高艳杰，杨金璐 | 道义追求的困境：卡特政府人权外交与美菲军事基地谈判

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道义追求的困境：卡特政府人权外交

与美菲军事基地谈判

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卡特政府时期，美国试图通过人权外交重塑菲律宾国内政治环境，却受到美菲军事基地谈判和传统安全利益的束缚。卡特政府在与菲律宾的谈判中未能协调道义追求与传统安全利益之间的矛盾，双方互动过程呈现出卡特人权外交从理想主义目标退化为“双标”的演变逻辑。

作者简介

高艳杰，厦门大学国际关系学院/南洋研究院院长、教授、博士生导师，教育部国别和区域研究培育基地厦门大学东盟研究中心主任，主要研究方向为冷战时期美国对东南亚外交政策、中国外交战略的演变、华侨华人史等，兼任中国高校区域国别学人才培养与学科建设联盟副理事长、中华人民共和国外交史学会常务理事等，在《历史研究》《世界历史》等刊物发表文章20余篇，主持教育部人文社科重点研究基地重大项目、国家社科基金等各类课题十余项。

杨金璐，厦门大学国际关系学院/南洋研究院博士研究生，暨南大学冷战国际史研究中心兼职研究员。

摘要：卡特时期美国与菲律宾的军事基地谈判，是后越战时代影响美菲关系的重要事务和牵扯美国在东南亚核心利益的关键问题，同时也是检验美国“人权外交”效力的试验域场。在东南亚，卡特政府以人权问题迫使作为“民主橱窗”的菲律宾改善国内政治环境，却受到美菲军事基地谈判和传统安全利益的束缚。人权目标与军事安全目标的抵牾，导致卡特政府在军事基地谈判的政策上摇摆不定。20世纪70年代末期，随着苏越同盟、柬越战争所带来的地缘政治压力，美国政府决策层强调人权优先的呼声日益式微。在经历了围绕人权原则的内部争论，以及与国会的政治博弈后，美国对菲政策事实上重新回归传统安全轨道。卡特政府试图通过人权外交来重新诠释美国的对外政策，但在对菲关系上未能成功调和道义追求与传统冷战利益之间的矛盾。

关键词：卡特政府；人权外交；军事基地；美菲关系

菲律宾是冷战时期美国在东南亚乃至亚太地区的核心盟友，也是其西太平洋安全防务的关键构成。自1951年的《美菲共同防御条约》签署以来，随着菲律宾民族主义意识和诉求的提升，美菲之间围绕基地的管理和司法权的争论加剧，两国关系亦受到影响。卡特政府时期，美国致力于推行人权外交，试图将驻扎在菲律宾的军事基地作为在菲推行人权政策的突破口。美国政府在外交中对道义目标的提升，同美菲军事同盟关系以及美国在亚太地区的安全利益之间发生抵牾。1979年，越南进攻柬埔寨并导致印度支那局势再度动荡后，由于菲律宾对美国的亚太安全战略价值的提升，卡特政府在菲律宾推行人权外交的压力倍增。卡特政府时期的美菲军事基地谈判，已经远超传统的双边军事安全合作范畴，同时交织了后越战时代美国政府对道义形象的重塑、美菲同盟关系的维系、东南亚区域秩序的变动、菲律宾民族主义和民主发展等诸多因素的复杂问题，对理解美国人权外交的推行逻辑和限度，以及当前美菲军事合作的升温具有重要意义。

学界关于美菲军事基地问题的研究大致可分为两个阶段。冷战时期的相关论著多始于时政评论，参与讨论的研究者中不乏曾经提任要职的政府官员，例如曾先后在美国国防部和国务院担任政策顾问的罗伯特·曼宁（Robort A. Manning）以及作为菲律宾马科斯政府智囊的詹姆斯·格雷戈尔（A.James Gregor）。由于政府档案资料开放程度有限，这一时期的研究大多基于美国国会文献和报刊资料，主要从美国外交史和美菲同盟关系两种视角分析军事基地对于美国的战略价值，及其对于双边关系的影响。冷战终结后，西方学界对于美菲军事基地谈判的研究倾向于围绕对冷战进程的反思展开，研究热度有所下降。与此同时，该问题逐渐获得菲律宾学者的重视，他们多从民主主义视角出发，以新殖民主义的视角审视美国在菲律宾的军事基地，并且更加关注军事基地对于菲律宾内政的影响。

整体而言，既有研究对卡特时期美国和菲律宾政府围绕军事基地谈判的决策研究较为薄弱，双方谈判中的关键细节，以及美国政府内部围绕安全利益和人权标准的争论过程模糊不清。此外，关于菲律宾方面的论述存在明显不对等的现象，导致多数研究沦为单向叙事。因此，本文主要利用来自美国和菲律宾的政府档案和相关文献，以卡特政府对菲军事基地谈判的政策演变为主线，从美国人权外交原则与传统安全目标冲突的角度，分析美国对菲政策的变化以及菲律宾政府的反应，并以此管窥美国政府对道义追求的困惑与挣扎。

一、人权外交与卡特政府在菲律宾面临的军事基地谈判“遗产”

