朱晓勤 | 高质量发展引领下ESG信息披露的规制优化

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高质量发展引领下ESG信息披露的规制优化

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文章通过分析ESG信息披露规制的全球发展趋势及特点，提出新形势下我国监管机构应当软硬兼施优化ESG信息披露的规制方式、明确ESG信息披露规则的实体内容、采取多元化的监管方式以及引入第三方强制鉴证机制。这一研究有助于构建既与国际标准相接轨又具有中国特色的ESG信息披露规则体系，从而引领可持续性投资，推动我国经济社会高质量发展。

作者简介

朱晓勤，厦门大学法学院教授、副院长，法学博士。担任中国法学会环境资源法学研究会学术委员会副主任、福建省法学会环境资源法学研究会副会长、厦门大学法学院环境与能源法律研究中心主任。主持两项国家社科基金项目、一项教育部社科规划青年项目，以及原国家海洋局、外交部条法司和地方政府部门委托的多项科研项目。曾在英国伦敦大学学院（UCL）法学院和美国华盛顿大学（UW）海洋事务学院访学，2013年作为富布莱特学者在美国哈佛大学法学院访学。

摘要：ESG理念与高质量发展的内涵高度契合。当前，我国ESG信息披露规制领域存在一些问题，包括政出多门不成体系、披露比率偏低、披露标准不统一、披露内容不全面、“漂绿”现象比较严重等。从ESG信息披露规制的发展趋势及特点来看，各国（地区）对ESG信息披露的规制趋向严格，规制方式多以硬法为主、软法为辅，比例原则得到重视和适用，全球可持续披露准则加速统一。为解决实践中出现的突出问题，与国际标准相接轨，新形势下我国监管机构应当软硬兼施优化ESG信息披露的规制方式、明确ESG信息披露规则的实体内容、采取多元化的监管方式以及引入第三方强制鉴证机制。

关键词：高质量发展；ESG信息披露；监管机构；规制方式；强制鉴证

引言

环境污染、气候变化、贫富差距等问题给全球经济社会可持续发展带来诸多挑战，各界希望通过市场手段来解决这些外部性问题，包括ESG在内的可持续发展信息日益受到各国的重视。ESG概念最早出现于2004年时任联合国秘书长科菲·安南主持的全球契约领导人峰会（UN Global Compact Leaders Summit）发布的报告“Who Cares Wins”，该报告主张企业经营需要兼顾环境（Environment）、社会责任（Social）和治理(Governance）三个领域的表现，才能在全球化背景下激烈的市场竞争中脱颖而出。作为一项新的投资理念和企业评价标准，ESG已经成为各行各业推进可持续发展、加快绿色低碳转型的重要抓手。ESG可以为企业在环境、社会和治理三方面的发展提供指导性原则，为企业高质量发展指明道路，其理念与高质量发展的内涵高度契合。党的二十大报告明确提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，而推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。从全球范围来看，ESG信息披露正日益发展成为上市公司提高可持续发展管理能力、中介机构开展可持续评级、投资者开展可持续投资的基础环节。我国ESG信息披露制度起始于环境信息披露，近年来在国际可持续发展趋势和国内“双碳”战略的驱动下，作为一个综合体的ESG信息披露规则体系不断得到发展，但也遇到一些问题。在新时期，我国政府监管机构应当与时俱进，调整监管思路，正视实践中的问题，对ESG信息披露规制进行适当优化，打造一套既与国际接轨又有中国特色的ESG信息披露规则体系。

一、我国ESG信息披露规制的实践检视

信息披露规则致力于弥合广大投资者与公司管理层之间的信息鸿沟，使投资者更清楚地了解公司的ESG表现。公司可以通过发布中期报告、年度报告、社会责任报告、可持续发展报告或ESG专项报告等方式披露ESG相关信息。信息披露规制是在全球发展趋势和国家政策导向的基础上，由监管机构制定和实施符合资本市场发展需要的ESG信息披露标准，该机制使监管机构对ESG投资能够实现最为直接的干预。通过有效的信息披露规制，企业实际的ESG信息能够为投资者和利益相关方所充分了解和掌握。

在证监会的主导下，当前我国主要是在上市公司中推行ESG信息披露工作。2002年证监会出台《上市公司治理准则》，规定上市公司披露信息的范围以对股东和其他利益相关者具有实质影响为标准。由此，我国ESG信息披露开始进入“规则时代”。2017年证监会修订的年度报告内容和格式准则，为现行ESG信息披露规制提供了基础，我国ESG信息披露规则建设不断走向深化。

