夏志强 陈佩娇 | 城市治理质量：概念建构与认识逻辑

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引用格式：夏志强,陈佩娇.城市治理质量:概念建构与认识逻辑[J].上海行政学院学报,2021,22(02):64—72.

摘要:随着城市化进程的加快,我国城市治理在保持高绩效水平的同时也带来了大量的城市问题。城市治理质量概念的构建,摒弃了城市治理中效率至上的管理主义倾向,强调“公民本位”的治理理念和发展目标,为我国城市治理现代化的路径选择提供了积极意义的理论启发。城市治理质量的概念建构涉及什么是城市治理和如何认识质量这两个关键性问题,在对这两个关键问题进行阐释的基础上,将城市治理质量的概念界定为:城市治理过程和结果中的固有特性与城市治理利益相关者有效要求的适切程度。围绕“固有特性”“有效要求”和“适切程度”三个维度对城市治理质量展开多维认识,能在一定程度上简化城市治理现代化评价的相关问题,为城市治理现代化的评估和管理作出充分的理论准备。

关键词:城市治理;治理质量;固有特性;有效要求;适切程度

作者：

夏志强 男 (1967—) 四川大学公共管理学院教授、博士生导师 

陈佩娇 女 (1988—) 四川大学公共管理学院博士研究生

在当前我国城市化进程中，城市经济的不断发展、城市功能的日趋完善和城市公共服务的大量供给等使得我国的城市治理呈现出一种“高绩效”增长的状态。然而，随着城市不断发展和扩大，对城市治理“高绩效”增长的一味追求也衍生出了大量的城市问题，诸如人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富分化、环境污染、生态破坏，等等。要从源头上解决这些“城市病”问题，实现城市治理的现代化，迫切需要校正城市治理中效率至上的管理主义倾向，回归人本主义的城市治理本质，关注城市居民对民主法治、公平正义、富裕文明等美好生活的需求，以及这种需求的满足程度，让城市治理回归正途。对此，首先就要反思“城市治理绩效”这个概念的理论内涵和实践影响，扬弃“城市治理绩效”这个城市治理中关键的管理概念，以“城市治理质量”概念取而代之，并将城市治理的“质量”意识贯彻到城市治理的过程中，体现在城市治理的评价里，引领城市发展走向城市善治。

一

建构城市治理质量概念的价值

在我国目前的研究中，衡量城市治理效果的概念主要是城市治理绩效。“绩效”这个概念是根据英文“performance”翻译而来的，原意为“履行”“执行”“表现”“行为”“完成”等，现在也可以引申为“性能”“成绩”“成就”“成果”等。同时，绩效也是一个跨学科的概念。经济学的绩效通常指经济发展(增长)的业绩和效果;社会学的绩效强调的是社会成员通过其相应的角色分工所完成的社会任务;管理学是绩效研究和应用最多的学科，在企业管理领域，“绩效”指的是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，强调的是企业管理当中的成绩、成果、成就；在公共管理领域中，“绩效”通常是指政府绩效，即政府部门在履行公共责任的过程中，所获得的公共产出的最大化，强调的是“政府业绩”或者“政府作为”。可以看出，无论是作为一个普遍的概念，还是作为一个跨学科的概念，绩效强调的都是成绩、成果、成就或输出、产出，本质上是一个结果导向的概念。

      因此，在使用“城市治理绩效”这个最主要也是最常用的概念对城市治理效果进行衡量的过程中，不管我们怎么强调它的过程，强调它的价值，结果导向必然是其最为本质的特征。城市治理绩效管理，就是通过对城市政府的效率、效益、结果、公共责任和社会公众满意度等方面进行测量和评价，从而为优化城市政府的行为、增强城市政府的责任意识、改进城市政府的过程控制提供相应的依据。这显然带来了一个问题，作为衡量城市治理效果的具体概念，城市治理绩效从根本上讲是一个“政府本位”的概念，即通过关注城市政府行为来对城市治理效果进行评价，判断的是城市政府作为治理主体本身的效果。然而，城市的主人是城市居民，城市居民“对美好生活的向往”才是城市治理的目标，城市治理的核心在于满足这个愿望。“城市治理绩效”这个概念过于强调城市政府的行为和结果，而忽视了城市居民作为城市主人的根本需求与合理愿望。这种内涵的界定在逻辑上与“城市治理”这个概念本身的关联度也有待进一步提高。正如古希腊思想家亚里士多德所言:“人们为了生活，聚居于城市;人们为了生活得更好，留居于城市。”城市作为人和资源在有限空间的高度聚集与协同，其存在的根本意义在于能够使人们过上一种尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美好生活。城市居民“对美好生活的向往”才是城市治理应当追求的目标。