尼克松政府时期，美国基于现实主义的外交路线和采取的海外收缩战略，导致其在同盟体系中的信誉和在第三世界的国家形象陷入低谷。受越南战争、水门事件，以及干涉中东事务造成的能源危机等因素的影响，美国在国际社会的形象严重恶化。美国政府虽然在全球推行所谓民主自由，但其自身人权状况同样饱受质疑。尼克松政府过度强调国家安全的政策削弱了国内民众对外交政策的拥护度，后者认为政府已经偏离甚至抛弃了美利坚民族的价值观念。民众和政府之间裂痕的加剧，削弱着美国政府在国际社会所宣扬道义的国内社会基础。20世纪70年代，国际人权潮流的兴起对美国的遏制战略产生新一波冲击。联合国将人权视为全球共同关切的问题，通过制定国际人权法律框架和宣言，强调了保障人权的重要性。国际特赦组织等人权组织的崛起也在全球范围内推动了人权议题的宣传和倡导。

人权潮流为美国调整以往过度偏重国家安全的外交政策提供了新的动力，驱使美国政府重新协调道义追求和现实利益之间的平衡。正如爱荷华州民主党参议员汤姆·哈金（Tom Harkin）所言：人权的吸引力之一在于它作为“美国整体政策的合法化因素，可以为美国人提供所需的目标和团结感”。卡特上台后，承诺围绕“人权”重塑美国的外交政策，解决政府面临的道德危机。在竞选期间，他明确指出人权是对美国过于强调冷战国家安全政策的纠正措施，并表示以基督教为中心的道德框架将成为人权外交政策的基础。人权由此上升为卡特政府外交的核心原则，以及确保美国利益和重拾美国理想的关键因素，而牺牲国家价值观不再被视为追求安全利益的必然选择。卡特试图向美国民众表明，在国际上推进人权符合美国的价值观和国家利益，人权政策将帮助美国恢复失去的道德地位。

在卡特总统的设想中，人权不仅是提高美国在世界影响力的新工具，同时也将成为约束国际社会行为的道德力量。具体而言，卡特政府对人权的关注点主要集中于“人身”侵权行为，尤其是酷刑和长期政治监禁。卡特政府在盟友国家积极推动人权，认为这是美国最具影响力的领域，这一举措也受到美国国会和国际人权组织的支持。实际上，美国政府并未阐明人权的确切定义或者标准，但它为评判人权问题树立了权威框架，即“根据《联合国宪章》规定的国际义务，并遵循美国的宪法遗产和传统，促进和鼓励不分种族、性别、语言或宗教，更加尊重所有人的人权和基本自由……严重侵犯国际公认的人权包括酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚，未经指控和审判的长期拘留，以及其他公然剥夺生命权、自由权或人身安全权的行为，几乎所有与人权有关的国会立法都重复了这些词语”。1978年2月，卡特政府出台国家安全委员会第30号指令（PD/NSC30），宣称美国外交政策的主要目标是促进全世界对人权的尊重，人权政策应在全球范围内执行，同时适当考虑每个国家的文化、政治和历史特点，以及美国在当地的基本利益。

卡特政府将第三世界视为推行人权外交的重点地区，但在政治文化错综复杂的东南亚，其基于道义目标的外交方针遭到排斥。饱受国家建构和发展困扰的东南亚国家，对美国所谓的人权外交缺乏热情，他们更关心人权外交是否会影响美国承诺的对外政策和援助计划，并且质疑人权外交背后的动机。菲律宾领导人费迪南德·马科斯（Ferdinand E.Marcos）甚至直言，卡特总统的人权政策是把美国的正义标准强加于“有颠覆活动和经济形势复杂的地区”，谴责人权政策实则是西方中心主义和帝国主义的声音愈加强烈。

为了在东南亚地区推行人权外交，卡特政府选择被视为“民主橱窗”的菲律宾作为突破口，新外交政策的效力面临检验。冷战形成以来，菲律宾被视为美国在太平洋地区外交政策的延伸，以及东南亚其他国家评估美国政策的窗口。自获得独立以来，菲律宾一直奉行美式民主，其政府体制和政党制度皆为美国政体的模板。然而，菲律宾的政治局势和民主状况在20世纪70年代突然发生变化。菲律宾总统费迪南德·马科斯在1972年第二届任期届满之际，以“为菲律宾人提供安全保障，解决社会不安定因素，提高民众的生活水平”为由实行戒严令，菲律宾进入军事管制时期。戒严令从根本上改变了菲律宾立法、选举和社会管理等机构的运作方式，政府权力日益集中在马科斯和军方手中。马科斯总统的政策引发民众反抗，迫使其愈加依赖通过军队力量维持政权。与此同时，马科斯在镇压政治反对派和异见人士时采取了严厉手段，包括任意拘留、酷刑、政治审判。菲律宾国内政治的威权化与卡特政府的人权目标背道而驰，而复杂的军事基地谈判遗留问题成为检验卡特政府推行人权外交意志的试金石。

卡特政府接手对菲关系时，菲律宾因其战略地位已经在双边博弈中日益占据主动权，而基地谈判本身即是两国关系中复杂的核心问题，同时涉及共同防御的范围认定、援助规模和涉及主权问题等诸多因素。美国与菲律宾的《军事基地协议》（Military Bases Agreement）始于1947年，其内容包括承认美国和菲律宾在保卫领土方面的共同利益，允许美国使用在菲律宾的军事基地，并明确赋予美国在租约期间对基地的控制权等。其中，克拉克空军基地和苏比克海军基地是最重要的两大军事基地，对于美国第七舰队在太平洋的军事部署和美国在太平洋及印度洋地区制海权的确立至关重要。美菲两国在签署《军事基地协议》后，又迅速签订《军事援助协议》（The Republic of the Philippines Military Assistance Act）。双方默认将军事援助与基地使用联系在一起，尤其是菲律宾将援助视为美国使用基地的隐性补偿。但是，《军事基地协议》保留着深刻的殖民主义烙印，包括美国在菲律宾基地上拥有绝对的主权、管辖权、美国军人享有的治外法权，协议甚至还规定菲律宾不得向美国之外的国家购买军事装备。随着菲律宾民族主义的发展，此协议日渐成为菲律宾民众抗议的焦点，菲律宾政府遂寻求对基地的主权以满足国内的民族主义诉求，双方围绕基地管理、权责和援助问题的谈判由此产生。1975年9月，马科斯与美国驻菲律宾大使沙利文（William H.Sullivan）进行非正式会谈，围绕军事基地权利进行了激烈争论。同年12月，在福特访问菲律宾期间，马科斯再次强调菲律宾对军事基地主权不容置疑。