（一）文件依据

依据是否由国家制定和由国家强制力保证实施，可以将法分为硬法和软法。其中，只有按法定程序制定且有国家强制力保证实施的属于硬法，其余的皆属于软法。伴随着公共治理的崛起，软法和硬法规范并行不悖、刚柔相济，日益成为公共治理模式中的一种新型混合法模式。总体而言，我国当前在ESG信息披露方面的立法供给是以软法文件为主，以硬法作为补充。

在法律层面，最新修订的《公司法》第20条要求公司充分考虑利益相关者的利益以及生态环境保护等社会公共利益，承担社会责任，鼓励公司公布社会责任报告。《个人信息保护法》第58条规定提供重要互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者，应当定期发布个人信息保护的社会责任报告；《职业教育法》第24条规定企业开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告。

在部门规章层面，生态环境部在2021年12月发布的《企业环境信息依法披露管理办法》中规定了相关内容。该办法规定，实施强制性清洁生产审核的企业、重点排污单位、上一年度因生态环境违法行为被追究刑事责任或者受到相应行政处罚的上市公司和发债企业等市场主体应当按照规定披露环境信息，开启了我国企业环境信息强制性披露的专项立法。

2016年8月《关于构建绿色金融体系的指导意见》出台，该指导意见由中国人民银行会同证监会等七家部委联合印发，对上市公司强制性环境信息披露制度的建立健全作出了指引。2018年证监会修订的《上市公司治理准则》第95条、第96条形成了ESG信息披露的初步框架。2020年证监会先后出台三份文件（《9号准则》《15号准则》和《16号准则》），对非上市公众公司的信息披露提出了新要求，即年度报告应当包括公司在保护职工、消费者等利益相关方上所承担的社会责任，鼓励公司在中期报告中披露承担社会责任的工作情况或阶段性成果。证监会在2021年新修订的关于年度报告内容与格式的准则涵盖了ESG的三大领域，这一准则是我国当前上市公司披露ESG信息最主要的规则依据。2022年3月，《关于金融支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》由中国人民银行等四部委与浙江省政府联合印发，将ESG信息披露与地方高质量发展相结合，要求推进上市公司的ESG信息披露。2022年4月，《上市公司投资者关系管理工作指引》由证监会发布，要求ESG信息应当包含在上市公司与投资者沟通的内容中。2023年2月证监会发布的招股说明书内容与格式准则中对涉及公司治理的信息披露作出了规定。

证券交易所也陆续发布ESG相关自律管理文件，对ESG信息披露内容作出细化规定。例如2020年深交所修订了信息披露相关考核办法，规定考核内容包括上市公司履行社会责任的披露情况。与此同时，证券交易所也在努力推动上市公司编制ESG专项报告。2022年1月上交所为科创板公司设定了披露社会责任报告的义务。几乎在同一时间，深交所《主板上市公司规范运作》对上市公司ESG报告披露义务也作了规定，2023年9月、2023年12月的两次修订均延续了这一规定。

国务院国资委近年来一直致力于推动央企开展ESG信息披露。早在2008年发布的《关于中央企业履行社会责任的指导意见》就规定了社会责任报告或可持续发展报告要定期发布。2016年发布的《关于国有企业更好履行社会责任的指导意见》提出了国有企业履行社会责任的总体要求和四项基本原则。2022年3月，国务院国资委成立“社会责任局”。同年5月，《提高央企控股上市公司质量工作方案》出台，提出央企控股上市公司应加大力度披露ESG专项报告，目标是达到2023年全覆盖。

值得注意的是，2023年7月国务院国资委发布的两项文件涉及ESG的全部维度。其一是《央企控股上市公司ESG专项报告参考指标体系》，其二是《央企控股上市公司ESG专项报告参考模板》。这两份文件建构起涵盖了14个一级指标、45个二级指标和132个三级指标的比较完整的指标体系，包含ESG的所有重点主题。同时，通过在三级指标中设定强制性的“基础披露”和可选择性的“建议披露”两个等级杜雨萌：《国资委进一步规范央企控股上市公司ESG信息披露》，《证券日报》2023年8月1日第A2版。，使得指标体系既能满足国内政策需求，又能更好地与国际市场相接轨，可操作性大大增强，为央企控股上市公司整合提升ESG信息披露水平提供了有效保障。