      通过梳理文献我们也发现，现阶段我国的城市治理效果评价与城市居民需求的关系存在着严重的断裂。在过去，人们通常把公共服务的质量作为衡量政府绩效的重要标准。最近一些研究者的问卷调查结果却表明，中国地方政府提供了几乎所有的公共服务，但居民对地方政府的信任程度却逐级下降。有研究者在对我国城市社区的多次调研中也发现，目前政府获得的绩效评价信息并不是城市社区治理所产生的真正绩效，并通过对城市社区治理绩效的反思，提出了现阶段我国城市社区治理绩效评价存在着社区中行政与自治配置何以最优、政府行动与居民需求何以对接、“碎片化”的实践绩效与学术评价何以整合的现实困惑。因此，我们亟须寻找或者探索一个新的概念来实现政府行动与居民需求之间的有效衔接，从而实现“碎片化”的实践绩效与学术评价的有效整合。将质量概念引入城市治理领域，建构城市治理质量概念，有利于寻找一种合理的介质来实现城市政府行动与城市居民需求的有效对接，在一定程度上有助于缓和政府行动与居民需求之间的张力。

二

城市治理质量概念构建的关键问题

在科学研究，尤其是社会科学研究中，概念作为对所观测事物本质的抽象表达，其目的是简化思考，便于沟通。在语义上，构成概念的基本语汇应该是清晰的，应该有助于增加新概念的解释力或使研究问题简化。因此，要建构城市治理质量概念，有两个关键问题是无法回避的，即什么是城市治理和如何认识治理质量。对这两个关键问题的系统诠释和明确回答是进行城市治理质量概念建构的前提条件，也是我们认识城市治理质量的逻辑起点。

1.什么是“城市治理”?

美国学者皮埃尔指出，“治理是二十世纪八九十年代的时代精神中关于政府管理的主流观点”。不同组织和学者对治理有着不同的理解和描述。罗德·罗兹作为治理理论的先行者，归纳了六个关于治理的具体形态：作为一种引入私人企业参与政府管理的治理、作为一种强调政府与其他行为主体互动的共同体行为治理、作为一种强调掌舵与划桨职能相互分离的新公共管理治理、作为一种将自由民主与新公共管理相结合的善治的治理、作为一种以“多中心”取代政府“唯一中心”的社会——控制系统的治理、作为一种以全社会共同实现公共事物执行的自组织网络的治理。Kooiman以一种更为简洁明了的方式对治理进行了界定，认为“治理是一种国家、市场和社会之间的新的互动形式”。Peters认为：“具有国家中心倾向的‘旧治理’(oldgov-ernance)的核心概念是‘掌舵’，其关注的是政府的核心机构如何对经济和社会加以控制和调节，而具有社会中心倾向的‘新治理’(newgovernance)的核心概念是‘互动’，其关注的是政府的核心机构如何与社会民众互动，从而达成一种双方都能接受的决策与方式。”全球治理委员会提出，治理是一个试图调和若干不同乃至相互冲突的利益关系，使之联合行动的持续过程;它强调多元主体共治，致力于形成一个合作、协商的伙伴关系。这一观点得到了广泛传播。可见，治理是一种包括了公共部门和私人部门在内的互动活动，是一种依靠协调而非控制来实现治理目标的过程。