20世纪70年代中期，随着美国被迫撤出在泰国的军事基地，驻菲军事基地的战略地位使得菲律宾在主权诉求上的态度愈发强硬。1976年4月，菲律宾外交部长罗慕洛（Carlos F.Romulo）向福特政府表示，越南战争后东南亚局势已经转变，菲律宾不可能再同美国保持现有军事协定，美菲谈判并不寻求修改1947年《军事基地协定》，而是力求达成一项新的协议。军事基地谈判成为菲律宾与美国争取基地权利和援助的重要筹码。围绕基地的主权问题，菲律宾希望美国承认基地主权归属于菲律宾，并在具体安排中有所体现，包括设立由菲律宾人担任的基地指挥官和在基地内升菲律宾国旗。与主权问题密切相关的是刑事管辖权问题的分歧，菲律宾认为刑事管辖权问题直接关系到其是否享有完整主权，菲律宾政府要求美国军队在基地中的人员，无论在执勤或非执勤期间违反菲律宾法律的行为，都应由菲律宾法院进行审判，双方就此问题僵持不下。

需要特别指出的是，卡特政府将人权标准引入美菲关系，进一步加剧了两国围绕军事基地谈判的复杂程度，但实际上美国国会在此之前已经将人权因素纳入普遍的对外援助事务中。越南战争结束后，美国国会重新审视过度强调安全战略的外交政策，国会中的自由派尤其希望美国与右翼独裁政权保持距离。他们认为，如果向有违人权的政府提供援助，美国将部分承担其侵犯人权的责任。为此，国会开始在对外援助中加入人权条款，于1974年通过《对外援助法》（The Foreign Assistance Act of 1974）。该法案增加了具体的、强制性的人权标准，并规定了国务院提供对受援国的人权评估和报告要求。1976年，美国国会又通过《国际安全援助和军火出口管制法》（The International Security Assistance and Arms Export Control Act of 1976），规定美国不应向“政府持续进行严重侵犯国际公认人权的行为的任何国家”提供安全援助。具体到菲律宾，美国国会的判断是，戒严令实际上是马科斯政权维系威权统治的手段。作为实际回应，国会质疑政府向菲律宾提供大量经济和军事援助的合理性，并公开抗议马科斯政府的威权统治，试图削减援助以促使其改善人权状况。此外，美国国会还要求国务院提供关于菲律宾的人权报告，并向菲律宾政府传达美国对人权侵犯的关切。

与卡特的人权外交不同，福特政府采取各种措施避免美菲关系受到人权因素的“干扰”，甚至向马科斯承诺国会关注人权的立法不会影响对菲律宾的援助，其对菲政策焦点集中于两国共同防御的范围划定和援助规模上。1976年的南海礼乐滩事件爆发后，马科斯政府认为该条款对覆盖范围以及相关规定模糊不清，担心美国无法明确保障菲律宾本土以外的安全，希望将南中国海纳入美国承诺的共同防御区域，并提出增加军事援助以支持菲律宾的国防计划。菲律宾政府向美国提出了为期五年、总金额为20亿美元的援助计划，并提交了所需的武器装备清单。作为回应，福特政府同意在《共同防御条约》上进行“语义调整”，承认美国对菲律宾的军事基地和大都市区（The Metropolitan Area）的防务责任，但极力回避承诺关于南海地区的防务义务。援助方面，福特政府难以满足菲律宾对高额援助要求，基辛格提出一套军事和经济援助总额为10亿美元的援助方案。但是，该方案的资金规模未能满足马科斯政府的期望，并且未充分考虑到刑事管辖权和设立菲律宾基地指挥官等问题。随着福特在1976年大选的落败，马科斯逐渐失去了继续谈判的耐心，以条约需要美国新政府和国会的审批为理由，拒绝了该方案。

至此，军事基地谈判成为卡特政府面临的美菲关系遗留问题，基地问题涉及的共同防御、援助和主权依旧是双方争议的核心事务，也是美菲军事基地谈判陷入僵局的关键分歧点。卡特政府推行人权外交政策后，原本被福特政府刻意规避的人权问题上升为核心因素，美菲关系以及双方围绕军事基地谈判的不确定性进一步加剧。