（二）规制特点

首先，规制模式是半强制披露。有学者认为，根据监管程度的不同，对ESG信息披露的规制可以分为四个阶段：监管对于上市公司ESG信息披露无要求；监管鼓励上市公司进行ESG信息披露（自愿披露模式）；有些上市公司负有强制性义务披露其ESG信息（半强制披露模式）；所有上市公司都负有披露ESG信息的强制性义务（强制披露模式）。现有的文件信息表明，当前我国对ESG信息披露的规制正处于第三个阶段，即采用的是半强制披露的规制模式。

其次，规制方式以软法规制为主。最新《公司法》只是提倡鼓励公司公布社会责任报告；证监会、国资委等监管机构和交易所发布了若干份文件，多数是“工作指引”“指导意见”这类软法性质的文件；《个人信息保护法》和《职业教育法》只是提到了企业社会责任报告；生态环境部的部门规章只是针对部分企业环境信息的公开。因此，从严格意义上来说，ESG相关的强制性法律规定在我国尚付阙如。

最后，政策导向特征明显。与欧美成熟市场相比，我国ESG体系发展呈现出较为鲜明的“政策引导”“自上而下”的推动特征。从规制政策发展的视角来看，我国ESG体系发展可以分为三个阶段：一是以环境治理为抓手的萌芽期，主要是以生态文明建设为导向进行布局；二是以绿色金融为土壤的探索期，主要是从绿色金融出发开展实践探索；三是以“双碳”目标为引领的加速推进期，主要是在低碳转型战略下推进ESG体系建设。

（三）存在的问题

当前我国ESG信息披露规制存在以下几个突出的问题：

第一，政出多门不成体系。针对ESG信息披露，我国尚未有专门的法律或法规文件。由于没有统一的监管机构，现有政策文件由证监会、中国人民银行、国务院国资委等机构各自发布，也各有侧重的工作内容。证券交易所也发布了一些自律性质的管理文件。这种多部门规制的方法可能导致监管上的盲区，难以有效整合起监管力量，同时也可能大幅增加企业的合规成本。

第二，披露比率偏低。最新数据显示，截至2023年11月1日，我国A股上市公司ESG信息披露率仅为34%。其余占据市场绝大多数的中小企业，其ESG信息情况大多处于未知状态，使得市场无法为投资者作出理性投资决策提供有效的信息支撑。这一现象产生的主要原因，在于现阶段负有强制披露义务的主体相当有限。相关的主体主要分为两类：一是根据生态环境部《企业环境信息依法披露管理办法》应当披露环境信息的特定市场主体；二是根据有关文件被要求披露其ESG专项报告或者社会责任报告的央企控股上市公司、深证100指数成份股公司、科创板公司等为数不多的上市公司。

第三，披露标准不统一。根据《中国上市公司ESG发展报告（2022年）》，2021年单独发布ESG相关报告的公司参考的标准可谓五花八门，包括全球报告倡议组织（GRI）标准、ISO 26000社会责任指南、社科院社会责任指南基础框架、气候相关财务信息披露（TCFD）框架等。编制标准不统一，导致实践中上市公司ESG信息披露报告的内容与格式存在较大差异。由于ESG相关报告缺乏规范性和可比性，让投资者和利益相关者眼花缭乱无从比较，也谈不上对其决策能起到什么参考作用。

第四，披露内容不全面。根据生态环境部部门规章和上市公司年度报告的内容与格式准则等文件，强制披露的ESG信息当前主要集中在环境保护（E）领域。例如，实施强制性清洁生产审核的企业、重点排污单位应当披露污染物情况、碳排放情况、生态环境违法信息等内容；在证券市场发行证券的企业，需要披露其融资所投项目应对气候变化、生态环境保护等相关信息；碳中和债券发行人需要披露项目环境相关信息，重点披露环境效益测算方法及参考依据。社会责任（S）方面，如职工保护、社区关系等信息基本上归属于自愿披露类型。而公司治理（G）信息当中只有一部分（如公司治理基本状况、控股股东、实际控制人、股东大会相关信息）属于强制披露类型，其余信息则为自愿披露类型。

第五，“漂绿”现象比较严重。ESG信息披露是ESG评估的基础，直接影响着外界的投资决策。对于企业而言，受利益驱动影响很可能产生“择优披露”的想法，采取误导性行为进行选择性披露、不当披露等，从而增加披露信息不客观、不全面的可能。从我国上市公司发布的ESG报告来看，多数对本公司有较多正面宣传和介绍，且以文字描述为主，缺乏有力的数据定量分析，也较少对ESG信息作出适当的风险评估。根据《中国上市公司ESG发展报告（2022年）》，多数公司对负面信息或数据披露较为谨慎，仅有5.62%的公司愿意披露其负面数据以及改进方案。

