关于“危害物质”管理相关法规的学习、思考与建议

【编者按】：这是一篇旁征博引从“雄文”，涉猎极为广泛。文章内容已超过“马哥”的知识范畴，实在无力点评，唯有学习了。

马哥一直有个并不成熟的想法：是否可以制订《危险物质管理法》，将危险化学品，危险废物，危险货物，易制毒易制爆等的管理要求纳入，再将危险物质的安全风险、健康风险与环境风险一并考虑，岂不是可以将EHS风险管控一统天下？毕竟一切的风险管控都是围绕：“危害物质”不泄露和“危害能量”不释放，这一根本原则。

但是，李老师可能有更具实操性的想法，不妨我们一同学习一下。

李老师如下的雄文不仅解读了正在制定的《危险化学品安全法》（草案）和《安全生产法》（修正草案），还系统剖析了《国家危废名录》的文本体系问题，结合“巴塞尔公约”的精神，给危废名录提出了修改意见，同时对危险化学品名录及危化品经营、危险货物快递，以及公安部门管制化学品存在的诸多问题，提出了中肯的建议。正文如下：

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前言

2020年是最坏的时代（时代周刊红叉年），也可能是最好的时代。

这一年可能是中国历史上最大一波的立法年，包括《民法典》等，《固废法》，《安全生产法》（修正草案）、《危险化学品安全法（草案）》，《危废名录》、《环评名录》修订等等，这是巨大的成绩和进步。当然，法规的修改和完善也还是有些不尽人意的地方，比如学者（江平）批评《民法总则》“继受有余，创新不足”的问题等。

本文也想斗胆提些意见，只讲问题，不谈成绩。当然，光讲问题可能有些“刺耳”，但总理说了：“必须允许人民群众和市场主体‘抱怨’。至于说的话‘刺耳’，政府不仅要让大家‘讲’，而且要认真‘听’。讲的对就要调整政策，讲的不对也要认真解释，这样才能齐心协力凝聚最大共识，调动方方面面的积极性”。

笔者理解江平先生说的“继受有余”，就是把一些老问题、老毛病留了下来；“创新不足”，就是不但没有与时俱进，连老毛病也没能改正过来，长期萧规曹随，或者根本就只有萧先生，曹先生还没有出来，这样长期下来一些毛病成了痼疾。

该问题在我国立法、修法中应该是一个普遍性的问题，在化学品管理法领域尤为突出和严重，一方面是因为化学品管理法必须依自然法则的科学新发现、技术的革新时时更新，这与传统法中保持稳定性的理念大不相同，这也是该法的实质的原因；另一方面与国际化学品管理规范通常将庞大的技术性文件作为附件不同，我国通常将技术性文件分散制定为若干的标准，这种高度分散的法规、标准文本体系不仅难以逻辑自洽，也极难系统更新，这是法的形式的原因。比如，笔者认为我们的《危险化学品目录》制度存在严重问题，那么这次的《安全生产法》修正、《危险化学品安全法》立法，是继承（毛病），还是应当创新甚至废除呢？创新或废除必将涉及一大堆法规规章和标准，对于决策是个很大的考验。

下面，在审视我国化学品管理法的若干具体问题之前，先说明一下化学品管理法的四项基本原则。

一、化学品管理法的四项基本原则

化学品管理法的四项基本原则，笔者认为就是“以人民为中心”的思想原则、依法管理、分级管理和分类管理四项基本原则

（一）、“以人民为中心”的思想原则

《安全生产法（修正草案）》第三条修正表述的“以人民为中心”，就是“以人民为中心”思想原则的体现，对此，国家领导人有生动阐述：“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么”、“系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题”、“厉行法治的聚焦点和发力点”、“以人民为中心...共建共治共享推进平安中国建设”等等。

笔者理解，化学品安全管理“以人民为中心”是 ：

1、以企业为中心，特别是应该以占90%多数的中小微企业为中心，优化营商环境法治，便利企业，尽量降低企业运作的制度成本，保护企业合法权益。

2、以劳动者为中心，如职业健康与卫生法，笔者称之为“近身环境、安全法”，化学品危害、事故伤害的都首先是近身环境的劳动者。

3、以消费者为中心，这方面我们可能才刚刚起步。

“以人民为中心”不是：

1、以政府部门为中心。

2、以大企业为中心等（李启家《“环境法学的发展与改革”研讨会纪要》批评了“三大中心主义”）。

“以人民为中心”的关键，就是要做到2020年度法治人物、中国政法大学现任校长、行政法学家马怀德教授所说的“将政府的权力关进制度的笼子”（中国新闻周刊《马怀德：编制制度的笼子》），这必须是经由某种正当的程序才能得以落实；落实了，就是政治科学，不落实，就是一个形式主义的口号。

