文献阅读 | 环境分权、地方政府竞争和省级绿色发展：以中国为例

题目

Environmental decentralization, local government competition, and regional green development: Evidence from China

作者

Haitao Wu, Yunwei Li, Yu Hao*, Siyu Ren*, Pengfei Zhang 

期刊

Science of the Total Environment

时间

2019年10月

一作

单位

School of Management and Economics, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China

链接

https://doi.org/10.1016/j.scitotenv.2019.135085

研究背景

       中国复杂的环境问题和社会经济情况使得中国在面对可持续发展的问题时困难重重。中国政府一直在努力缓解由于环境污染造成的社会矛盾和经济损失。十三五规划明确提出要加强环境保护管理系统改革，进一步落实地方政府的环境责任。环境管理系统改革的核心在于环境保护势力在不同级别的政府之间的合理分配。换言之，就是确定最合适的环境管理分权水平。

       一个政府能否执行符合公众利益要求的环保政策很大程度上取决于当地政府官员的晋升机制。那么，环境分权会对该地区的绿色发展产生怎样的影响？会不会受到地方政府竞争的影响？此外，由于中国的各省之间经济发展和环境复杂性之间存在着巨大的差距，这种情况是否会导致环境分权？现有的研究中，很少有对于环境分权是否能促进区域绿色发展的研究。大部分研究都是用财政分权指标来描述环境分权的情况，会导致一定程度上的估算偏差。最后，大部分研究方法都是短期和静态的，无法解决内生性问题而导致结果很可能存在一定程度上的偏差 。

       作者通过中国这一环境分权的案例分析，使用面板向量自回归模型(PVAR)和动态阈值面板模型进行模拟推算，以绿色全要素生产率而非财政指标描述区域绿色发展程度，并采用中央环境保护制度人员配备和地方环境保护制度人员配备作为环境分权的衡量指标，既体现了环境权力的动态博弈，又考虑到了环境管理体制的变化，对丰富和完善分权型环境管理系统的理论成果，促进对环境的治理，和我国未来环境政策制定具有重要的意义。

研究结果

图 1. 方程的脉冲响应结果

       作者从整体环境分权（ED）、环境行政分权(EDA)、环境监督分权(EDS)和环境监测分权（EDM）四个方面分析环境分权对中国区域绿色发展的影响，结果如图 1所示。

       整体环境分权和其他三种环境分权指标（行政、监督、监测）对区域绿色发展的影响在脉冲响应强度和脉冲响应速度上存在显著差异。具体而言，在一个标准差的影响下，环境分权对区域绿色发展具有显著的正向影响，且遵循迅速达到峰值后逐渐下降，最后逐渐回复到零的规律，表明环境分权在外部冲击下能够显著促进中国区域绿色发展。作者认为这是因为与中央集权政府相比，当地政府更加熟悉当地环境，并在获取相关信息上有得天独厚的优势，有利于地方政府考虑当地的实际情况，以制定更适合自身发展的管理制度和排污标准。而更精准的高效的相关制度和标准，将直接影响到居民的消费行为和企业的生产行为，进而影响企业的能源消费结构和能源效率。其次，由于官员终身问责制和一票否决制的背景下，官员承担的压力更大，地方环保意识不断增强，因此提高了地方环境管理的力度，更有利于区域环境绿色发展。

       地方政府的环境行政权力主要包括制定环境行政管理制度、安排环境治理的投资和人员结构等。在一个标准差的影响下，环境行政分权对区域绿色发展的影响有显著的正向变化。这种正向影响在第一阶段达到峰值后，在第五阶段后逐渐下降并趋同为零，表明环境行政分权对我国区域绿色发展具有显著的促进作用。作者认为这背后的理论在于由于分权，地方政府在环境污染治理机构的投资和人员配备方面有了更大的自主权，环境投资结构也更加灵活，可以随时根据中央环境保护目标和经济发展的宏观经济方向调整其战略。