二、ESG信息披露规制的发展趋势及特点分析

他山之石，可以攻玉。通过分析境外不同法域ESG规则的发展演进过程，并且关注国际可持续披露准则的最新进展，我们可以从中总结其趋势和特点，这对优化我国ESG信息披露规制将会有所助益。

（一）各国（地区）对ESG信息披露的规制趋向严格

从典型国家和地区ESG规则的发展演进来看，各国（地区）对ESG信息披露的规制越来越严格。美国早期ESG监管以企业自愿披露为主，1977年通过的联邦《证券法》建议上市公司对环境问题可能带来的金融或法律风险自愿进行披露。2010年美国证券交易委员会（SEC）发布了《关于气候变化相关信息披露的指南》，要求上市公司从财务角度对环境责任进行披露，但披露事项多为原则性要求。晚近随着气候议题越来越受到重视，信息披露方式由自愿披露逐步过渡为强制披露。2021年，拜登总统实施“气候新政”，要求上市公司每年披露ESG事项。同年，《ESG信息披露简化法案》经美国众议院通过，要求所有上市公司披露ESG指标信息，由SEC负责落实相关要求，这将进一步提高上市公司的ESG信息披露责任。2022年， SEC发布《规范和加强服务投资者的气候相关信息披露》草案公开征询意见，建议对所有在美上市公司向投资者披露气候相关信息的内容、时间、鉴证等方面提出强制性要求。

欧盟早在2014年就颁布了《非财务报告指令》（Non-Financial Reporting Directive，简称NFRD），对拥有超过500名雇员的大型公共利益企业规定了强制性信息披露的义务，要求这些公司从2018年开始披露非财务报告。2023年1月，欧盟开始正式实施《公司可持续性报告指令》(Corporate Sustainability Reporting Directive，CSRD)。这一指令是当前欧盟ESG信息披露领域新的核心法规，将披露义务主体扩大到欧盟的所有大型企业和受欧盟监管的在证券交易所上市的公司，要求符合条件的企业必须根据《欧洲可持续发展报告准则》（ESRS）编制和披露可持续发展报告。

作为国际金融中心，我国香港地区自2012年以来就将ESG报告作为企业可持续信息披露的切入点和突破口，逐步建立起成熟完善的ESG披露及监管体系。香港交易所（港交所）于2012年和2015年先后发布第一版和第二版《环境、社会及管治报告指引》（以下简称《ESG指引》），披露责任由第一版的“建议披露”调整为第二版的“不披露就解释”和“建议披露”并行，规制强度明显增加。2019年港交所发布第三版《ESG指引》，新增强制披露规定，对上市公司的管制架构、汇报原则和汇报范围三方面信息提出强制披露要求，新增气候变化相关指标，将所有“建议披露”指标的披露责任调整为“不披露就解释”，同时鼓励发行人对ESG报告实施第三方鉴证，增强报告的可信度。2023年4月港交所发布一份咨询文件，题为《优化环境、社会及管治框架下的气候相关信息披露（咨询文件）》，建议发行人在其ESG报告中必须披露与气候相关的信息。同年11月，港交所发布报告称相关文件修订的生效日期将延后至2025年1月1日，对上市公司气候相关信息的披露要求更加严格。

由此可以清晰地看出，ESG信息强制披露制度正日益成为全球范围内的主流发展趋势。强制性披露有其明显的优点，不仅信息披露因此变得更加全面、可靠和完整，而且披露的种类和形式也更加规范，进而使得企业ESG信息的含金量不断增强，能够有效提升分析预测的准确性。

（二）规制方式多以硬法为主，以软法作为补充

虽然各个典型国家和地区所采用的规制模式有所不同，但本质上都是寻求“以硬法为主、软法为补充”，这是因为在ESG信息披露趋严的国际趋势下，需要一套柔和的过渡理论及机制来促成制度的平稳演化。例如，在欧盟ESG规范发展过程中，行业组织和专业团体发挥了积极作用，大量自治自律性规范不仅促进了可持续投资的发展，而且能够保证规则更快速地适应市场变化。可以说，欧盟ESG立法路线起始于《欧洲绿色协议》《可持续发展融资行动计划》等软法文件，成型于《欧盟分类法》《公司可持续性报告指令》《可持续金融披露规则》等硬法文件。

