粤港澳大湾区周边岛屿众多,直升机短途运输具有天然的便捷优势。粤港澳大湾区经济活跃，社会交往频繁, 具有一个数量可观、稳定、支付能力强的跨境直升机短途运输消费人群，未来直升机运输服务在岛屿摆渡、城际高端摆渡、核心城市之间通勤服务等特色服务领域市场潜力很大。2019年8月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布，明确提出在粤港澳大湾区“稳步发展跨境直升机服务”。9月，中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中提出“不断提升对港澳开放水平”，对大湾区城际交通多元化联通和公共服务一体化协同提出更多要求。跨境直升机服务以其快速机动、起降受限小等特点，为大湾区在综合交通、城市服务、旅游资源融合协同方面提供空中解决方案，有利于加快粤港澳大湾区深度融合。本文选取最有代表性的深圳、香港之间的跨境直升机服务，基于“一国两制”的政策背景，剖析关键问题，对跨境直升机运行在低空跨境运输的民航管理、口岸政策、复杂空域运行、直升机噪声研究方面的解决方案做了初步的探讨，以期为推动粤港澳大湾区跨境直升机服务提供参考。
粤港澳大湾区的跨境直升机服务由来已久。早在1990年11月，香港上环港澳码头至澳门新外港码头便已开通并定期运营跨境直升机服务，为邻近城市间空中交通发展提供了较好的示范。2016年起，深圳与澳门之间开通了“深圳宝安机场—澳门新外港码头”空中快线，极大便利了深圳、澳门之间的交通出行。2019年6月，深圳东部通航作为民航局“深圳市通用航空分类管理改革试点”推进单位之一，取得了香港001号境外通用航空运营许可，并先后通过蛇口邮轮母港、宝安机场、白云机场等具备口岸设施的直升机场（起降点）开展了跨境直升机运行探索，在跨境审批、航线划设、城市低空运行等方面取得了一些成果。粤港澳大湾区是全球最独特、最复杂的湾区，涉及一个国家内的两种制度、三个法域、三种关税、流通的三种货币，还有南沙、横琴、前海三个自贸区，这种在同一湾区存在的皆具实力、要素集聚、制度各异的组合，使得区域融合发展既有优势也有问题。自身实力、要素集聚提升区域发展的内在驱动，制度差异却影响区域内部要素的便捷流动。从湾区演进发展规律看，要素自由流通是打造世界一流湾区的重要基础和条件。跨境直升机服务根本目的是为了实现要素的高效流动。但就现阶段制度而言，跨境直升机服务的关键问题都来源于“跨境”二字——涉及“一国两制”背景下，如何在三种现存的制度政策背景下实现要素高效有序流动，这也是跨境直升机服务能否真正发挥出作用的核心所在。
直升机场（航点）是直升机提供服务的重要基础设施，保障跨境直升机服务的机场（航点），除了要满足基本的直升机起降设施需求外，更要在空间布局上紧贴跨境交通出行需求旺盛的城市组团，尽可能实现直接连通出发地、目的地的点对点运输，减少与地面交通的衔接，最大化发挥其优势，满足用户需求。与此同时，现阶段不可回避的是此类直升机场要与口岸设施建设相协同。口岸的建设不仅要注重有形要素，更要强化无形元素，口岸设置的合理性、查验模式的高效性和便利性都将直接影响到基础设施跨境联通的运行效率和服务质量。早在2016年初，民航局运输司就已取消对通用航空赴港澳台地区执行飞行任务、开展经营活动的特殊任务审批，大大降低了通航服务跨境运营的门槛。通航服务跨境运营要在明确认识粤港澳三地民航管理差异的基础上，符合三地民航管理部门的管理要求，取得合法合规的运营人资质，开展安全有效的运行，才能够更好地为跨境服务市场发展提供信心。在此基础上，跨境服务在城市中开展，必须考虑当地居民在噪声、环保等方面的接纳程度，尽可能减少影响，实现跨境服务的可持续发展。从目前实际运营和试飞情况来看，跨境直升机飞行服务存在的问题主要包括以下四个方面。一是跨境直升机场布局建设难度大。全国针对人口密集区、城市中心、核心区布局跨境载客运输类直升机场的相关要求和标准方面，暂无可遵循的方法和经验。二是口岸设置难、程序复杂。目前，粤港澳之间共28个口岸，其中航空口岸5个。多数口岸采用的是两地两检模式，跨境直升机航点的口岸设置，需按照航空口岸审批建设管理，受限于目前口岸的管理体系，其设置门槛高，审批层级高、流程长，通关模式复杂，服务效率和质量不高。三是跨境服务审批路径不明晰。大湾区机场众多，空域用户较复杂，空域隶属不同飞行情报区，空域条件复杂且协调审批难度大；跨境航班须遵守包括香港、澳门及内地各地区对飞行和运营的不同要求，如何简化和明确三地跨境服务的审批程序，明确审批条件、服务标准，提高服务质量等，都处于探索阶段。四是环境保护影响不容忽视。香港方面对机场的噪声采用NEF25标准，内地在直升机噪声方面的研究和实践较多来源于空军，民用直升机在超大城市运行的噪声影响评估和动态监测目前还处于探索阶段。
