚人问题既因其暴恐化成为东盟、“东盟+1”（中国）以及东盟地区论坛中的一个区域及跨区域国际安全问题，也因其跨境民族特性而成为澜湄次区域的一个跨境安全问题。该跨境安全问题尚未进入GMS议程，但随着LMC安全议题的综合化，LMC关注该问题或将其议题化会引发中国在东南亚的安全角色与东盟的安全身份，作为域外大国的中国与东盟安全规范等的竞争关系，凸显出GMS弱化国家安全身份与LMC强化国家安全身份间的紧张。

第三，就多层区域视角而言，澜湄次区域安全治理存在的固有症结将推动GMS与LMC关系偏向竞争性。这一固有症结主要表现在两方面：一是政治-安全贯穿澜湄次区域的“四层区域”，“宏-次区域”的对抗以及领导权竞争等因素易“外溢”至安全领域，这导致作为相对弱国的泰、越更偏向于在边境及跨境合作中通过发挥自身力量或者借助东盟规范来与作为大国的中国博弈。在“最大公约数”原则驱动的区域公共产品供给中，这一症结会引发GMS与LMC内部安全治理的低效，也正因此，迄今为止LMC在政治安全领域的合作大多停留在战略、愿景、规划层面。二是成员间固有的国际安全问题的跨层次扩散，如中越西沙争端威胁的扩散所引发的非中国倡议的GMS与中国倡议的LMC间的安全竞争。中越西沙争端一定程度上削弱了GMS的“地区性”，使中国参与GMS合作面临更大的竞争压力，美、日、印等域外大国通过拉拢越南等国家，削弱中国在这些国家的影响力，与中国在该区域展开了竞争。因此，成员间固有的国家层面的争端会强化GMS内部的东盟身份认知，间接引发东盟安全身份凸显下的GMS与中国安全身份强化下的LMC间的安全竞争。当前，泰国对LMC倡议发起的认知以及越南“两廊一圈”与LMC间的安全竞争与上述GMS与LMC间的安全竞争具有内在一致性，即湄公河下游五国谋求以自身国家身份、东盟安全身份的凸显来平衡并应对LMC建立后中国在澜湄次区域及东南亚安全地位的凸显。

（二）澜湄次区域安全结构中GMS与LMC的竞争

在澜湄次区域“四层区域”机制格局形成过程中，2008—2009年体现出时间节点特征，该节点后众多域外大国参建的湄公河合作机制迅速兴起。这反映出2008年金融危机后主要大国全球战略的收缩，而“宏-次区域”向微区域合作“下移”是这种收缩的表现之一。同时也正是在该节点后，中国与其他域外大国在澜湄次区域形成了一种“外部行为体间的竞争”。因此，分析GMS与LMC的安全竞争需置于中国、日本等东南亚的外部行为体间的安全竞争这一域内外互动背景下。中国因既是GMS与LMC的共同成员，又在很大程度上被两个机制的其他成员视为域外大国而具有一种特殊的安全身份。

第一，日本因其在亚开行中特殊且重要的角色而在澜湄次区域形成了与中国复杂的安全竞争。20世纪60年代初起，日本的外交逐渐形成了外交区域主义、财政区域主义与贸易区域主义三大支柱，作为日本财政区域主义实践典型的亚开行即源于日本和“亚远经委员会”倡议的结合。1962年末，具有官方背景的日本大桥研究会（hashi Study Group）提出了建立亚开行的草案，但日本官方起初因美国反应冷淡而决定暂时搁置该计划。在1963年1月“亚远经委员会”的第五次区域内贸易促进对话会（Intra-Regional Trade Promotion Talk）上，泰国提议建立区域财政制度，在日本的积极支持下，此次会议同意探索建立亚洲区域发展银行的可能，美国此时也由于发动越南战争在亚洲遭遇了巨大舆论压力而支持“亚远经委员会”的行动。日本对亚开行制度设计的参与蕴含其两大主要目标：一是平衡美国与东南亚，防止任何一方占支配地位，并确保日本的控制权。因此，亚开行协定第34条第1款规定，主席只能出自区域内成员国，同时附随有一项不成文规定，即主席不能出自借入国（a borrowing country）。而只有日本和澳大利亚等少数国家同时符合这两项规定。二是确保亚开行从“亚远经委员会”的制度中分离出来，只保留两者的业务联系，以免欧美借“亚远经委员会”间接影响甚至控制亚开行。

日本、亚开行及GMS的联系推动了GMS与LMC的安全竞争。其一，亚开行是GMS的出资者、协调者与技术顾问，日本是亚开行的发起者、设计者及当前最大出资方，加之GMS尚未形成有效的多边协调与决策机能，由亚开行代行秘书处职责，这导致了日本的决策取向高度影响GMS的发展方向。其二，日本在湄公河流域业已建构多层次机制网络。MRC成立后，日本外务省、通产省及若干民间团体于1996年组建了“大湄公河开发构想委员会”，如今，日本已成为“东盟—湄公河流域开发合作机制”的核心国、MRC的发展伙伴。此外，“日本—湄公河首脑会议”是日本与湄公河国家间的主要国际机构，2009年的首届会议确定日本在今后3年向湄公河下游五国提供超过5000亿日元的政府开发援助（Official Development Assistance, 下简称ODA），在安全议题上亦关注朝核问题。至2018年的第10届峰会，日本与湄公河下游五国的关系已提升至“战略合作伙伴关系”。在安全议题上，除关注朝鲜问题外，联合国改革、海上安全合作、推动“印太战略”等均已实现议题化。因此，日本—亚开行—GMS形成的特殊三边关系将亚太“宏-次区域”安全威胁扩散至湄公河流域，GMS与LMC的安全竞争关系随之加强。