二、人权对主权：美菲军事基地谈判的博弈与相互妥协

卡特政府决定在人权外交框架下重新评估军事基地谈判问题，但其要考虑的因素显然不仅仅是人权标准与传统利益因素的选择，华盛顿高层围绕基地的存废问题已经出现严重分歧。由于印度支那地区局势的缓和，卡特政府认为有必要推动地区合作并减少海外义务。在具体行为上，随着卡特总统决定从韩国撤军，美国内部呼吁进一步从菲律宾撤军，以减轻海外防务和军事援助负担的声音增多。1977年2月9日，美国驻马来西亚大使、前美国驻菲律宾政务参赞弗朗西斯·昂德希尔（Francis T.Underhill）向国务院谏言，美国在菲律宾的军事基地影响了美国和菲律宾等东南亚国家的正常关系，维持基地的高昂成本不符合美国在亚洲的利益需求。此外，参议院外交委员会也质疑保留基地的必要性，呼吁重新评估美国在东南亚的国家利益。对此，美国国防部则提出反对意见，认为自美国撤出在韩国的地面部队后，菲律宾基地功能是其他亚太军事基地难以替代的。为避免重新安置基地所带来的巨大战略和财政成本，国防部倾向于保留基地。面对政府内部的争论，卡特政府成立了专门的政策审查委员会（Policy Review Committee），重新审议美菲军事基地谈判问题。1977年4月，政策审查委员会完成评估，再度确认菲律宾基地对美国的战略价值。与此同时，委员会认为新政府难以打破谈判的僵局，因此建议政府对恢复谈判采取“观望”态度。

在此背景下，卡特决定暂时搁置军事基地谈判，将人权外交置于优先地位，对菲律宾展开“人权攻势”。1977年4月2日，卡特总统亲自致信马科斯，声称美国正在成立审查小组评估军事基地问题，并积极致力于解决福特政府关于基地的遗留问题。然而，所谓解决基地问题只是 “幌子”，卡特政府不断向菲律宾表达美国对人权问题的关切，要求后者结束戒严令。在实际行动上，卡特总统一改前任政府规避人权问题的做法，利用美国国会针对援助的限制条款向菲律宾施压。在国际金融机构对菲律宾的贷款投票时，美国政府以人权问题为由宣布投弃权票。

卡特政府对基地问题的淡化和对人权问题的过度强调，使得菲律宾政府的认知陷入困惑。马科斯虽然对外宣称支持美国的人权外交，但实际上对此并不认同，他甚至质疑人权政策是否只是一种外交姿态。菲律宾政府对人权外交的反感，从当时菲律宾主流媒体的文字攻击可见一斑。自1977年起，以马尼拉的《每日快报》（the Daily Express）、《时代日报》（Times Journal）、《今日公报》（Bulletin Today）为例，三大报纸轮番批判美国人权外交的虚伪立场。菲律宾著名的时政评论家特奥多罗·巴伦西亚（Teodoro Valencia）在《每日快报》上抨击美国的“道德说教”，指责人权政策是“美国的优势渗透到他们的领域，人权政策是不切实际的，归根结底，它将被证明是适得其反的”。

卡特的人权政策令菲律宾政府困扰，但马科斯更在意的是美国此举对军事基地谈判，尤其是美国对外援助计划的影响。面对美国对菲律宾人权状况的质疑，马科斯采取灵活策略，强调存在不同的人权标准，并努力宣扬美菲传统友谊。1977年7月，在美国独立周年纪念日之际，马科斯政府将该日定为菲美友谊日，宣称菲律宾对人权的承诺如同对国家主权和领土完整的承诺一样不可逆转。1977年8月，菲律宾外交部长罗慕洛在世界法律大会上发言，表示必须从“多种角度看待人权”，期望发展中国家遵守发达国家的道德和伦理标准是不公平的。通过加强经济建设，提高国民生活水平，菲律宾人民将自动获得更多的权利和福利，因此不必过于强调人权问题。

与美国政府试图搁置基地谈判而聚焦人权的策略相反，菲律宾政府则试图绕过人权问题，将军事基地作为主要的外交武器，结果引发双方新一轮博弈。马科斯向卡特政府释放友好信号，表示双方围绕基地的谈判可以恢复。在得到卡特政府的肯定后，马科斯在1977年8月正式向美国传递信息，提议就新的基地协议进行谈判。对于菲律宾政府的善意举动，美国决策者认为，菲律宾确实无意清除美军基地，只是希望在谈判中获得有利条件。作为回应，卡特政府决定充分承认菲律宾对于基地的主权，但同时主动减少在菲律宾基地的驻军。在美国国防部看来，此举能满足菲律宾主权诉求，又可以弱化美国对菲律宾的防务承诺，同时避免成为美国撤离亚洲地区的信号。为了强制推进人权外交，卡特政府试图将国会对援助的限制条款作为筹码，换取马科斯政府在人权上的让步。1977年10月，卡特致信马科斯，表示美国国会对菲律宾人权问题的担忧和对预算的更严格控制，以及对武器转让的限制，都成为援助的制约条件。1978年1月，助理国务卿霍尔布鲁克（Richard Holbrooke）访问菲律宾时，再次强调美国国内对菲律宾人权问题的关切，表示军事基地谈判中所涉及的军事援助和经济援助等将与“人权问题”直接关联。

卡特将对菲援助事务与人权标准绑定的做法，引发菲律宾政府的严重不满。作为反击，马科斯以基地的主权问题和刑事管辖权为谈判杠杆，迫使美国在援助问题上让步。在明知美国政府难以接受的条件下，马科斯将棘手的刑事管辖权协商定性为主权问题，从而使得处理基地主权争议变得更加棘手。1978年3月，菲律宾政府向美方提出，如果美军在菲律宾犯下刑事罪行，而两国政府未能就管辖权达成一致之时，那么裁判权应归属于菲律宾法院。同时，马科斯表示基地的存在对美国而言，比对菲律宾更有价值，并以此为由要求美国支付固定租金作为基地使用的补偿。马科斯实际上是在以租金替代原来美国军事或经济援助，此举既减少菲律宾在援助方面上的损失，又避免美国国会就菲律宾人权状况进行年度审查。