围绕粤港澳大湾区上述四方面要素及其存在问题，本文从现有直升机场布局规划方法、口岸查验模式、民航服务管理、噪声环保等方面分析整合了国外已有的先进经验，为下一步更好开展大湾区跨境直升机服务提供思路。直升机场功能多元，专属性强，呈现出紧密依托功能要素资源布局的特征，往往围绕实际需求，紧贴对应资源，以更好发挥特定功能。跨境直升机场的布局与建设，可以适当参照国内现有的CAST直升机场布局方法中的布局思路和布局理念，但不宜直接照搬，应在上述方法基础上进一步优化。从需求上讲，跨境直升机场，应尽量靠近大湾区经济合作、商贸往来较多的城市组团，例如金融、现代商贸、国际物流等高端服务业用地；从协同上看，跨境直升机场需要兼顾大湾区综合交通网络一体化要求，服务跨境交通服务体系，尽可能便于各种交通方式的衔接，打造短途交通立体网络；从可操作性上，作为承担载客运输服务的直升机场，应当按照“公共服务类”设施布局理念，由政府主导，刚性布局，全局规划统筹考虑。口岸是人员与货物跨境流动的“闸口”，口岸便捷化运行是跨境直升机服务的重要保障。为了更好地提升跨境直升机服务的效率，本文研究参考了国际上一些口岸创新查验模式（见表1）。
美国和加拿大两地之间采取了“管进不管出”的通关查验模式，在往返美国、加拿大两国的进出境旅客中只对入境旅客进行查验，对出境的旅客不做例行检查，与粤港澳现行通关模式相比，省去了一半的人力物力资源。由于采取“管进不管出”的单边查验放模式，其口岸查验相对简单。波兰和白俄罗斯两国采取联合出入境边检和海关检查，即将波兰出境和白罗斯入境边检口岸设施设立在靠近波兰边境一侧，将波兰入境和白罗斯出境查验设施设立在靠近白罗斯边境一侧，虽然是两检（管进也管出），但两国的边检操作拉近了距离，甚至紧靠在一起，并集中在一国，实际上为出入境旅客提供了便利。欧盟通过各国之间的申根协定，取消了成员国相互之间的边境检查点，持有任一成员国有效身份证或签证的人都可以在所有成员国境内自由流通，成员国协调对申根区之外的边境控制。相比目前粤港澳大湾区多用的“两地两检”标准通关查验模式，单边验放、一地两检和协议零检等通关查验模式，代表着国际上口岸通关查验模式的创新，旨在实现各相邻地区间要素的自由流动。上述模式对于探索粤港澳口岸通关模式的特殊安排具有很强的启发性。2019年1月17日，民航局运输司发布《关于开展粤港澳直升机跨境运输业务前期准备工作的通知》，支持具备135部运行资质、安全运行记录良好且经营范围包含“通用航空包机飞行”的通用航空企业申请开展粤港澳直升机跨境运输业务。2019年4月，中南地区通用航空飞行计划服务系统启用。系统具备计划受理智能化流转、飞行范围直观展示、处理流程透明化、个性服务定制化四种便捷功能，集一站式、智能化、全流程、“互联网+”四大特色于一身。为贯彻落实深圳建设中国特色社会主义先行示范区有关文件精神，民航局与深圳市政府签订了开展通航分类管理改革试点的会谈纪要。上述举措为大湾区跨境直升机服务提供了较好的行业发展环境，亟待在实际运营中创新探索符合大湾区跨境直升机服务所需的管理规范、运行标准、协同政策等。
粤港澳大湾区的联系与融合前所未有，三地两种制度、三个法域、三种关税等方面的差异，使得改革创新成为必须前提。在解决跨境直升机服务关键问题过程中，我们也要坚持创新引领，重点在深化管理改革、集约协同共享、安全绿色发展三方面实现突破，推动实现“一国两制”口岸政策、复杂空域运行、低空跨境运输方面的引领示范。一是推动航空口岸功能叠加。用好现有口岸、开放岸线，叠加航空口岸功能，提升口岸服务地方经济的能力。针对新增的跨境直升机场，建议依托自贸区、先行示范区等国家战略政策窗口，推动紧贴需求侧的跨境直升机航点设置航空口岸，用好现有条件，改进查验手段，提高通关效率。探索在口岸有形设施覆盖不到的直升机场（起降点），探索创新设置远程卫星口岸，以科技手段实现远程特殊监管服务区功能，提高口岸智慧化管理水平（见表2）。