（二）、依法管理原则

这里说的“依法”，是指具有中国特色的我们法律文本中出现频率很高的“依法”，《民法典》、《固废法》等等，都频繁出现；在《宪法》文本里是“依照法律”（《我国宪法文本之“依照法律”的含义及其内在逻辑》），中国法学网）。法律文本里的“依法”，是严肃的“依照法律”，与《宪法》文本里的“依照法律”意思一样；这与老百姓平常说的“法”不同，如笔者文题“化学品管理法”的“法”，包括法律、政策、法规、规章、办法、令、标准、习惯的明规则、潜规则等等。

《民法典》草案期间，台湾的王泽鉴老师曾在一次讲话中委婉地质疑、批评《民法典》草案文本中“依法”含义模糊，笔者看到现在的修法文本似乎有明确一些的趋势，比如这次的安法草案，会说“依监察法”、“依法依规”；但总的来说，法律文本大量使用“依法”已经成了我们的立法习惯，只能解释之。

笔者理解，化学品管理的“依法”原则，具体来说，就是依法律的概念、原则、规范及其内在的逻辑与精神，包括：

1、首先、关键在于依宪法，如依宪法的比例原则。法的比例原则在化学品管理中体现非常直接，这当然是因为化学品管理的自然法则属性。比例原则用本土语言大概可以说是尺度原则，现代的尺度概念是自然科学中的常用概念，是一个可数学量化的概念。

2、依各部门法、单行法，如《固废法》第八十五条中的“依法”应是依“本法”及的相关《安全生产法》、《突发事件应对法》等（马哥曾调侃：安全让通风、健康让换气、环保让密闭，到底哪个姿势对？）。

3、依国际法， 如危废政策、法规应依固废法及全国人大签署的具有法律效力的巴赛尔公约中的危废概念与逻辑，对照来看，我们现行的名录体系文本似有所违反，后有详述。

4、依自然法则，“不存在罗马一种法，雅典另一种法”，如人类累积的GHS数据是化学品“安全风险分级管控”基于的自然法则的科学与技术的结晶，全球通用。

（三）、分级管理基本原则

分级原则就是以 “安全风险分级管控”原则，构建化学品安全管理的政策、法规、标准体系，此原则可由依法的比例原则推导出。

（四）、分类管理基本原则

分类原则就是以化学品安全管理基础的GHS（全球化学品统一分类和标签）制度为基础，构建化学品安全管理的政策、法规、标准体系，此原则可由依自然法则推导出。

以上四项基本原则在理论上是互通、可互相推导的，以其四项审视我国现行的化学品安全管理法律、政策、法规、标准等，违背其一，也违背其三，如违背分级、分类管理原则，则可能违背依法原则，存在合法性甚至合宪性的风险。如最近有政府文件表述“涉安全、环保的不适用告知承诺制”，即有“一刀切”违背分级管理原则嫌疑。

二、风险、隐患及“安全风险分级管控”的概念问题

据有关媒体报道，11月25日国务院召开常务会议，通过《安全生产法（修正草案）》，草案“进一步强化和落实生产经营单位主体责任，要求构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系”。报道其中将“安全风险分级管控体系”放在“生产经营单位主体责任”之后，这与以前国家安委会关于“双重预防体系”中的“安全风险分级管控体系”主要为政府责任的政策、法规、标准体系表述不同，显示有关“安全风险分级管控”的思维、概念存在混乱。

笔者以为，风险与隐患的意思大体相同，风险为外来语，隐患为本地土话，风险概念的范围更广一些。分级管理原则的“安全风险分级管控”主要是指宏观管控，主体责任在政府；隐患排查应是指微观管控，主体责任在企业。“双重体系”应理解为政府安全风险分级管控与企业隐患排查治理的双重预防体系；否则，政府与企业各搞两套，疯了！以往实践中，政府代替企业排查隐患历来广受诟病。

“安全风险分级管控”的思维、概念、逻辑混乱，可能导致有关法规的规范不明确甚至错误，从而导致基层执法任意、混乱甚至寻租行为。现在各种风险评价、应急预案要求泛滥，企业苦不堪言，一个几乎毫无风险的巴掌大的小工厂，也要花十数万请人去做评价、预案（依照有关规定，应急预案分三种：安全应急预案、环境应急预案和特种设备应急预案），有没有天理？笔者认为：

1、对于高风险的企业，其安全风险分级管控、应急预案及应急主要是国家及地方政府、部门的责任，除少数的大中企业，一般中小微企业根本没有能力应急。

2、对于化学品，按GHS制度，风险及应急预案一般就只应该是印在标签纸上的一张标签，贴在在每一瓶、袋、桶的化学品包装桶上，这一张纸一般就够起作用了，而没有必要大书特书。