马科斯政府将刑事管辖权定性为基地主权问题的做法，给卡特政府带来了难题。在刑事管辖权的一些细节事宜中，美国政府内部和国会难以接受菲律宾法院获得审讯美军人员的权力；美国军人也表示难以接受“反复无常”的菲律宾司法系统，要求美国政府保护军人的合法权利。卡特政府意识到刑事管辖权问题的处理难度和背后动机，认为菲律宾此举更像是一种讨价还价策略，旨在迫使美国在援助问题上作出让步。

当谈判再度陷入僵局之际，卡特的选择是继续以人权问题向马科斯政府施压。1978年1月，美国国务院向国会提交了有关菲律宾的人权报告。报告指出，菲律宾境内严重、持续的侵犯人权行为包括反对派不明原因的失踪和死亡，政府压制劳工自由组织和罢工行动，公民选举被政府操控，未经指控和审判的拘留和对拘留者实施酷刑时常发生。马科斯政府对报告内容的真实性予以否认和强烈谴责，并抨击美国自身存在人权问题。同月，卡特政府派出人权事务助理国务卿帕特里夏·德里安（Patricia Derian）出访菲律宾，后者在访问期间公开谴责马科斯政府侵犯人权，并敦促菲律宾采取措施解决人权问题。德里安的访问引起广泛关注，马科斯政府对此表示极度不满，认为其言论几乎是对菲律宾的侮辱。在马科斯看来，卡特政府针对菲律宾的人权政策过于苛刻，美国并未对其他人权问题更为严重的国家采取同样强硬的态度，人权外交政策“更像是在破坏两国盟友关系”。

卡特政府持续的“人权攻势”改变了菲律宾人的判断，马科斯政府意识到人权问题难以回避，转而采取以妥协换取援助的策略。为了获取更有利的援助条件，马科斯政府摆出改善人权的积极姿态。他公开宣称无意延长菲律宾的军管统治，并承诺于1978年4月举行国民议会选举。在临时议会选举前夕，马科斯政府放松了军事管制，允许反对派“自由竞选”，并制止酷刑和虐待行为。卡特政府观察到了马科斯政府的“政策转向”，对即将举行的菲律宾选举充满期待。作为鼓励，美国计划安排副总统蒙代尔（Walter F.Mondale）在1978年4月访问东南亚和太平洋五国行程中，将菲律宾列为首站，寄希望通过菲律宾推进人权外交在东南亚的实施。然而，马科斯并无意真正致力于改善人权状况，他在国民议会选举中纵容大规模的选举欺诈，防止反对派当选。马科斯政府还采取镇压措施，逮捕反对派领导人，并威胁报道真实情况的美国驻菲律宾记者。马科斯的政治操作为其赢得选举，但也导致菲律宾局势再度陷入动乱，美菲军事基地谈判也被迫中止。

鉴于菲律宾政治的恶化，美国政府围绕副总统蒙代尔是否应访问菲律宾展开了激烈辩论，这也将卡特政府内部有关人权外交的争论推向了高潮。人权事务助理国务卿德里安等人权倡导者反对蒙代尔出访，认为这将被视为对马科斯政权的支持，损害人权外交信誉。然而，美国驻菲律宾大使大卫·纽森（David Newsom）和东亚事务助理国务卿霍尔布鲁克（Richard Holbrooke）则坚决反对取消访问，认为绕过菲律宾进行访问会被视为对马科斯政权的极大侮辱，甚至可能危及两国的基地谈判。最终，主张继续出访的声音占据了主导。为了彻底解决美菲双方在军事基地谈判和人权问题上的僵局，美国决定派遣蒙代尔按计划出访。卡特政府希望蒙代尔与马科斯政府就人权问题展开全面的会谈，强调美国对人权政策的重视，尤其表明美国无意干涉菲律宾的内政，促进马科斯政府更好地接受人权政策，并解决两国在基地谈判上的分歧。

由于蒙代尔对菲律宾的访问对美国在东南亚推行人权政策具有重要意义，卡特政府实际上也面临两难选择。如果态度过于强硬，可能被国内外舆论批评美国的军事利益从属于人权问题；相反，缓和态度则可能被指责为放弃人权政策。为了避免给外界留下美国支持马科斯的印象，蒙代尔象征性地推迟了访问时间。1978年4月，在蒙代尔致卡特的备忘录中提出，推迟访问能够更明确地表明人权立场，并暗示菲律宾的选举是导致访问推迟的原因。而马科斯政府高度重视蒙代尔的访问，为了扭转菲律宾国民议会选举在美国造成的负面影响，马科斯同意蒙代尔与国内反对派会晤，以缓和美国对菲律宾人权问题的批评。他表示蒙代尔可以自由访问任何地方并与任何人会面，这才是衡量戒严令严峻性的重要标准。在蒙代尔访问期间，马科斯还重新安排了二战主题的年度纪念活动，强调两国的传统友谊以缓和双方关系。实际上，马科斯寄希望于争取美国对菲律宾的援助，这是巩固政权的关键因素。更重要的是，马科斯试图借此机会向反对派展示美国政府对其本人的支持，将蒙代尔的访问打造成政治资本。

1978年5月，蒙代尔代表卡特政府对菲律宾进行正式访问。在与马科斯政府的会晤中，蒙代尔表示美国认可菲律宾对于基地的主权，并同意落实到具体安排层面，包括设立菲律宾基地指挥官、悬挂菲律宾国旗等行动。然而，双方在援助和刑事管辖权问题上仍未能达成一致。蒙代尔向马科斯表示，福特政府提出的10亿美元援助计划难以实现。援助问题需要政府与国会协商解决，而国会难以通过过高的援助计划，更不会以租金的方式替代援助。关于刑事管辖权问题，蒙代尔认为这属于法律问题，希望双方派出专业的法律专家进行协商。然而，马科斯政府对蒙代尔提出的援助方案仍十分犹豫，坚持索要规模为10亿美元的军事援助，而经济援助计划另行讨论。鉴于客观存在的分歧，马科斯表示两国可以优先解决主权问题，而援助和性质复杂的刑事管辖权等问题留待日后讨论。