城市作为基本的地域管理单元，与治理相结合就形成了城市治理。有学者曾指出，“在城市的背景下治理的概念受到更多关注的原因在于，治理所表现出来的多元、分散、网络性以及多样性的理念在城市中能够找到更确切的表现形态和实现途径”。不同的学者和组织对城市治理有着不同的理解。联合国人居署将城市治理视为一种管理方式，认为“城市治理就是个体与机构、组织与私人共同计划和管理城市公共事务的方式总和”。我国学者普遍认为城市治理是一个过程，是“以政府为主体运用和动员社会及非政府组织的力量，充分鼓励公众参与，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，所进行的一种解决城市宏观和微观问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的政治过程和利益整合过程”。也有学者认为城市治理是一种制度安排，“从制度安排的角度看，城市治理是城市利益相关者之间的互动机制，它决定着城市主体间的利益分享及参与城市决策的能力”。学者何增科进一步指出，“城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各种社会组织等利益相关方通过开放参与、平等协商、分工协作的方式达成城市公共事务的决策，以实现城市公共利益的最大化”。

通过以上梳理可以看到，与传统的“统治”模式和政府管理方式不同，现代城市治理强调参与性、互动性和协同性，在强调平等与合作的基础上注重公众的需求和居民参与，从而在双向的沟通和互动过程中实现公共服务的供给、公共问题的解决和公共秩序的维护。因此，可以认为，现代城市治理是一种现实政治或者社会秩序能够兼顾大多数利益满足的状态，其不仅是一个复杂的利益博弈和利益整合的过程，同时也是一种多元主体合作的产物或结果。

2.何为治理的“质量”?

从语义学角度看，“质量”(quality)一词的含义是比较清晰的。《朗曼现代英语词典》将“quality”解释为“grade，degreeofexcellence”，意思是“优秀的等级或程度”。《汉语大词典》对质量的解释是“事物、产品或工作的优劣程度”。

从管理学的角度看，质量一词始终没有获得一个统一的认识，但管理学界对质量的认识在不断深化和扩展。20世纪80年代之前，质量管理学界对质量的认识大多停留在对产品的关注上。美国质量专家PhilipB.Crosby曾指出，我们必须对质量有一个准确的定义，即“质量是符合要求”。在克劳斯比看来，产品或服务质量等价于可测量的符合标准的特性参数。20世纪80年代以后，质量管理学界开始关注质量是否满足顾客的期望。全面质量管理理论的提出者A.V.Feigenbaum认为质量是由顾客的需求决定的，他将产品和服务的质量定义为：“产品和服务在市场营销、工程、制造、维护各个方面的、综合的特性，要通过这些各个方面的使用来满足顾客的期望。”21世纪以来，管理学界在产品和顾客满意的基础上，对质量的理解又有了新的认识。日本著名的质量专家田口玄一认为，质量是指产品出厂进入市场后给“社会”(即顾客及利益相关方)带来的损失程度。质量管理大师朱兰也提出了类似的观点，认为产品的“质量”意味着“免于不良”，是摆脱缺点的程度。沃森在对“免于不良”的理解上，进一步提出了“组织必须提供给客户他们想要的，同时避免提供给客户他们不想要的”。其中，国际标准化组织(ISO)对质量概念的定义凝结了众多质量管理专家的智慧。ISO将质量定义为：“一组固有特性满足要求的程度。”其中，“固有特性”是指存在于产品和服务本身的、具有永久性且可区别于其他事或物的特征，这些特征既可以是定性的，也可以是定量的；“要求”是指由不同相关方提出的期望和预设，在通常意义上，相关方包括了政府、私人组织、非营利组织和公民等；而“满足要求的程度”是指对规定的要求和预期目的的客观满足情况，属于对固有特性的客观反映而不是人们的主观性评价。