这方面我们有惨痛教训的案例，2018.7.12宜宾19死事故的直接原因，就是因为原料包装未贴标签，致工人投错料所致；最近东北又发生投错料的低级错误事故。

三、关于《国家危险废物名录》文本体系的问题

关于《国家危险废物名录》及其鉴别标准文本体系（以下简称体系），笔者从最新的2021版名录开始，一直上溯学习2016、2008、最初的环发〔1998〕89号版、巴赛尔公约、《固废法》、《危险废物鉴别标准通则》等，及其有关的征求意见稿与编制说明，如《危险废物排除管理清单（征求意见稿）》编制说明（2017年3月）、《危险废物鉴别标准通则（征求意见稿）》（修订GB5085.7）编制说明（修订组李琴、王海燕等，2018.5），及有关新闻报道，如中国环境报（2020.12.9）邓玥采访中国环科院研究员黄泽春、生态环境部危险废物管理技术部副主任郑洋和危废专委会专家马立强先生的报道“新版《国家危废名录》反映出哪些趋势？”，“用名录来规范危险废物管理——专访中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所首席研究员、所长王琪”（2016.6.30）等。 

通过以上粗浅学习，特别是专家们的有关编制说明、访谈报道，笔者发现专家们的研究一步步地非常深入，包括对发达国家如美国、欧盟等废物管理的比较研究，对巴塞尔公约的解读，对我国管理法规、现状中存在的问题等等，都讲的很专业、很有深度、很有水平。但最新出来的文本体系却似乎与巴塞尔公约渐行渐远，反而最初的环发〔1998〕89号版，笔者认为最接近巴塞尔公约的逻辑与精神（可能与当时是直接翻译“拿来”的有关）。

为何会出现名录文本与专家水平不一致的情况，笔者不得而知。当然，笔者只是民间业余水平的初学，这里讲的不一定对，新的一年笔者将继续加强学习，在名录根据《固废法》规定“应根据实际情况实行动态调整”再修订时，争取拿出一个民间版本的修正建议稿，再此请各位方家多多批评、指正、指教。

《国家危险废物名录》体系的有关问题，笔者就从学习、理解专家们解读巴赛尔公约开始。

（一）、对巴赛尔公约及有关概念、逻辑的解读

1989年3月12日，联合国环境规划署在瑞士巴塞尔召开关于控制废物越境转移全球公约全权代表大会并通过决定，于1992年5月生效。公约由序言、29个条文和6个附件组成。

6个附件是：应加控制的废物类别；须加特别考虑的废物类别；危险特性的清单；处置作业；通知书应提供的资料和转移文件内应提供的资料；仲裁。

公约的宗旨是：将危险物的越境转移减至最低限度，使其符合无害环境和有效管理的标准；将产生的危险废物的数量和毒性减至最低限度，并保证在离产生地最近的地方对其进行无害环境的处置或回收；帮助发展中国家对其产生的危险废物及其他废物进行无害环境的处理。

公约对“危险废物”下了定义。为了控制危险废物的越境和转移，公约规定了一些原则、主要措施和要求。1990年3月22日，我国国务院授权我常驻联合国代表签署《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称公约）；1991年9月4日，我国全国人大常委会批准该公约。

公约表述的危险废物及其处置等概念定义的逻辑、原则、精神非常之严谨、科学、合理，如序言“加强对危险废物和其他废物越境转移的控制将起到鼓励其无害于环境的处置和减少其越境转移量的作用”，明确指出加强危险废物管控的目的是为了鼓励减害、减量化而不是其他。适用于各签约国的精神就是应该尽量鼓励在产废的源头就地作减害化、减量化处置，将危险废物的跨厂、区、市、省的转移减至最低限度！

作为全国人大常委决定批准的国内最早具有法律效力的有关危险废物的严谨、科学、合理的规范性文件，公约确立的危险废物基本概念的逻辑、减害减量资源化利用的原则、精神等，具有上位法的效力，后来的法及其下位的法规、规章、标准等都应当遵守。事实上，我们看到后来的《固废法》的三化原则、附则中的“危险废物”的定义等，基本遵循了公约内含的逻辑、原则、精神。

请看具体条款：《巴塞尔公约》

 第1条 本公约的范围

⒈为本公约的目的，越境转移所涉下列废物即为“危险废物”：

（a）属于附件一所载任何类别的废物，除非它们不具备附件三所列的任何特性；

（b）任一出口、进口或过境缔约国的国内立法确定为或视为危险废物的不包括在（a）项内的废物。

（附件一为“应加控制的废物类别” ，附件三为“危险特性的清单”）

《固废法》第一百二十四条　本法下列用语的含义：

（六）危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。

公约及《固废法》的危险废物概念均以“具有危险特性”为前提，其中还隐含了危险废物首先是固体废物这个前提（编者按：如果不是固废，即便是具有危险特性也不视为危废）。

公约第一条（a）前半句是类别列举法的说明，后半句及（b）是“概括条款”（排除列举内的错误及补充列举外），结合附件三最后的“检验”条款，概况体现了具有危险特性是认定为危险废物的前提，且危险特性必须依客观即据实认定、排除的原则。列举法对应的就是概括法，两法并用，逻辑非常严谨，漏洞无所遁形。

“概括条款”说系借用民法学概念，参考王泽鉴老师《民法思维》有关的意义说明：“主要机能在于使法律运用灵活，顾及个案，适应社会发展...使法律能与时俱进，实践其规范功能”、“预先设计的法律对特殊个别性案件的让步”等。