蒙代尔的访问为美菲军事基地谈判奠定了基调，虽然双方分歧依然存在，但已出现弥合势头。访问期间，蒙代尔与马科斯发表了联合声明（the Joint U.S.-Philippine Statement），为即将重启的基地谈判确立了两项指导原则：一是谈判应尊重菲律宾对于基地的主权，二是允许美国在基地继续不受阻碍地开展军事活动。双方同意于1991年终止军事基地协定，且定期对协议进行评估。蒙代尔还坚持同菲律宾反对派代表和天主教会会晤，以凸显美国对于人权外交的认真态度，同时缓解菲律宾国内对于美国人权政策的批评。

蒙代尔访菲后，卡特政府明显改进了此前强行采取人权外交的做法，转而采取“以经促政”的方式推动搁置问题的解决，从而促使马科斯接受美国提出的援助方案。在进行了一段时间的援助政策摸索后，卡特政府认为军事援助项目消耗了大量军费，与人权政策的初衷相悖。因此，美国国务院提出了新的安全支持计划，旨在通过提供设备、培训和技术援助，帮助受援助国家发展和维持其安全和防御能力。这种援助模式既部分满足了菲律宾对于军事援助的需求，又提供了大量的经济和社会发展援助项目改善菲律宾的经济状况，符合卡特政府对人权的诉求，也更容易被国会接受。1978年5月，美国国务卿万斯在与马科斯的会谈中，提出了能源合作计划，承诺协助菲律宾政府开发建设毗邻军事基地的奥隆阿波（Olongapo）和天使城（Angeles City）等地区。万斯还表示总统审查委员会正在调整援助方式，提出新的安全支持援助计划（Security Supporting Assistance），提供设备、培训和技术援助，帮助菲律宾维持安全和防御能力，改善菲律宾的经济状况。

尽管双方不断相互妥协，但美菲围绕军事基地的谈判依然进展缓慢，双方博弈直到1978年底才出现转折点。1978年10月，美国参议院临时议长和亚洲开发银行行长丹尼尔·井上（Daniel K.Inouye）出访菲律宾，试图化解人权政策对援助问题的不利影响。在与马科斯的会晤中，井上向菲律宾领导人摊牌，表示由于美国高度重视“人权问题”，国会不可能批准10亿美元的军事援助拨款。对于菲律宾抛出的刑事管辖权问题，井上指出美国国会不能接受菲律宾将管辖权扩大到美国与北约成员基地协议之外的条款。他建议马科斯政府尽快完成谈判，以便于美国政府在1979年向国会提交援助菲律宾的补偿方案。

井上访菲是美国试图加快谈判进程之举，但卡特政府并未得到马科斯的明确答复。然而，菲律宾政府在1978年12月29日突然致电井上，表示如果美国同意在五年内将安全援助增加5000万美元，从而使总援助额达到5亿美元，菲律宾将同意签署协议。菲律宾的让步程度是显而易见的，此方案基本上就是马科斯曾拒绝的福特政府提出的援助方案。对于菲律宾政府的态度突变，美国政府立即作出回应。12月30日，国务卿万斯和美国驻菲大使理查德·墨菲（Richard W.Murphy）与马科斯紧急会晤，马科斯公开表示，他希望1979年1月2日之前完成谈判。持续多年的军事基地谈判，原本因人权标准的加入而变得愈加困难，结果由于美国对谈判进程的加速和菲律宾的迅速妥协，在1978年底突然迎来曙光。

三、推行人权外交与安全防卫优先次序的挣扎与选择

美菲围绕军事基地谈判进程的突变，实际上是受到印支地区紧张局势的影响。越南战争结束后，苏联通过增加海军基地、军事演习和舰艇部署等方式加强了在印支地区的存在和影响力。而1978年11月，苏联与越南签订了友好条约，并在越南金兰湾设立军事基地。金兰湾基地成为苏联海空军部队在华沙条约组织以外部署军队规模最大的海军基地，增强了苏联在太平洋地区投射军事力量的能力和战略灵活性。美国政府认为，苏联在金兰湾的军事基地打破了地区力量平衡。1978年12月，越柬边境发生危机，进一步加剧了印支地区的动荡局势。印支地区局势的变化直接促成了菲律宾与美国达成军事基地谈判协议，在苏联军事实力不断增强，而美国不愿将军队投入地区冲突，菲律宾基地则提供了唯一有效的短期平衡力量。1979年1月7日，菲律宾外交部长罗慕洛和美国驻菲律宾大使墨菲签署了对1947年《美菲军事基地协定》修正案。该修正案充分承认了菲律宾对基地的主权，并采取了一系列措施，包括在基地内悬挂菲律宾国旗、设立菲律宾基地指挥官，并退还了部分基地土地。在保证菲律宾主权的前提下，美国可以继续使用基地设施，军事行动不受影响。

菲律宾政府急于达成协议，一个重要的原因是对东南亚局势变动的恐慌，迫切需要美国提供安全保障。1978年12月，马科斯在与国务卿万斯的会晤中表示：“我们在东南亚和全球都再度面临危急局势，这种形势要求恢复美国和菲律宾军队之间的‘伙伴关系’。”美国继续在菲律宾设立军事基地“将进一步加强美国和菲律宾之间的军事同盟”。1979年4月2日，马科斯在国内发表讲话，直言将“倒向”美国。他表示，一旦同越南发生战争，菲律宾不得不“投降”……菲律宾不能再对世界事务保持中立了，而应该同美国结成联盟。