又如，我国香港地区的“不披露就解释”模式起源于英国“不遵守就解释”的企业治理机制，就是一种软硬协同规制的典型表现。“不遵守就解释”指的是由公司根据自身的经营状况或者所处行业的特征选择性地接受监管。公司管理层可以决定不遵守公司治理的有关规则，但如果决定不遵守，就需要为这一决定作出解释，并在股市或其他市场上承担解释不充分或其他原因导致的不利后果。类似地，香港地区的一家上市公司如果无法公开披露某些ESG信息，但能够解释其未遵守的原因并提供替代方案，该公司可能仍然符合ESG信息披露的要求。这一规则的目的是鼓励信息披露主体积极披露ESG信息，并提供一定的灵活性，以更好地满足投资者和利益相关者对于ESG信息的需求，这就要求上市公司仍然要在合规性和透明度方面保持高度的责任感和诚信度。从香港地区“不披露就解释”模式的运行实践来看，一些公司在不披露的情况下，对解释的态度比较敷衍，而主管机关缺乏有效的整顿措施，因而在一定程度上影响了该规则的运行效果。这个问题对我国监管机构而言是值得引以为戒的。

（三）比例原则得到重视和适用

比例原则的核心内涵是公权力主体在达成目的的同时应当选择对私权利影响最小的方案。欧盟从2018年开始要求大型公共利益企业披露非财务报告，但是这种强制模式下的披露因为缺乏精细化披露规则和定量指标而被诟病，在实施过程中暴露出诸多问题。此后，欧盟通过区分适用时间、行业类型、披露内容的分类方式，通过从宽到严、循序渐进的立法更新完善ESG立法体系。《公司可持续性报告指令》除了对各类公司应披露内容作一般性规定外，还针对公司规模、行业类别出台分类标准，实现披露内容的具体化。为持续推进ESG信息披露，该指令一方面拓宽披露主体的范围，另一方面也注意控制披露带来的社会成本，明确规定可持续信息披露标准不应对公司造成不合比例的负担。例如，微型上市公司被豁免进行ESG信息披露、中小型上市公司可以有更长的过渡期实施该指令、中小型上市公司的披露义务也适当地被减轻等。

由于ESG披露需要较高的成本，可能包括聘请第三方中介机构的费用、数据采集、报告编制、印刷、发布、第三方鉴证等费用，一些小型企业暂时没有足够的能力披露其自身的ESG信息。有学者指出，信息披露义务应当与信息占有能力成正比。信息披露内容取决于公司的商业模式、经营规模、复杂程度、产业性质与专业能力。ESG信息披露的质量应以满足用户需求为度，不得过分加重公司及间接受其影响的价值链中其他企业的负担。对我国监管机构而言，在未来持续推进ESG信息披露工作的过程中应当注意循序渐进，充分考虑各类公司的市场实力和管理能力，分批分类分阶段要求符合条件的公司披露其ESG报告，待条件成熟时再根据各类公司的承受能力对相应的披露规则予以细化，防止公司疲于应付走过场。

（四）全球可持续披露准则加速统一

由于ESG议题在国际社会越来越受重视，一些国际组织、区域组织、国家和地区发布了各式各样的披露标准，其中影响比较大的有全球报告倡议组织（GRI）、可持续发展会计准则委员会（SASB）、全球环境信息研究中心（CDP）和气候变化相关财务信息披露工作组（TCFD）建立的报告框架与指引细则等。各类标准良莠不齐，如火如荼的ESG投资发展呼唤一套全球范围内统一的、高质量的披露准则。在第26届联合国气候变化大会上，国际财务报告准则基金会（IFRS）宣布成立一个新的机构负责制定国际财务报告可持续披露准则，该机构被命名为国际可持续准则理事会（ISSB）。2023年6月ISSB发布首批可持续披露准则，并于2024年1月1日起生效。首批可持续披露准则包括两份文件：其一为《国际财务报告可持续披露准则第1号（IFRS S1）——可持续性相关财务信息披露一般要求》，其二为《国际财务报告可持续披露准则第2号（IFRS S2 ）——气候相关披露》。IFRS S1旨在提供一套针对主体可持续相关财务信息披露的整体要求，IFRS S2则规定主体须披露可合理预期会影响该主体发展前景的气候相关风险与机遇的信息，两份文件的核心内容均包含公司治理、公司战略与风险管理、指标和目标等方面信息。一个月后国际证监会组织(IOSCO)就表示承认ISSB准则，并倡议130个成员管辖区考虑将其纳入各自的监管框架。可以说，全球可持续信息披露正在由标准林立的时代迈入相对统一的准则新时代。