公约第一条的概括条款“除非-否则”的逻辑运用，使公约附件一“应加控制的废物类别”的死名录，变成为一个“根据实际情况实行动态调整”的具有自动调整功能——主动排除危险特性的活名录，这包括企业采用新技术、新工艺主动排除名录中废物类别的危险特性，这样的名录正好就能实现鼓励产废源企业主动减害减量的“规范功能”；从这一点说，危废名录的功能，应该是使废物类别中实际产生的个别危险废物越少越好，而不是相反让名录及实际的废物类别越来越庞大，这或许也可以用一个时髦的词说，前者功能使名录“去内卷化”，后者相反则是使名录“内卷化”“形成了一个顽固难变的封闭体系”。

更有进者，笔者认为正确理解公约的危险废物概念，还应该明确区分以下两组概念：

1、废物的类别与个别

公约正文及附件的表述非常严谨，在未“检验”鉴别确认危险特性前，均使用“废物”、“废物类别”词，而不使用“危险废物”词；我们名录附表前两栏用词为“废物”（类别和代码）是正确的，但第三栏直接用定性的“危险废物”，笔者认为，这违反了公约及《固废法》附则中危险废物概念的逻辑，问题的关键在于我们的名录文本体系似乎未区分废物类别与个别废物这两个截然不同的概念。

“废物类别”很好理解，不用解释。笔者引出的“个别废物”，指产废源实际产生的具体废物，也可称为“具体废物”；显然，它是一个随产生时间段的不同而可能变化的变量，可能的变化包括企业当前列入名录的废物可能具有危险特性，今后创新技术、改进工艺就可能消除危险特性而变成为另一种废物。

公约及全世界的废物名录，包括我国的名录都是采用废物类别的列举法，类别包括了大类别及其中的小类别，但绝不可能列举大、小类别中的各企业的“个别废物”，因为大、小类别尚且无法穷尽，实际产生的具体的可能变化的“个别废物”更不可能列举穷尽。“个别废物”可能变化的特性与事实，是公约概况排除条款的渊源。

2、鉴别与检验

鉴别就是《危险废物鉴别标准通则》中的鉴别，标准中没有定义；检验就是公约附件三最后说明的“检验”。专家们在《危险废物鉴别标准通则（征求意见稿）》（修订GB5085.7）编制说明中指出：以往的鉴别标准程序中不包括成本低的“理论分析”，导致鉴别成本巨大，因此在征求意见稿中增加了综合（理论）分析排除危险特性的条款。这显然是科学、合理的，但正式公布的文本没有采纳，不知何故。

根据上述专家“理论分析”的意见，笔者认为，可以将鉴别分为经验鉴别、理论鉴别及检验鉴别三种形式。显然，三种形式中检验成本最高，理论其次，经验再其次。公约附件一的名录、我国的名录中列举的废物类别，或者都可以认为是经过经验鉴别而列入的，当然这些经验可能是经过了全部或部分的理论、检验鉴别、归纳而来。

进一步说，名录据其分类列入“废物类别”的经验鉴别，是一种粗略鉴别或称粗略分类（相对于严格的GHS分类），也可以说是一种模糊鉴别、模糊分类，这种粗略分类、模糊分类的名录降低了社会整体的废物分类成本，有利施行废物危害风险的管控与消除；但这种粗略分类、模糊分类可能导致“个别废物”的危险特性错漏风险及高处置成本。

因此，名录除了依经验鉴别分类的“废物类别”，还必须有、允许监管者、产废企业等对存疑义与异议的“个别废物”进行理论鉴别及检验鉴别的程序，优选依科学常识、科学原理进行合乎逻辑的（在环评、排污许可程序中实行的）说理、推理等分析、论证的“理论鉴别”；对于理论鉴别不清或结论有争议的，还可以设国家专家委员会仲裁；如有必要或必须，最后适用实验检验程序。理论鉴别、专家仲裁的成本相对较低，实验分析检测的成本非常高。

举例说明（引自笔者在清华大学环境学院巴赛尔公约亚太区域中心网站“专家答疑”栏目的留言）：如在化学药品制剂中产量最大的氯化钠注射制剂（生理盐水）的生产工艺中，常用注射级活性炭进行过滤处理，过滤后的活性炭如依名录属于HW02 医药废物 化学药品制剂制造中的“吸附剂”危险废物。但依科学常识，我们可以经理论鉴别，该过滤用活性炭是不具有危险特性的固体废物。

（二）、对《国家危险废物名录》文本体系的综合解读

笔者所谓《国家危险废物名录》文本体系，包括《国家危险废物名录》的条条框框。条条，就是名录及附录下的条款，框框就是指名录附表及附录的豁免清单表，包括《危险废物鉴别标准通则》（以下简称通则）及其相关的8个鉴别标准（以下简称标准）等。