在公共管理中，“质量”主要指的是政府质量或者行政质量、治理质量。有学者指出，“质量”的本义应当用于描述一种单纯“绩效”所不能涵盖的内容，绩效大多涵盖经济、效率、行为、效能、效果、满意度等，而“质量不仅仅涵括了这些内容，还包括遵守预先制定的程序和规范、满足预先规定的输入(投入)要求、符合预先设定的结果或效果的要求、实现功能最大化、以正确的方式做正确的事情、满足一系列质量标准的程度、具有公共精神等多方面涵义”。如Kaufmann&Kraay&Lobaton在世界银行政策研究报告中，将政府质量宽泛地定义为国家权威实行的惯例和制度，包括执行和变更制度的程序、有效制定和执行正确政策的能力、公民的尊重、控制社会事务的能力等。瑞典哥德堡大学政府质量研究中心的BoRothstein和Teorell将政府质量(qualityofgovernment)定义为“政府机构行使权力过程中的公正性(impartiality)”，认为政府施政过程中的民主、法制、效率和效能等因素构成了政府质量评价的关键性因素。

从根本上讲，治理质量是对治理运行有效性和公正性的全过程考察，是一种有关治理的多维度评价，其不仅关注治理结果的有效性，即公共治理行为所取得的实际产出与效能，还强调治理过程的公正性，即公共治理原则和治理流程被相关组织所遵守和实践的程度。英国学者托尼·布瓦尔德和埃尔克·洛夫勒直言：“现在人们不仅对治理的结果感兴趣，而且已经开始关注治理过程的改进……测量‘善治’需要包含两个关键领域:一是治理改进的结果;二是所有的利益相关者对于治理原则和流程的执行。”

通过对城市治理质量概念构建所涉及的两个关键问题分析，可以看出，治理质量与城市治理之间存在着紧密的逻辑契合性。一方面，质量概念一直在发生演变，从最初的关注产品到关注顾客，再到关注相关方，这种演变趋势体现了质量概念对所有相关方利益的重视。传统的城市管理强调政府对城市公共行政和公共事务的权威性管理，关注的是城市政府自身的目标，而现代城市治理则强调城市政府应该通过发展与利益相关者之间的合作关系进而实现城市公共利益的最大化。这种对城市治理的各个利益相关者的关注与“质量”演变趋势所体现的对所有相关方利益的重视不谋而合。另一方面，治理质量是对治理运行公正性的全过程考察，其不仅关注治理结果的改进，还强调治理过程中的原则和流程的执行。这在很大程度上也与城市治理的内在追求相吻合，即城市治理不仅是一个复杂的利益博弈和利益整合的过程，同时也是一种多元主体合作的产物或结果；其不仅关注城市治理的过程是否具有公正性即是否具有相应的民主输入，同时也关注城市治理的结果是否具有有效性即是否在真正意义上改善了城市居民的生活。因此，将质量理念引入城市治理领域，不仅有助于通过强调城市治理结果的有效性和城市治理过程的公正性，从而解释城市善治模式成功及其所依赖的条件；同时也有助于通过对城市治理所有的利益相关方的重视，从而实现对城市治理现代化水平的客观、全面的评价。

三

城市治理质量的概念界定及多维解读

结合城市治理与治理质量的逻辑契合性分析，我们把城市治理质量的概念界定如下：城市治理质量是指城市治理过程和结果中的固有特性与城市治理利益相关者的有效要求的适切程度。可以从固有特性、有效要求和适切程度三个维度对城市治理质量的概念展开认识。

第一，城市治理的固有特性所反映的是一种城市治理的整体性品格。这种整体性品格不仅存在于多元主体的协作产物和合作结果中，同时也存在于多元主体对于城市治理原则和城市治理流程的执行过程中。

现代城市治理作为一种追求现实政治或者社会秩序，能够兼顾大多数利益满足的善治状态，其不仅强调多元主体的协作产物和合作结果，还强调多元主体对于城市治理原则和城市治理流程的执行。因此可以认为，城市治理的固有特性不仅存在于多元主体的协作产物和合作结果中，具有服务性、普惠性、共享性、保障性、公平性、正义性等外界赋予它的价值属性;同时也存在于其多元主体对于城市治理原则和城市治理流程的执行过程中，具有多元性、交互性、模糊性、法治性、责任性、回应性等治理本身的内在属性。城市治理的固有特性所反映的是一种包含治理本身的内在属性和外界赋予的价值属性在内的城市治理整体性品格。