1979年紧急签署的修正案协议，是美菲双方在印支地区局势骤然紧张下的应急举措，协议顺利签署的一个重要原因是双方规避了分歧严重的刑事管辖权和援助问题。从具体文本看，协议中的大部分条款是双方在蒙代尔与马科斯发表的联合声明中早已确定的内容，只是在审查制度和在退还的土地面积等内容上有所调整。协议设定了五年一次的审查制度，这为双方之后重新调整援助计划提供了机会，从而避免了当下因为分歧而再度造成谈判僵持。关于此前棘手的刑事管辖权问题和援助问题，卡特政府采取了另行通过非正式文件寻求处理的方式。在涉及两国政府间的基地执勤问题上，美国制定了将被控人员扣留在菲律宾的程序，以确保两国政府有足够的时间讨论司法权问题。此外，菲律宾指挥官负责基地周围的安全也将减少双方在刑事管辖权上的分歧。

美国在修正案协议中的妥协，实际上意味人权优先的原则已经动摇，维持与菲律宾的传统安全关系重新成为压倒性“标准”，而卡特政府事实上回到了福特政府对菲政策的老路上。1979年初，卡特总统致信马科斯，承诺未来五个财政年度内尽最大努力确保向菲律宾提供援助，并积极考虑菲律宾所需要的军事装备项目。然而，援助方案不仅涉及两国政府之间的问题，还需要获得美国国会的批准才能真正生效，而国会此前坚持以削减援助迫使菲律宾改善人权的方针。但是，在印支危机爆发后，国会在是否向菲律宾提供足额拨款问题上出现裂痕。考虑到越南战争带来的人力和物力成本，以及可能的再次卷入该地区冲突的压力，参众两院分歧严重。参议院对菲律宾的人权问题表示极度担忧，但赞同与菲律宾合作，从而维护美国在东南亚的利益和影响力，避免地区冲突对美国战略目标的影响。但是，众议院的亚太事务小组在1977年3月就菲律宾人权举行听证会时，俄亥俄州民主党议员托尼·霍尔（Tony Hall）对马科斯政府军事管制下残酷的镇压行为进行了抨击，提议适当削减对菲律宾的军事援助，并强调美国在人权问题上的立场。随后，众议院的亚太事务小组委员会通过了托尼·霍尔提出削减援助的议案，表示如果菲律宾人权状况明显改善，国会可以在随后的财政年度中恢复援助拨款。

为避免国会决议导致美菲协议的破裂，卡特决定亲自出面说服国会恢复对菲律宾的全部拨款。1979年3月21日，卡特致信众议院亚太事务小组主席莱斯特·沃尔夫（Lester L.Wolff），着重强调菲律宾基地在印支地区局势动荡下的战略意义，并表示保留军事基地是美国在亚洲地区的承诺象征，削减援助不符合美国的整体利益。卡特向国会表示菲律宾的人权状况已有所改善，“人权问题”需要时间解决。在此期间，卡特还采取了一些措施稳住马科斯政府，例如向菲律宾提供协议中承诺的军事装备等，以避免马科斯政府对国会的决议产生过激反应。在卡特的推动下，美国国会在援助问题上有所妥协。众议院亚太事务小组主导推动了一项提案，同意恢复全部援助保护美国在菲律宾的军事基地，以维护美菲关系。

此时卡特政府的对菲政策已经陷入了自相矛盾的境地，它既不愿意完全放弃自己推崇的人权标准，又难以承受美菲同盟关系受损的代价。这种矛盾性在具体行为上的体现，就是它一方面在菲律宾逼迫马科斯政府改善人权，另一方面在面对国会时又主动替菲律宾辩解。1979年《军事基地协议》修正案签署的次日，美国驻菲律宾大使墨菲明确表示将按期与菲律宾就人权问题进行讨论。次月，美国国务院发布关于菲律宾人权状况报告，指责后者仍然存在酷刑、选举欺诈和媒体舆论控制等严重的人权问题。然而，在向国会争取对菲援助之时，卡特政府又声称菲律宾政府已承诺改善人权状况，对马科斯政府释放被拘留者等改善措施表示认可。卡特政府甚至直言，美国对菲律宾的援助不会受到对人权要求的影响。

卡特政府在人权问题上进一步“无底线”退让，与苏联入侵阿富汗导致的国际形势变化密切相关。1980年1月，卡特发表国情咨文，宣布调整对苏联的政策。在此背景下，菲律宾基地在美国的战略中变得更加重要，而卡特政府迅速加强了与马科斯政府的安全关系。与美国的安全逻辑类似，印度支那局势的紧张也迫使菲律宾政府再度加强与美国的安全合作。为了争取卡特政府的支持和应对国际局势的变化，马科斯几乎恢复了“随美外交”，积极表态支持美国的外交行动。1980年2月，马科斯政府在与霍尔布鲁克的会晤中，表示抵制在莫斯科举办的夏季奥运会，并主动声援美国在伊朗人质事件中的行动。