新鲜出炉的国际财务报告可持续披露准则具有以下两个鲜明的特点：第一，定位高。成立之初，ISSB就将国际财务报告可持续披露准则定位为全球性基准（Global Baseline），之后还专门发布“全球基准之路”声明。考虑到国际财务报告准则基金会此前发布的国际财务报告会计准则已经在全球140多个国家或地区得到采纳，其具备制定和推广相关国际准则的丰富经验，故由其牵头为全球市场建立起一套可持续披露准则可谓“众望所归”，具有极高的权威性。第二，强调气候优先。气候变化是全球各国面临的共性问题，许多可持续信息披露标准都与此相关。ISSB将争议较少的气候议题作为第一个准则予以发布，顺应了全球应对气候变化的迫切需要和决心，具有现实可操作性。

鉴于由ISSB牵头制订发布的国际财务报告可持续披露新准则将会对全球资本市场产生重要影响，我国财政部会同相关部门积极支持并全面参与国际可持续披露准则的制定。ISSB北京办公室已经投入运营，主要负责执行ISSB的相关战略。ESG正在成为可持续发展新时期的国际通用语言和沟通合作的桥梁。面对方兴未艾的ESG投资市场，我国政府应当做好两手准备。一方面，尽快与国际接轨。努力使国内ESG信息披露的有关规范性文件与国际准则等标准互相兼容，尽量统一报告要求，降低报告编制方的压力，同时也努力为报告使用方提供具有全球可比性的企业ESG信息。另一方面，坚持中国特色。作为发展中大国，我国有自己特殊的国情，如国有经济比较发达、市场上中小企业占大多数等。立足于自身国情和发展需求，在高质量发展引领下我们需要打造有中国特色的ESG规制路线图。

三、我国ESG信息披露规制的优化进路

ESG概念是环境保护运动、企业社会责任理念和公司治理潮流的“三江并流”，涵盖环境保护、社会责任和公司治理三大领域，涉及多部门监管的职能范围，也涉及市场上的众多利益相关者。对监管机构而言，ESG信息披露作为一种科学有效的规制措施，能够提升披露主体的经营管理透明度、减少信息不对称下市场违规行为的发生、缓解新兴行业扩张下日益加重的监管压力。要解决当前我国制度供给不足的问题，比较理想的是由国务院出台专门的行政法规，或者是由适格的监管机构（如证监会或者财政部）出台专门的部门规章，同时需要注意协调相关部门的不同政策文件。如此，才能提供有效的制度保障，实现依法规制。在推动高质量发展和实现“双碳”目标的新形势下，我国监管机构应当对ESG信息披露规制的方式和路径进行适当优化。

（一）软硬兼施优化ESG信息披露的规制方式

软法硬法协同又称“软法硬法混合”，有学者以“混合命题”（Hybridity Thesis）来形容硬法与软法之间的共存、衔接和交互关系。软法治理机制的开放性和双向性特征可以极大地拓展参与的空间和范围。在有些场合下，软法规范早于硬法规范出现，或者变成日后制定硬法积累经验的试验性立法。ESG信息披露制度作为舶来品，在我国可持续发展投资理念尚未完全普及的当下，其规制目标的达成仅依靠市场自觉性则动力不足，仅依靠国家强制力可能欲速则不达，软硬兼施发挥软法硬法的规范互补作用可以为ESG信息披露规制创造共识环境、提供先导经验。

ESG信息本身具有动态性和开放性的特点决定了在ESG信息披露领域软法相对比较发达。ESG信息的主要载体——ESG专项报告，通常以分级的方式进行编制。其中议题的选择与确定和社会经济发展、文化背景等因素紧密联系，因此ESG议题的范围处于不断变化之中。根据ESG目标实现的紧迫度、市场参与主体的合理顾虑、披露的收益成本比较等因素的不同，针对每个议题的披露路径并不完全一致。但是，当前ESG信息强制披露已经发展成为全球主流趋势，越来越多的国家和地区采取“硬法为主、软法为辅”的规制方式。欧盟和我国香港地区到强制披露大约经历了8—10年的时间。考虑到国内外现实情况，当下我国宜采用软法硬法协同规制的方式，借鉴吸收ESG信息披露软法的经验形成适合我国的制度框架，待市场成熟后逐步扩大强制披露的主体范围，对强制披露的标准予以细化和明确，形成具有约束力的硬法规则，实现“软法硬化”。