第二，澜湄次区域的安全治理具有内在结构性矛盾，即机制林立的澜湄次区域安全治理大多流于低效，安全治理低效的现状中域外大国又仍热衷于机制建设。本文认为，安全的跨层次性尤其是“宏-次区域”与微区域的安全联系可以揭示这一结构性矛盾。就外部行为体间的竞争而言，日、美、韩等域外大国的湄公河合作机制在层次、进程、议题特征等方面具有较高相似度，这共同体现了一种安全竞争逻辑，即外部行为体间的战略竞争影响区域安全结构。此外，相关外部行为体间的战略竞争主要表现在借由机制等的建设形成间接竞争，这种机制建设体现出两大方向：一是建立不包含具有竞争关系行为体的机制；二是建立接纳竞争行为体的机制，在机制内部角逐领导权。综合外部行为体间竞争的特征、原因以及“宏-次区域”的安全结构，LMC体现了中国倡导的安全治理，这一治理延续了南海争端仅限于当事方的解决逻辑；而包括GMS在内的澜湄次区域其他的域外大国主导或深度的机制则体现了上述间接竞争逻辑。因此，LMC与GMS之间面临着一种模式间的竞争，即仅限于当事方跟不限于当事方间的竞争。

第三，美国等域外大国近年在澜湄次区域介入及机制建设的加速使得安全结构中的外部性、国家角色以及传统安全议题均随之凸显。在此情况下，中国在处理LMC与GMS安全关系中既有优势也有挑战。优势主要体现为：一是LMC的安全治理中，中国具有更为稳固且高效的“国家-边疆”关系、“央地关系”，这一关系优势有助于借助国家安全治理、边疆安全治理辅益跨境安全治理。但这一关系优势的发挥还有赖于地方行为体角色的凸显，LMC优势的第二方面正是在于新型区域的建构中跨境纽带的作用。一方面，LMC的建立意味着一种新型次区域的建立，这使得中国开始由域外行为体转变为域内行为体，但这一区域身份建设也面临着东盟身份优势以及东盟规范的挑战与规制。另一方面，LMC的建设以中国业已成功建立的一系列跨境微区域为前提，这些微区域既能凸显跨境民族的纽带优势，也能凸显了地方行为体的角色，弱化了国家角色，从而形成跨境微区域与LMC相得益彰。此外，跨境微区域以地理邻近性为基础，澜湄次区域其他主要域外大国均不具备地理邻近性及微区域建设优势。

挑战主要体现为，中国与东南亚的安全互动贯穿“宏-次区域”与微区域，安全的跨层次性对中国协调不同层次合作间的关系提出了巨大挑战，这种协调中既要防范“宏-次区域”安全威胁的下移，尤其是“中国威胁论”所引发的传统安全议题的扩散，在域外大国在澜湄次区域纷纷建立机制并与LMC形成事实上的安全竞争关系的现状下，缓和或克服上述外部行为体间的安全竞争面临着规范、机制及模式等一系列的挑战。此外，协调不同层次的安全合作所面临的挑战还表现为，需要防范边境发展尤其是基础设施建设给邻国产生的强化军事部署的错误认知，以及国家参与安全治理的角色凸显中，武装力量尤其是武装警察力量这一维护政治、社会安全的主体的使用给邻国产生的强化军事威胁的错误认知，这两方面都会引发安全困境。

五、结论

本文从微区域、次区域、区域与跨区域的多层区域视角出发，从澜湄次区域安全区域主义发展视角分析GMS与LMC安全关系。GMS是一种跨境经济微区域合作，安全是GMS的新兴及弱势议题，地方政府为代表的次国家行为体和国际组织、NGO为代表的非国家行为体是GMS安全治理的主要实践者。LMC是一种兼顾经济与安全的次区域合作，其安全议题设置于澜湄次区域安全治理困境具有针对意义，在LMC的安全治理中，国家与次国家行为在彼此协调中分别侧重国际与跨境层次。大湄（澜湄）次区域安全历史制度分析表明，GMS与LMC延续了此前澜湄次区域主要合作机制变迁中体现出的历史承续性与互补性，两者的安全互补体现在谋求国家与次国家行为体、跨境安全与跨境经济议题、东盟安全身份与地位、区域主义不同层次的互补等方面。在协调与互补之外，竞争亦是两个机制安全关系的主要方面，区域层次差异则是塑造这种安全竞争的主要原因之一。综合而言，GMS与LMC之间既有直接的也有间接的安全竞争，但相较而言体现为直接竞争为辅、间接竞争为主的特征。在这种安全竞争中，安全治理与国家参与成为核心要素。因此，两个机制间安全关系紧张的核心在于既需要国家尤其是大国参与澜湄次区域安全治理，又需要跨境合作弱化大国的安全角色同时弱化其与东盟安全规范的冲突，中国的安全规范与东盟安全规范的协调成为舒缓这一内在紧张的关键。此外，在协调GMS与LMC的安全关系中，弱化中国的域外大国角色或者强化澜湄这一次区域身份建设，弱化甚至阻断安全威胁的跨层次扩散是当务之急，这也表明GMS所具有的非政治、弱安全特征在中国与下游五国的安全互动中具有优势，这是GMS与LMC安全竞争的另一个方面，也是LMC脆弱性的另一体现。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2023年第2期《南洋研究》专栏，第115—128页。因篇幅问题，注释删略。

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