一方面，城市治理强调多元主体对于城市治理原则和城市治理流程的执行，其固有特性必然包括多元性、交互性、模糊性、法治性、责任性、回应性等治理本身的内在属性。城市治理的多元性源自治理理论主张的多中心治理，在城市治理中，多元性强调城市治理的主体不仅包括政府，还包括社会、市场主体和城市居民等。城市治理的交互性来源于治理理论中所要求的各个利益相关者之间的博弈与互动，没有这些利益相关者之间的博弈与互动，就不可能形成真正意义上的治理。城市治理的模糊性源于不同的利益相关者在城市治理的博弈策略选择中，会受到情绪、环境、偏好等多重主观因素的影响，这就导致城市治理的固有特性中具有一定的模糊性特征。城市治理的法治性内蕴于治理理论的“良法善治”要求中，即“善治本身是良法之治”。城市治理的责任性和回应性本质上也内蕴于当代治理的内在要求中。在当代治理中，政府必须承担和履行相应的职责和义务，并对居民的要求进行积极有效的回应，在积极回应的基础上不断广泛听取居民的意见，使公共权力的行使能够符合广大居民的意志与利益。这就使得城市治理也相应地具备责任性和回应性等固有特性。

另一方面，城市治理作为一种多元主体的协作产物和合作结果，其固有特性必然包括服务性、普惠性、共享性、保障性、公平性、正义性等外界赋予它的价值属性。服务性是指在当代城市治理中，城市政府必须不断完善公共服务供给机制，从而满足城市居民日益增长的公共服务需求。普惠性和共享性是指城市政府在不断完善公共服务供给机制的基础上，还要更加注重公共服务和公共产品的覆盖面和利用率，从而使得城市治理的协作产物和合作结果更加具有可及价值和共享意义。保障性和公平性是指城市政府在保证了公共服务和公共产品的覆盖面和利用率的基础上，更加注重对城市治理中的弱势群体和边缘群体进行倾斜性保护，通过适当地对城市空间中的贫困群体进行资源性倾斜，从而使得城市治理的协作产物和合作结果更加具有保障性和公平性。正义性是全体社会成员的共同价值诉求和理想，也是治理的基本价值目标，理应作为城市治理的外在价值属性。

第二，城市治理利益相关者的有效要求所强调的是一种与城市治理多元主体的利益密切相关的要求。这种要求不仅包括城市治理的相关规定要求，同时也包括城市居民的心理预期需求。

国际标准化组织将“要求”定义为“明示的或隐含的必须履行的需求或期望”。“要求”包含“明示”的要求和“隐含”的期望这两大方面的内容，“明示”的要求指在文件中阐明的规定要求，“隐含”的期望是指组织、顾客和其他相关方的惯例或一般做法。城市治理利益相关者的有效要求也大致可以分为城市治理的相关规定要求和城市居民的心理预期需求两大类型。城市治理的相关规定要求是指城市治理主体必须遵照执行并经明示的特定要求，一般在有关城市治理的法律、法规、政策、制度以及相关报告等文件中载明，甚至包括在城市政府的报告、领导人的讲话中明确讲明，不仅公开可查，而且对治理主体具有明确的约束力。城市居民的心理预期需求是指城市治理的利益相关者，包括企业、非营利组织和市民等，对城市治理行为所提出的种种需求和要求，其通常存在于城市居民的主观脑海中，未经表达无法被公开，也无法具有明确的约束力。