初步读解名录的条条，笔者感觉到一种中国特色的高超语言表达艺术，进一步整体解读框框、标准，会发现文本体系有明显的语义含糊、逻辑不连贯和矛盾等。

最明显表现在《危险废物鉴别标准通则》4.2：

...凡列入《国家危险废物名录》的固体废物，属于危险废物，不需要进行危险特性鉴别。

结合上条标准及名录文本体系解读，名录制定者的意图就非常明确了，就是想把列入名录的所有废物类别统统作简单化、机械化的“绝对危险废物”处理，这必然导致名录包含个别废物的“危险废物不具有危险特性的”的“绝对逻辑错误”，使名录丧失内在的自动“调整”功能——包括鼓励企业主动采用新技术、新工艺排除危险特性的“规范功能”，这样使本来应该是一个活的名录成了一个死名录，只有靠机械地补充或排除列举类别来维持永远不可能达到的“正确性”。

对照我们前面解读的巴赛尔公约及固废法，制定者这一意图的文本表述、意思表示显然违反了公约及固废法中危险废物概念的定义与逻辑，也将实质不利甚至损害公约及固废法三化原则的鼓励实现，笔者认为这是名录文本体系的主要问题所在。

（三）对名录条条框框的具体解读

1、对第二条的解读 

第二条 具有下列情形之一的固体废物（包括液态废物），列入本名录：

（一）具有毒性、腐蚀性、易燃性、反应性或者感染性一种或者几种危险特性的；

（二）不排除具有危险特性，可能对生态环境或者人体健康造成有害影响，需要按照危险废物进行管理的。

第二条未明确说明列入或排除名录的究竟是废物类别还是个别废物，如果我们一般认为不可能也不必列举个别废物，那就可以认为列入或排除的应该是指废物类别；进一步说，废物类别只能据经验鉴别，因为你始终不可能做到对每一个个别废物去做理论、检验鉴别而得到100%的精确归纳结果，也就是说，废物类别的经验鉴别结果不可能100%置信，甚至有可能随科学技术进步逐渐部分进而大部分或全部不可置信。

据上我们可以说，第二条其实永远不可能完成或说做到，包括（一）无论废物类别与个别废物，都永远不可能穷举尽，及（二）随时有可能把不具任何危险特性的个别废物包括在里面的错误（类别列举法不可避免），它或许表达的是一种愿景，不如说就是一句空洞的话。

从历史看，最初名录版本的废物类别基本就是拿来的公约附件一，后来的版本基本是在此基础上的增增减减，第二条（一）实际就是增减的说明条款，这个说明的情形可以包含在第七条：“本名录根据实际情况实行动态调整”里，没有必要再用一条重复表述。

第二条（二）“不排除”未说明是表内还是表外不排除（标准中说明的是表外排除），这是含糊其一；其二，“不排除”或说“不能排除”实际是伪命题，以现代科技的发达不存在“不能排除”的明确性问题；一种可能的现实情况是，当企业认为分类（鉴别）成本高于处置成本时，企业可能会选择“不排除”，但这只限于小额废物；另一种情形则是监管者“不排除”，此情形在实践中可能体现为监管者的主观任意性，即“我说是就是”，这可能导致选择性执法及通过处置公司寻租，以往实际中屡屡发生。

第二条从名录第二版开始一直沿用了下来，这大概属于“继受有余”，笔者认为不如重回用第一版的第二、第三条，或者直接采用公约第一条的表述形式。

2、第五条（四）危险特性表述的简单化问题

对比公约附件三，名录第五条（四）危险特性的五项表述对公约细分的危险特性作了合并项的简单化处理。根据专家访谈的介绍，五项表述法可能借鉴了美国的分类法，但美国人对其分类的内涵作了详细的说明，特别是对“反应性”的详细说明，基本反映了公约相关的内容。

第五条（四）危险特性的简单化表述，可能容易导致据名录判定的废物危险特性与实际对应的更模糊及漏失，因为一般人士最多只会看看名录，不会去详查标准说明。特别是以“反应性”的表述（非专业人士一般不会深刻理解）模糊甚至可以说隐匿了公约“附件三：危险特性的清单”开首就特别明确的剧烈反应的爆炸危险特性（这漏洞会导致环保与安全在该类废物的监管问题上职责不清）：

爆炸物或爆炸性废物是固态或液态物质或废物（或混合物或混合废物），其本身能以化学反应产生足以对周围造成损害的温度、压力和速度的气体。

这类问题的严重性我们已熟知，如昆山中荣75人死185人伤的铝粉尘爆炸、响水78死危废爆炸、以及昆山汉鼎7死的镁铝废金属屑爆炸事故，其危害可见一般。

3、对第六条的解读

第六条的“不明确”是对表内还是表外而言，不明确，这是含糊其一；“不明确是否具有危险特性的固体废物”言下之意，还有“明确是否具有危险特性的固体废物”，但怎么“明确”不明确。这一条明确的不明确，看来一是与第二条逻辑不连贯，二是与第二条（二）中的“不排除”存在逻辑矛盾。