       环境监督涉及环境问题、监督、执法监督的统筹协调，主要包括排污申报、排污收费核定、环境保护建设项目的监督验收、以及环境保护执法的检查。图 1的结果说明环境监督分权的外源性影响对区域绿色发展产生显著的负面影响，且该影响在第三阶段后逐渐稳定。这说明环境监督分权化对促进区域绿色发展具有一定的抑制作用。作者认为，地方环保部门一般处于上级环保部门和地方政府双重领导下，这一性质决定了这些环保事务在地方实施中可能会遇到更大的阻力。从地方政府的角度来说，为确保经济持续增长以换取升职中的优势，地方政府通常会逐步放松对高污染、高能耗企业环境污染治理投资的监督力度，减少排污收费检查和环境执法力度，甚至隐瞒环境污染事故；从企业的角度来说，为了降低经营成本，企业可能会间歇性地停止环境污染控制设施的运行，导致资金和设备闲置，降低区域绿色发展的程度。

       下放环境监测的权利同样对区域绿色发展产生了显著的负面影响。虽然在第一阶段快速上升至响应峰值后效应逐渐趋于稳定，但始终为负效应。这一发现表明，环境监测的分权阻碍了中国区域绿色发展的改善。在环境保护体系中，环境监测部门的主要职责是对环境质量进行监测和评价。由中央政府就可以适当制定一致的监测标准，进行统一管理则较为客观。随着地方政府环境监测权力的扩大，环境污染控制可能被一些官员用于经济发展和晋升激励。地方政府会建立地方保护主义壁垒，投资的针对性和有效性可能会大大降低，不利于环境监测在区域绿色发展过程中发挥积极作用。

表 1. 中国不同地区的环境分权影响

       同时，由于中国的省份之间存在巨大的省际差异性，作者将省份分成东部经济发达地区、中、西部经济欠发达地区三个区域，进一步研究环境分权对区域绿色发展的影响，并采用GMM系统进行回归分析。结果如表 1所示。由于受区域经济发展水平的影响，不同类型的环境分权对绿色发展的影响表现出显著的空间异质性。

       在经济发达的东部地区，环境行政分权与区域绿色发展显著正相关。整体环境分权、环境监督分权（不显著）、环境监测分权与绿色发展呈显著负相关。这一发现表明，总体而言，环境分权对东部沿海地区的绿色发展具有负面影响。作者认为这是由于东部地区经济发展水平较高，该地区更加关注环境保护和绿色发展，技术进步也是区域绿色发展的强大动力之一。此外，东部地区基层环保人员的分布一直处于较高水平，环境分权的环保效果被削弱，地方环境管理的弊端逐渐显现。

       中西部地区是环境与经济发展矛盾最突出的地区。这些地区虽然经济发展水平相对东部地区较低，但是资源丰富，且生态基础脆弱。中西部欠发达地区的环境分权系数、环境行政分权系数和环境监督分权系数均为显著正向影响。环境监测分权系数则是负相关但不显著。结果表明，环境分权总体上促进了中西部地区的绿色发展水平。作者认为，在我国中西部地区地方政府实施环境分权可以有效地利用当地政府的信息优势，促进了资源的有效配置，推动地方政府逐步形成更加完善的环境监管网络。对于中西部地区来说，地方环境管理的优势大于劣势，可以实现地方经济发展与环境的双赢。

研究讨论

总的来说，要解决经济发展与环境保护之间的矛盾，必须建立合理的环境管理体系。中国由于特殊的制度，财政分权和环境分权存在很大的区别。由于目前的环境分权研究主要集中在财政分权，本研究建立了环境分权的指标，相对准确地衡量了我国环境分权的现状。根据结果，作者认为环境行政分权是促进我国区域绿色发展的更好手段。在能源消费与环境矛盾日益突出的新常态下，作者认为我国应尽快转变经济发展方式的同时，要加强环境保护管理体制改革，促进各级政府环境保护职能的合理配置。科学有效的环境管理体系将是推动区域绿色低碳发展的重大突破。

编辑：周子乔

排版：周子乔

相关阅读

点击“阅读原文”浏览小组主页