（二）明确ESG信息披露规则的实体内容

其一是强制信息披露的主体问题。理论研究表明，强制披露ESG信息不仅可以显著提高公司的经营绩效，弥补部分投资者只重视短期价值的缺陷，也有助于降低企业的合规风险和诉讼风险。当下我国实施强制披露ESG信息的适用领域还比较狭窄，未能有效回应推进高质量发展的历史之问，应当大力提升披露的强度和广度，对ESG强制披露规则的适用主体范围作扩大处理。笔者认为，当前在我国全面要求A股上市公司披露ESG报告的条件基本成熟。理由在于：截至2023年底，A股市场共有5333家上市公司，合计市值占当年GDP的57.61%。作为我国企业的优秀代表，上市公司是推动我国经济高质量发展的重要力量。从2017年证监会修订年度报告的内容与格式开始，上市公司就已成为ESG信息披露的主力军。2022年11月证监会发布《推动提高上市公司质量三年行动方案（2022—2025)》，明确提出要建立健全可持续发展信息披露制度。上市公司的ESG信息涉及股价波动与估值水平，具有公众利益元素。与此同时，由于上市公司的经营行为直接影响气候变化、劳工权益等社会面向，所以信息使用方在作投资决策时，需要参考相关公司的ESG信息。可以预见，对上市公司要求强制披露ESG报告，一方面能够及时回应信息使用者的实际需求，另一方面也可以为ESG信息披露的规制奠定良好的实践基础。

其二是ESG信息披露标准的统一问题。量化统一的信息披露标准能够提高信息披露的质量，使上市公司披露的ESG信息更具可比性和实效性，帮助投资者有效识别潜在风险，减少“漂绿”现象的发生，使资金真正流向可持续发展的绿色低碳领域。强制披露机制主要的目的之一是帮助投资者做出正确的投资决策，而只有具备“重要性”的信息才有强制披露的必要。如果不加限制地要求公司披露所有信息，不仅会不当增加公司的成本，还会造成信息过载。因此，界定哪些信息具有“重要性”是统一ESG信息披露标准过程中不可回避的一个重要问题。当前，我国在ESG信息披露标准统一化方面的一个重大进步是《央企控股上市公司ESG专项报告参考指标体系》为ESG信息披露提供了基础的体系指引。该体系囊括了ESG三大领域的全部重点主题，具体到了三级指标。尽管该指标体系目前只是适用于央企控股上市公司，但对于所有上市公司的ESG信息披露而言，显然具有重要的“风向标”作用。

其三是披露方法的灵活性问题。由于上市公司ESG表现水平参差不齐，各自的信息披露能力也有较大差异，要使ESG信息披露指引具备普遍参考价值，就需要重视比例原则，考虑不同公司的差异需求，做到软硬兼施，既要设定强制性的基础指标体系，同时也要补充重要的自愿性指标。《央企控股上市公司ESG专项报告参考指标体系》将三级指标分为“基础披露”与“建议披露”两个披露等级，其中“基础披露”指标具有强制性，而“建议披露”指标则保留了一定的弹性和空间，公司可以自行选择是否进行披露。如此软硬协同的灵活安排，充分考虑各类公司的承受能力，既可以让“优等生”公司脱颖而出，也可以让“普通生”公司在满足基本要求的条件下根据自身情况进行ESG信息披露，由此带来的总体效应使得开展ESG信息披露的市场主体会越来越多。