但是，卡特政府过度淡化菲律宾人权问题的处理方式，遭到国会的“适度”质疑。1980年3月，美国众议院亚太事务小组再次提出了削减对菲律宾援助的提案。该小组认为尽管国会在1979年曾作出让步，但菲律宾的人权形势并未真正改善，甚至形势更加恶化。众议院的提案给卡特政府回归对菲传统安全路线带来了挑战。为了阻止该提案通过，卡特政府派遣东亚事务助理国务卿霍尔布鲁克亲自出席听证会，游说国会提供对菲律宾的全额拨款。国务院和国防部也联合向国会强调菲律宾基地的安全战略意义。最终，国会未完全接受政府的提议，仅同意在不危及两国安全关系的前提下，推迟对菲律宾外国军事销售担保协议总额500万美元，将预算授权减少50万美元，以督促马科斯政府改善人权问题。

实际上，美国国会规模有限的援助削减方案更像是政治姿态，并未对整体援助规模造成实际影响，但此举仍然引起了菲律宾的反击。作为回应，马科斯政府以美援会影响美国在东南亚地区防卫的信誉为由向美国政府施压。在公开场合，马科斯并未直接抨击美国国会削减援助的行为，继续宣称相信卡特政府对菲律宾的援助承诺。但在双方的直接互动中，马科斯通过菲律宾国防部长恩里莱（Juan Ponce Enrile）向美国表示，菲律宾可能在美国不遵守诺言的情况下终止或重新谈判军事基地协定。

此时，最初高调倡导人权外交的卡特政府，继续沿着妥协的方向后退。为了弥补国会削减援助对美菲关系造成的负面影响，卡特政府决定邀请马科斯总统对美国进行国事访问，以示安抚。1980年4月，马科斯受邀参加美国报业出版商协会年会。卡特本人并未接见马科斯，而是派遣前美国国务卿迪安·腊斯克（Dean Rusk）和助理国务卿霍尔布鲁克代表政府与马科斯会晤。此次访问是马科斯自1966年以来首次访问美国，美国长期将回避邀请马科斯访美作为反对戒严令的象征，因此这次访问具有特殊的象征意义。值得强调的是，卡特本人并不愿背负放弃人权原则的罪责和由此带来的舆论攻击，他选择回避与马科斯直接进行首脑会晤，作为对菲律宾人权外交最后的象征性姿态。

结语

20世纪70年代的国际局势变化，特别是在越南战争结束和冷战局势有所缓解之际，美国面临重新定义其全球角色的挑战。尼克松-福特政府的反共遏制战略已经难以兼顾战略和道义的双重目标，而国内外的舆论压力和呼声要求美国重新考虑其外交政策的动力和方向。随着人权问题的凸显和国际人权运动的兴起，推行人权标准为美国解决外交危机和道德困境提供了途径。卡特通过把人权置于外交政策的核心地位，将美国国内的价值观与国际事务相结合，回应了国内政治精英和民众对美国日益丧失道义追求的批判，同时满足了美国与苏联在第三世界的竞争中重塑国家形象的需要。在东南亚地区，美国试图通过率先改善核心盟友菲律宾人权状况来实现对东南亚的人权目标，而美菲围绕军事基地的谈判和美菲基于传统安全合作的战略利益，成为检验卡特人权外交决心和效力的“试验场”。

纵观卡特政府时期的美菲军事基地谈判进程，可以看到其人权外交的初衷并非简单的“双重标准”，而是存在从理想主义目标蜕化为“双标”的变化过程。卡特政府一度将人权视为对菲关系的优先选择，但菲律宾的民族主义以及马科斯政府以主权诉求为武器进行的反击，很快让卡特政府的人权攻势面临困难。从实际情况看，卡特政府将以援助为手段维持同盟关系的传统策略，转换为以援助逼迫菲律宾改善人权状况，但其绕过军事基地谈判的做法并未奏效。为了打破僵局，美国与菲律宾政府都曾采取强势进攻与适度妥协的交替策略，并且事实上都做了让步，但效果甚微。当然，卡特政府并未因政策受阻而轻易放弃人权外交，其内部围绕人权标准的外交争论，透过蒙代尔副总统是否应访问菲律宾的内部激烈争论显露无疑，其背后折射出美国政府在处理对菲关系围绕人权追求和现实利益之间“挣扎”，证明美国政府内部确实存在将人权本身当作目标（而非外交工具）的政治力量。

在对菲政策中，随着20世纪70年代末印支地区局势的紧张和苏联在阿富汗军事行动的出现，由于难以同时兼顾人权追求和传统安全利益，卡特政府不断降低人权标准在对菲关系中的地位。美国无力通过直接军事介入的方式制衡苏联以及同盟的攻势行为，由于兼顾人权追求和传统安全利益的政策空间日益狭小，卡特政府只能重新回归依靠传统的同盟关系维系地区利益的策略。具体表现形式为，美国所面临全球和地区安全压力越大，卡特政府对人权标准的妥协就越“宽容”。显然，在东南亚这样大国博弈和地区冲突严重的地区实施人权外交，所要付出的代价是卡特政府难以承受的。相比卡特政府在人权标准上的无底线式的“沦落”，美国国会的反应和行动似乎更能凸显理想主义外交对美国政治机构的深刻影响，它始终坚持将人权与援助挂钩，只是关联程度存在变化。最终，卡特政府在菲律宾事实上已经放弃了对人权目标的追求，但它又不愿承认人权外交的失败；拒绝直接会晤马科斯，虽然帮助其维护了人权外交最后的尊严，但无法掩盖其外交政策在菲律宾遭遇失败的现实结果。从结果看，卡特政府试图通过人权外交来重新诠释美国的对外政策，但在对菲关系上未能成功调和道义追求与传统冷战利益之间的矛盾。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2024年第1期《南洋研究》专栏，第95—108页。因篇幅问题，注释删略。

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