4、对名录框框的解读

前面讲过，名录附表（其实不应该称附表，名录主体就是这个表，应该直接称名录或名录表）第三栏直接用定性的“危险废物”，违反了公约及《固废法》附则中危险废物概念的逻辑，建议改为“特征描述”。

对照公约附件一、三的废物类别与危险特性分别罗列、（据检测）对应组合的开放式框架形式，我们的名录从第二版开始采取了将废物类别与危险特性粗略一一对应的封闭式框框形式，这使前述的名录“绝对逻辑错误”的主要问题成为可能。

（四）关于危废鉴别标准的问题

除了前述问题，主要问题是未采纳征求意见稿的“理论（分析）鉴别”程序条款，建议恢复该条款，否则，会被诟病为不讲理的程序及制度。

（五）实验室、工厂小额危废豁免的问题

前面的问题，实际上都是危险废物定性的危险特性的模糊、漏失及量度的问题，除此之外，危险废物的定量的危险性大小还与废物的质量即数量多少直接相关，即也存在一个根据产生、收集、运输、处置的危险废物质量多少的风险分级管控的问题。

名录的豁免项没有如危货的“有限及例外数量”豁免，但实践中存在大量的实验室、工厂小额危废收集、运输、处置困难、成本高的问题，应该有所豁免。有物理测试实验室对笔者反映，一年都只有十几升的危险废液，也要签一两万的包年处置合同，这样这些废液很可能就被倒入下水道而得不到收集、处置。

据有关编制说明的专家比较研究，比较美国危险废物的豁免排除包括类别排除（Exclusion）、小量生产者有条件豁免（CESQG）、低风险豁免、混合衍生条件下的豁免和产生源个体豁免（Site-SpecificDelisting），我们的豁免项还不够充分化、精细化，尤其小量生产者有条件豁免，应该向美国人学习。

（六）、建议的问题解决方案

根据《固废法》规定，名录应“根据实际情况实行动态调整”，“根据实际情况”就不应该有条条框框的限制，该怎么改就应该怎么改，笔者初步建议如下：

建议（一）：

建议名录附表第三栏的“危险废物”改用“特征表述”一词，“特征表述”既指第一栏“废物类别”特征的表述，也指第二栏“行业来源”的特征表述，“特征表述”词意极其符合第三栏内容的事实。这样改正后，既不影响名录的名实相符，附表整体又不再违反“危险废物”概念的逻辑。

改用“特征表述”后，名录及标准条款同时作前述相应修改。此修改意见是在“整体框架和体系内进行调整”。

建议（二）：

建议将危险废物鉴别的8个标准的主要条款，特别是通则的主要条款，充实到现在名录的条条中；将标准的主要技术内容，依照巴塞尔公约附件三的形式，以附件附于名录的框框后。此修改意见是对“整体框架和体系进行调整”。

最初的名录版本开首为“国家危险废物名录说明”，即名录条条为框框的说明；现在我们看到新名录将框框标为“附表”，也就是说，制定者将原来以框框为名录主体改为现在以条条为主体，这未尝不可；但惟以现有条条之单薄，及其包括标准的文本体系之语义含糊、逻辑不连贯、逻辑悖反、逻辑矛盾、逻辑错误，其不足以作为主体的支撑地位，因之有上建议，籍此充沛主体肌肉，并顺势解决上述肌体之毛病。

历史及现行的名录及其鉴别标准体系，大致就是仿照巴赛尔公约附件一、三的简单化处理品。公约正文及其附件一（需特别控制的废物类别）、附件三（危险特性清单）等构成的一个严谨、整体的危险废物概念逻辑体系，但我们将其割裂分开成了逻辑不连贯的名录、鉴别标准体系(大概有8个标准），问题也正由此产生。这实在不如照抄公约的形式，将标准主要的条款内容改善后充实在名录中或作为附件附于名录后，有利文本语义、概念、逻辑的连贯与一致。在电子文本时代，法典化文本更方便使用、查找、剪辑、修正，不存在文本篇幅过长及旧法谚“法律更改一个字，图书馆作废”之虞。

正是因为危废问题的复杂性，新固废法规定危废名录应定期更新；但名录只是重复表述了法条款，未具体明确定期，这是否算“依法”？鉴于危废名录、标准问题的复杂性，笔者建议一年一更新，五或十年后或可以两年一更新，希望下一年就能解决名录体系的问题。

四、关于《危险化学品目录》的问题

目录单独看并没有问题，但以无量度的目录为基础的危险化学品经营、生产、运输（现在有了专门的危货运输规则、办法）、仓储许可等法规、政策体系存在严重违背“安全风险分级管控”原则的问题，也就存在违反比例原则的合法性、合宪性风险的问题。