（三）采取多元化的监管方式

监管机构在对ESG信息披露进行监管规制的过程中，可以采取软硬兼施的多元化方式，既能借此强化ESG信息披露的软法实施效力，又能缓解对抗式执法。

其一，以软法的柔性惩戒作为前导。这是指利用声誉和信用机制激励公司建立ESG信息披露工作机制。例如，根据《深圳证券交易所上市公司信息披露工作考核办法》第21条，深交所考核上市公司信息披露工作时会对照负面清单指标，在基准分基础上予以加分或者减分，确定考核期内上市公司的评级，将其从高到低划分为A、B、C、D四个等级。这种考核评分并在业内公开亮相的做法，使得上市公司对信息披露工作不敢掉以轻心。而建立交易所问询机制，也是利用声誉机制的有效经验做法。交易所问询机制是对上市公司ESG信息披露的非处罚性质的一种监管方式。实证研究发现，问询函能够有效地改善信息披露质量。当交易所发现上市公司ESG信息披露的问题时，可以向该上市公司发出相关的问询函，要求其答复，并且予以公开披露，从而改善上市公司ESG信息披露的质量，提升披露信息的可靠性及可比性。此外，交易所也可以参照欧洲证券和市场管理局(ESMA)的做法——采取同行评审的工作机制，这也是一种典型的软法规制措施。这一工作机制包括定期评估会员执行技术标准的情况，并评估其是否与实践目标相一致。同行评审是对实践发展的一种跟踪监测，有助于为相关主体制定更深层次和更具针对性的指导方针提供参考，同时也有助于敦促相关主体更有效地执行相关规则。

其二，引导激励非上市公司自愿披露ESG信息。随着ISSB持续推进可持续信息披露的全球基准建设，越来越多的国家和地区逐步实施ESG强制披露机制，国际ESG投资市场将会越发成熟。监管机构可以通过对非上市公司进行ESG能力建设指导，引导非上市公司充分认识ESG与公司财务绩效、长期发展之间的重大关联性，提高公司披露ESG信息的自愿意识。还可以考虑通过税收优惠、绿色信贷等方式提升公司披露ESG信息的主动性和积极性，激发公司向善治理的内生驱动力。

其三，以硬法的强制制裁作为背书。例如，根据《证券法》第197条，如果信息披露义务人有不当披露行为，包括应当披露而不披露或者存在虚假披露的，将会被责令改正，予以警告，还要被处以五十万元到一千万元的罚款。在相关主体负有披露ESG信息的强制性义务时，该条款的规定也可以适用于ESG非财务信息的不当披露行为。

（四）引入第三方强制鉴证机制

我国证监会《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则》第2号第41条鼓励独立第三方提供增信服务。例如，当第三方机构审查、鉴定和评价公司环境信息时，鼓励公司就相关信息进行披露。但是，该条款目前仅针对公司环境信息，尚不适用于ESG信息披露的全部环节。2023年7月国资委提出鼓励公司聘请相关专业机构评判和查验本单位的ESG报告，并据此出具评估报告书，以增强所披露ESG信息的可信度。这些鼓励性的规定虽有一定成效，尚不足以有效解决ESG信息披露“漂绿”盛行的问题。

为遏制“漂绿”现象，欧盟《公司可持续性报告指令》对强制鉴证规则作了比较详细的规定，这对我国具有一定的借鉴意义。其一，取消对鉴证机构选择的限制，允许由不同的审计师对公司的财务报告和ESG报告分别实施鉴证；其二，审计师在提供ESG报告鉴证服务的特定期限内，严禁其为公司提供咨询等特殊类型的服务，以保证鉴证的独立性；其三，借鉴财务审计行业的监管制度对ESG信息鉴证行业进行监管，例如ESG信息鉴证可以参照适用财务审计场景中的职业道德、独立性、客观性、保密等规则。我国当前主要是由会计师事务所提供ESG信息鉴证服务，可以考虑修改《注册会计师法》，将ESG信息披露鉴证业务增列为新型审计鉴证业务，同时强化对鉴证人员不当行为的监管规则。

结语

2023年12月，中共中央、国务院联合印发《关于全面推进美丽中国建设的意见》，第一次在中央文件层面明确提出深化环境信息依法披露制度改革，探索开展环境、社会和公司治理评价，这表明ESG理念在我国越来越受到各方的关注和重视。从政策驱动到依法规制，通过软硬兼施多元共治、持续优化ESG信息披露规则体系、加强ESG信息披露的一致性和可比性，可以帮助我国上市公司提升可持续管理水平，助力“优等生”上市公司进一步提高估值水平，为服务经济高质量发展作出更大贡献。同时，还可以借由对环境、社会及利益相关者的关注，在高质量发展中促进全社会共同富裕，从而引领全球公司治理的新潮流。在应对气候变化、绿色低碳发展已经成为全球共识的当下，ESG成为国际社会可持续发展的通用语言，是上市公司提升市场影响力和拓展业务版图的重点。我国政府监管机构应当向国际标准看齐，在中国语境下构建具有中国特色的ESG信息披露规则体系。务实高效的ESG信息披露规制有助于引领可持续性投资，推动我国经济社会高质量发展，助力我国更好地融入国际经济圈参与全球经济治理进程。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2024年第3期，第58—67页。因篇幅问题，注释删略。

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