需要进一步指出的是，城市治理的相关规定要求和城市居民的心理预期需求之间并不是互不相干的，二者之间存在紧密的联系。城市居民的心理预期需求是一种存在于居民心目中的主观的、无形的且在不经表达或调查的情况下是不可知、不可见的要求，必须通过一定方式(公民表达、政府调查)获知并形成于相关文件中即转化为相关规定要求，才是客观的、有形的、可知的、可见的。但城市治理的相关规定要求是由城市居民的心理预期需求和要求转换而来的。相关规定要求越能真实反映城市居民的心理预期需求，城市政府通过遵循相关规定要求而做出的一系列城市治理行为就越发有效。这就要求我们密切关注城市居民需求，在城市治理的顶层设计、治理理念、治理机制等方面实现突破和创新，引入公众参与、共同治理的理念，让城市居民参与并了解与自己利益密切相关的政府的决策、法律的制定和实施等。只有对城市居民的心理预期需求给予足够的重视，才能对城市治理利益相关者的有效要求给出正确的判断和回应。

第三，城市治理质量所强调的是城市治理的固有特性与城市治理利益相关者的有效要求的适切程度。这种适切程度不仅指的是城市治理的固有特性及其发挥其正向作用以满足城市治理利益相关者有效要求的程度，还强调城市治理的固有特性努力规避其不良后果以避免对城市治理利益相关者的有效要求的损害程度。

一方面，城市治理质量所强调的“适切程度”指的是城市治理过程和结果中的固有特性发挥其正向作用以满足城市治理利益相关者的有效要求程度。具体来说，就是城市治理的多元性、法治性、服务性等对城市治理内在规定要求和城市居民心理预期需求的满足程度。城市治理的多元性通过强调利益相关的政府、社会、市场主体和城市居民共同解决城市建设和发展中的问题，有助于构建一种合作共治的格局，从而实现城市治理中的公共利益最大化。城市治理的法治性通过用法治的思维分析城市治理的现状与问题，用法治保障城市治理的有效性，使城市治理在很大程度上通过一种法治的方式解决诸多城市建设与发展的矛盾与诉求等。城市治理的服务性通过不断完善公共服务的供给机制，有助于以更经济的方式提供城市治理中的公共产品和公共服务。

另一方面，城市治理质量所强调的“适切程度”还强调城市治理过程和结果中的固有特性规避其不良影响以减少对城市治理利益相关者的有效要求的损害程度。具体来说，就是努力规避城市治理的交互性、模糊性和自利性等对城市治理内在规定要求和城市居民心理预期需求的损害程度。从城市治理的内在固有属性出发，城市治理主体的模糊性、城市治理机构的交互性和城市政府自身的逐利性等不仅使得我国的城市治理成本大幅度增加、城市治理目标的严重搁浅和城市治理效果的迟滞，还在一定程度上导致公众福祉、市场秩序和政府公信力等遭到严重损害。因此，要提高城市治理质量，必须不断强调其责任性和回应性:一方面，要不断强化城市政府的责任意识，强调权责一致，权责统一；另一方面，要对居民的要求进行积极有效的回应，使公共权力的行使能够符合广大城市居民的意志与利益。

四

城市治理质量概念在城市治理评估中的应用

城市治理质量评估是提升城市治理质量的重要管理手段，城市治理质量概念的建构对重构或更新城市治理质量评估具有重要意义。从城市治理质量的概念界定出发，城市治理质量的评价维度应着重从治理过程和治理结果两个方面考察城市治理的固有特性与城市治理利益相关者的有效要求的适切程度。