二是推动实现口岸查验模式创新。建议对跨境直升机上人员按照“联检制” “承诺制”两类实施分类监管。“联检制”重点在于口岸实现一地两检。推动先期在具备口岸条件的跨境直升机起降点试点实施一地两检，理顺两地联检流程，重点针对定点定期的直升机通勤航班上的人员，积极探索适应“一国两制”前提下的口岸查验模式创新，提高口岸监管效率。“承诺制”重点在于建立跨境直升机服务常旅客承诺名单制度。对具有跨境直升机服务消费需求、长期往返粤港澳三地的人员，以个人承诺和粤港澳注册企业备书文件为依据，降低检查要求，减少频次，有效配置监管资源、能力，提高监管精准性和高质量服务水平。
一是探索运行政策创新。结合民航局通航法规体系重构相关工作，针对载客类飞行，严把飞行安全关。通航经营性载客定期运输的可选择机型、航程、机场要求等方面暂未形成体系，建议在创新通用航空定期载客短途运输的管理体系等方面加强探索，依托试点企业运营实践，及时总结经验，尽快予以明确，形成松紧适度、行之有效的运营管理体系，提升安全管理效能。二是加大粤港澳三地协同。加强粤港澳三地民航管理协同，提升人员、航空器、运营企业管理的信息化水平，夯实三地联审联管共享信息基础；积极探索大湾区低空空域管理改革，三地联合发布大湾区低空目视航图，推动飞行服务保障体系协同化、一体化，支持社会资本和试点企业在地面设施供给、运营服务保障能力方面发挥作用。跨境直升机场建设项目，用地小、见效快，虽纳入通用机场管理，但从项目建设对土地占用、周边设施等方面的影响远小于跑道机场。在审批阶段，建议以深圳市为试点，创新机场建设审批模式，简化前置条件、明确办理程序、同步并联审批，简化优化直升机场建设流程，促使跨境直升机场尽早落地、发挥作用。在取证阶段，建议按照A类直升机航点完成取证工作，由深圳市发改委、中南局联合明确并公布跨境直升机场取证相关工作的要求和程序，减少信息不对称带来的低效率工作的协调。一是跨境直升机场的布局，应与城市发展、产业格局、景观生态、商业资源等形成良好的互动。同时，应关注与城市景观廊带、海岸线景观的协调协同，重点评估拟选航点在直升机满载起降时对周边建筑物和环境的噪声影响，减少其对商业用地价值的影响。二是跨境直升机场建设与现有交通设施充分协同，与其他交通设施同步统筹建设规划，集约用地，协同共享口岸查验、运输配套服务等资源。针对在跨境直升机服务中必需的地形、气象等相关信息，需要与城市的国土资源局、气象局等主体相协同，共同完善和建设低空飞行服务情报体系。同时，在跨境直升机服务保障体系建设方面，社会资本也早已跃跃欲试，相关部门也应及早研究参与条件与方式，及时予以回应，为社会共建共享共用低空服务保障体系提供引导。借助四维航迹分析，对大湾区多个城市机场的起飞、进近航班进行高峰小时跟踪，明确各机场运输航空飞机在城市上空运行的实际最低安全高度（MDA），作为直升机在上述机场起降带范围内运行的参考上限（如图2）；以各城市用地的高层建筑限高要求为依据，判断各城市运行跨境直升机服务的净空条件，作为直升机运行的局部下限，确定特定区域内的直升机的运行垂直空间，结合目视飞行路线的选取、导航设施的布设，合理规划飞行路径，确保飞行安全。
图2深圳宝安机场东南侧进近飞机航迹回放图
一是合理选择直升机机型。按照ICAO关于直升机噪声限制的相关附件要求，尽可能选择噪声水平处于A、B级的直升机型开展常态化运营。二是合理选择飞行路线。低空飞行航线应尽量沿山脊线、水面、海面飞行，尽可能避开居民区、会议中心、学校、图书馆等楼堂馆所。如飞行路线必须经过居民区或敏感建筑物，建议把握好飞行经过的时长、频率；在条件允许下，尽可能增大直升机与下方建筑物之间的垂直距离。三是探索符合中国国情的直升机噪声监测和评估方法。笔者研究团队已根据直升机运行特点及城市场景对噪声声级和持续时长的耐受程度做了探索性研究，目前正在实践监测阶段，以期下一步对大湾区乃至城市群场景下直升机运行噪声提出针对性的监测和评估方法，提出城市群直升机运行噪声容忍度的中国标准。（本文发表在《中国民用航空》2019年12月刊，略有修改）
2020年度《中国民用航空》、《民航学报》杂志征订启事
谈适航规章的自主制定
王晖：通用航空分类管理浅论
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