《危险化学品目录》中的“危险”一词，最初应该是来源于联合国《关于危险货物运输的建议书-规章范本》。“危险”作为无量度名词，只是一个定性的警示词，警示人们小心处理、注意安全，这与全球化学品统一分类与标签（GHS)制度中把“danger”和“warning”作为标签中的信号词的本意是一致的。但在我国，“危险”这个无量度名词成为我们很多政府部门对化学品经营及环境管理等审批的依据，这是不合理、不科学、有违逻辑的。因为没有度量的“危险品””在生产营运及环境中的现实危险性是无从判断的；据此的不分量级、无重点的一笼统无尺度的审批政策，实际上也是无法有效实施的，因为审批量巨大，基层政府部门无力应付，企业也不堪负担。这是导致现实中大量地下工厂、地下销售（经营）、地下仓库、黑车运输、假标签等的根本制度原因；这事实上在某种程度摧毁了“化学品统一分类与标签制度”这一化学品安全管理基础制度的基础。这也是诸如“夺命快递”、“天津大爆炸”等某些大、小事故背后的根本制度原因。

2015年十部门联合发布的新版一笼统《危险化学品目录》，没有分清各职能部门对于物理、环境、健康等不同危险性的分别管理权属，譬如原安监总局到底是管危险化学品的物理危险性，还是其他都管？不明确。事实上看是只管了物理危险性（还没管好），那譬如硼酸这样的只有环境风险的物质，交通运输部和原安监总局就不该管，应该由生态环境部管。这样看，现行《危险化学品目录》应该废除或只保留其中的物理危险性化学品只供应急管理部使用；而且要搞目录，就要搞成像联合国《关于危险货物运输的建议书-规章范本》那样切数千刀数百页的目录。

更进一步，笔者认为“危险化学品”这个词民间可以随便说，但不应该成为一部法律的名称用词，否则，当教科书和政府文件充斥“危险化学品”概念，以后哪里还有学生敢学化学，敢玩炸药，又怎么会有诺贝尔产生？“危险化学品”规范、科学的应该说是“化学品的危险性”，据此，笔者建议《危险化学品安全法》应该改名为立《化学品管理法》或《化学品安全法》。

可能有人会反驳说，立《危险化学品安全法》是基于过往恶性事故多发频发以为遏制之，但如果我们仔细考察，所发恶性事故的企业十之八九都为小企业，如天津瑞海、响水、昆山、宜宾等地的事故企业，中型企业都算不上。笔者以为，对小微企业的化学品安全管理，应以化学品安全管理基础的GHS分类管理制度落实为基础，本文所反映的任何不合理管制都应该被改良或废除，为有利于GHS分类管理制度实施让路，这样才会有一个好的安全管理基础，才会形成一个良性的可持续发展的安全局面。在此意义上，以化学品为上位概念，以化学品安全管理基础的GHS分类管理制度为核心，立《化学品管理法》，理顺各部门管理职责，分级分类合理化各项管理制度，才是解决遏制恶性事故、夯实安全基础的长久之策。

五、关于危险化学品经营的问题

这是上一个问题的引申。类似的还有生产许可等。

现行“危险化学品经营许可（不带仓储）”，实际上是销售许可，有些地方还创造性发明了“（危化品）票面经营”的专称。危险化学品经营的危险性在于生产、运输、仓储、使用等环节，销售经营的环节根本不存在危险，合法企业之间大面积搞销售许可在电商时代是笑话。最多只有极少数的特殊危险化学物质需要政府的特别销售许可。

这次新危废名录引入了“所有者申报化学品废弃”的概念，体现环境法融入了民法的思维；理论上，几乎所有的实体企业、事业单位都可能存在闲置的危险化学品，如果所有者要把闲置危险化学品作为民法上的“财产”销售变现，那按现行法，几乎所有企业都要申请危险化学品经营许可，这显然是荒谬、不可行的，反过来这也说明现行的危险化学品经营许可制度是荒谬的。

我们还看到新的环评名录剔除了如危货仓储、加油站等一般只是有安全风险才会带来环境风险的项目许可，这显然是生态环境部门加速甩掉不该自己背的锅；我们也希望应急管理部加速甩掉不该自己背的只有环境、健康风险而无物理风险的锅，各家孩子各家抱，不要搞不清不楚的重复管制。

当然，有人可能会担心，取消许可后危险化学品经营遍地开花，会不会大大增加安全风险？这其实是一个简单的数学模型问题，全国总的经营量相对一定，经营愈分散，每一处相应的风险愈小，这是肯定的；实践中到底怎么分散、还是集中，如果政府不予许可干预，让市场充分配置资源，可能会形成一个最优集解。在市场相对发达的珠三角地区，似乎可以看到这种趋势，就是形成了基于市场配置的比较科学、合理的若干分门别类的分开的仓储集散贸易中心，这种情形就是说绝不可能发生象天津大爆炸那种仓库有多种类化学品储存在一起的高风险案例。

退一步说，如果担心取消经营许可可能会失控，也还有备案登记、告知承诺等更简便、有效的替代许可的管理方式可以采用。

六、关于危险货物快递的问题

危险货物快递涉及《邮政法》、《安全生产法》、《禁毒法》及至最新的《反恐怖法》等。我国邮政法等及快递管理条例对危险货物不论限制及例外数量一律禁递，而事实是大量的科研院所、厂矿企业、检验检疫机构、教学等频繁使用的小微量试剂（大部分都是危险品）都必须快递；国际上如美国联邦快递及德国邮政控股的DHL等均按照联合国《关于危险货物运输的建议书-规章范本》积极开展全球危险货物快递，这对全球的科学研究、检验检疫、工业、医疗、卫生、教育等重要性不言而喻。