一方面，城市治理质量强调的是城市治理过程中的固有特性与城市治理利益相关者的有效要求的适切程度，因此，城市治理质量的过程评价维度主要是指城市治理原则和城市治理程序被相关组织所遵守和实践的程度，具体包括权力运行的透明性、决策信息的公开性、治理过程的参与性、公共事务的合作性和治理行为的责任性等指标。权力运行的透明性主要指的是在城市治理过程中，政府应该主动推进政务公开透明，核心是把权力放在阳光下，接受城市居民的监督，让城市民众清楚地了解和掌握政府的权力边界和职责范围，让行政权力在公民监督中规范运行。决策信息的公开性主要指的是在城市治理过程中，政府的信息不仅要全面、准确地公开，同时也要动态、及时、连续地更新，核心是坚持以公开为原则、以不公开为例外，将城市治理的相关信息尤其是政府信息全面准确开放，在时间上强调及时、动态和连续性，在过程上强调决策前、决策中和决策后都应该将决策信息开放。在城市治理中强调权力运行的透明性和决策信息的公开性的意义在于，权力运行的透明性和决策信息的公开性是治理过程中公民参与的前提条件和有效基础。只有如此，城市居民才能了解城市治理决策的基础和约束条件，以及城市治理面临的困难和挑战;在此基础上，城市居民才能对城市治理问题有深入的认知和充分的思考，才能和政府以及各类治理主体之间形成有效的互动，共同实现城市治理的基本目标。此外，城市治理质量的评价维度中还应包括公共事务的合作性和治理行为的责任性等指标。公共事务的合作性打破了传统的城市治理的封闭结构，强调城市政府领域以外的治理主体通过平等合作的方式共同治理城市公共事务，进行联合行动。治理行为的责任性本质上是强调在城市治理过程中，政府不仅要对城市居民提出的需求进行有效回应，而且还承担着解决“城市病”，促进城市发展等广泛责任，当然也包含着为自身不恰当的行为与决策承担相应处罚的责任。

另一方面，城市治理质量强调的是城市治理结果中的固有特性与城市治理利益相关者的有效要求的适切程度，因此，城市治理质量的结果评价维度主要是指城市治理行为所取得的实际产出和效能满足城市治理利益相关者需求的程度，具体包括发展成果的共享性、公共物品的普惠性、公共服务的可及性、资源分配的公正性和居住空间的正义性等指标。让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，不仅是我国现阶段城市治理的目标指向，也是新时期全面深化改革和推进城市治理现代化的基本导向和重要原则。因此，发展成果的共享性和公共物品的普惠性强调任何城市居民都可以主动地、积极地参与到城市治理中来，共享城市发展的成果，都可以平等地享受到城市为其提供的发展机会。从发展的视角看，在当前和未来较长的时期里，我国社会主要矛盾仍然会是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公共服务可及性、公平性仍然不够，仍然需要我们付出巨大努力。因此，公共服务的可及性和资源分配的公正性强调的是在保障绝大多数城市居民能够获得比较充分的公共服务基础上，还要进一步加强对城市发展中弱势群体的关注和重视，凸显出资源分配的公平性。同时，还要高度关注城市发展中空间剥夺、空间隔离、空间贫困、空间排斥和空间边缘化等空间发展不均衡问题，促进城市空间的正义性，实现城市空间中居民的自由、全面发展。

具体而言，城市治理质量概念在城市治理评估中的应用架构如图1所示。

图1 城市治理质量概念框架图

五

结语

随着城市化进程的不断发展，一味追求城市治理的“高绩效”已然不能满足当代城市建设和发展的要求，城市治理现代化亟须一种更为恰当且具针对性和实用性的理论工具来提供启发。城市治理质量的概念构建通过将质量概念引入城市治理领域，一方面体现了“质量”内涵演进中越发关注满足“有效要求”的趋势，不仅强调城市治理行为与结果要满足相关法律文件的特定要求，更强调城市治理的行为和结果对城市居民的需求满足，凸显了我国现阶段“以人民为中心”的城市治理现代化的根本价值追求。另一方面通过一系列的质量标准将“公民本位”的价值取向分解为若干可测量的指标。即通过对权力运行的透明性、决策信息的公开性、公共事务的合作性、治理过程的参与性、治理行为的责任性以及公共物品的普惠性、公共服务的可及性、资源分配的公正性、发展成果的共享性、居住空间的正义性等一系列具体指标的衡量，从而实现对城市治理效果的评估和考察。这不仅弥补了现有城市治理效果评价中“政府本位”的缺陷，还在一定程度上简化了城市治理现代化评价的相关问题，为建立健全城市治理现代化的评估和管理、提升城市治理现代化水平做了一个充分的准备。

*本文系国家社科基金重大招标项目 “基于大数据驱动的公共服务精准管理研究” (20&ZD112)的阶段性成果。

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来源：《上海行政学院学报》2021年第2期

排版：秦施爽

审核：王玉

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