危险货物一律禁递显然是邮政部门不作为的政策，这样只堵不疏只会造成更大混乱，这也是导致“夺命快递”等事故频发的根本制度原因。现代快递业属于运输业大范畴，邮政管理部门的观念还停留在骑马蹬自行车送邮件的时代。

堵不如疏，中国邮政应按《危货运输办法》及规则JT/T617，及联合国《关于危险货物运输的建议书-规章范本》的限制及例外数量条款国际惯例，率先开展危险货物快递业务，规范并促进现有的几大民营快递企业开展同类业务以防止垄断经营；或立法明确“快递”为邮政专属用词，区别“快运”，放开限制及例外数量危货的快运。

七、关于公安部门管制化学品的问题

这个问题放在最后面提，不是因为它比较次要，相反，问题最严重。

公安部门对合法机构合法使用、经营易制毒、易制爆、剧毒化学品实施大面积管制，涉及广大厂矿企业、科研院所广泛使用的三酸、丙酮、甲苯、高锰酸钾等常用基础化学品，造成巨大成本及困扰；而事实上以笔者在底层的观察，这些对合法机构的合法行为的大规模管制不但无实效，有时甚至有反效作用，因为对合法用途的过度不合理的管制犹如历史上著名的“禁酒法令”，催生大量黑市交易，实际产生更大混乱，给犯罪分子更大可乘之机，在一定程度上也可以说是阻碍甚至破坏了的“化学品统一分类和标签制度”的化学品安全管理基础。

宜宾19死爆炸事故就是典型例证，未贴标签、致工人投错料的就是受公安管制的氯酸钠，商家不贴标签规避管制固然是违法，但我们需要反思的是商家为什么有如此强烈的规避管制意识？管制是否合理？是否有更好的替代管制措施？

对照国际有关禁毒公约，我国对合法经营、使用易制毒化学品的管制明显超出了公约的限度，当然可以超出，但也要考察是否必要、是否符合成本效益原则及是否有更好的替代措施。

而公安治安部门对企事业单位合法经营、使用易制爆化学品的大面积过度管制办法及其标准，违反了《反恐怖主义法》第22条：“...根据需要，在特定区域、特定时间，可以决定...实施管制...”；违反了《优化营商环境条例》第四十条：“...符合相关条件和要求的，可以按照有关规定采取告知承诺的方式办理。”、第三十九条　：“严禁以备案、登记...任何形式变相设定或者实施行政许可。”、第六十四条：“涉及市场主体权利义务的行政规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据”等；该标准连世界五百强企业都难以做到，因为公安治安部门实际管理的主要目标是防盗、防暴，标准要求的防盗柜、门、库房等的防盗功能与储存易爆物质的防爆要求存在冲突、矛盾，但其实，合法企业的危险化学物质哪里有多少遭遇盗窃的风险呢？防爆才是主要应该防范的风险。

公安对剧毒化学品的管制，以氰化金钾（金盐）为例，2015年前列为剧毒化学品管制，因其高值，是地方公安热衷的严厉管制对象，但仍有很多厂家为规避管制，致走私、盗窃猖獗，经常有新闻、传说工厂走私、员工偷窃金盐，大概偷窃者也知道，有些工厂生产线上丢了私货也不大敢声张；2015年后，《危险化学品目录》将氰化金钾移出了剧毒目录，正规的生产、供应渠道增多了，走私、盗窃反而很少有了。

当然，我们也看到有零星的剧毒化学品投毒案例发生，如朱令案，最近美国又发生一起华人学生铊投毒案等。对应此等极低概率的投毒案，我们历来的剧毒化学品双人双锁管理制度就够了，管制也应该仅限于此。

《危险化学品安全法》草案对公安部门管制化学品也作了规范，但看来也是“继承（问题与毛病）有余”，亟待创新。

最后，引用中国环境报“用名录来规范危险废物管理——专访中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所首席研究员、所长王琪”（2016.6.30）的一段话：“中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所首席研究员、所长王琪的告诉记者，（美国环保局（ US EPA） 依据RCRA制定代号为CFR的联邦法规）有的CFR条款在一年内甚至修改五六次，发现不完善的地方随时修改”；上世纪七十年代，日本有学者曾自嘲日本国的环境法是“筛子法”（比如漏洞多）。可见，无论美国还是日本，包括环境法的化学品管理法等都难免有成为“筛子法”的历史，因此可以说，化学品管理法有漏洞不是大问题，有漏洞难得补才是大问题。美国人一年内甚至修改五六次补漏，日本人在认识到“筛子法”三年后很多环境法就得到重新制定，有的连法律名称也改了，先进发达国家的这种快速补漏洞的制度创新精神值得我们学习。

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