郭娅丽，刘婧娟 |《民法典》背景下农村集体土地腾退案件裁判规则研究
《民法典》背景下农村集体土地腾退案件裁判规则研究
郭娅丽 刘婧娟
(北京联合大学 应用文理学院,北京 100191)
引言
自20世纪90年代起,城市快速发展提出了对土地的迫切需求,依据当时的法律框架,征收方式是取得农村集体土地所有权的唯一合法方式。但因程序复杂冗长、国家补偿压力较大等原因,实践中逐渐摸索出一种有别于土地征收的方式——以村民自治方式自愿腾退集体土地。以北京为例,其基本做法是,由村民会议或村民代表会议以多数决方式通过《××村(乡)宅基地腾退补偿安置方案》,在规定的腾退期内,村民以户为单位,与村委会签订《安置补偿协议》,由具体的实施主体完成后续的补偿安置事宜。这种模式虽然在相对较短的时间内满足了城市发展的需求,但同时也引发了一些矛盾冲突,尤以村民个体与村集体、政府之间的行政诉讼最为集中。以村民自治的方式处分集体土地权利行为,本属意思自治的范畴,缘何引发了诸多行政诉讼?村民会议或村民代表会议可否以多数决方式决定集体土地腾退事项?异议村民是否有充分的司法救济途径?行政指导与团体自治的关系如何等等,不一而足,都是笔者挥之不去的迷思。尽管《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)确立了农村集体经营性建设用地入市实现“同地同权同价”规则(1)参见《民法典》第344—361条。,但是基于土地的自然属性及农村集体土地的公有制性质,对农村集体土地是否入市、如何入市,以及土地增值收益补偿如何分配等问题,本质上与集体土地腾退中争议的焦点问题并无二致。本文以2014—2022年北京法院审理的行政诉讼案例为考察对象,就法院在六个方面的主要裁判规则展开分析,以期拓宽农村集体土地腾退问题的研究视野,正确理解适用《民法典》及相关法律、司法解释的规定,统一案件裁判规则,为司法实践提供规范指引。
一、农村集体土地腾退案件的性质争议
利用北大法律信息网的“司法案例数据库”和最高人民法院设立的“中国裁判文书网”,限定行政案件,筛选地域范围仅限于“北京市高级人民法院”“北京市第二中级人民法院”“北京市第三中级人民法院”“北京市第四中级人民法院”“北京市各区人民法院”所裁判的相关案例(2)“北京市高级人民法院”是北京市范围之内的最高司法机构,由其审判的案件一般属于在其管辖范围有较大影响的案件。筛选“北京市第二中级人民法院”“北京市第三中级人民法院”和“北京市第四中级人民法院”所处理的案件,是基于北京市法院系统内区域管辖的特殊考虑。。分别组合关键词“腾退”“农村集体土地”“征收”“拆迁”“补偿”检索得出案例,通过逐一阅读,排除与本文无关的案例,筛选出符合主题研究的107个案例(见表1)。
表1 北京农村集体土地腾退案件案例统计(3)本文将农村集体土地腾退纠纷的类型归纳为7类,共选取90个典型案件;另外,为了分析集体土地腾退中的村民自治问题、行政机关败诉的原因,另外选取了17个案件,共107件。
根据争议焦点的不同,这些案件大致可区分为七个类型:政府信息公开诉讼;政府补偿安置行为违法诉讼;政府主动拆除行为违法诉讼;政府帮拆诉讼;政府不履行法定职责违法诉讼;腾退安置补偿协议诉讼;腾退补偿安置赔偿协议诉讼。法院有的以民事案件受理,涉及租赁住宅用房的补偿范围、费用等问题(4)参见案例:(2014)朝民初字第19889号、(2020)京02民终4779号、(2020)京03民终6388号等。;有的以行政案件受理,要求确认协议无效(5) 参见案例:(2016)京03行终495号、(2016)京03行终496号、(2016)京03行终498号、(2020)京03民终2221号等。。法院审理认定的主要依据有两个:
(一)依实施主体确定是否为行政诉讼的适格主体
农村集体土地腾退案件中,腾退主体有多种称谓,如实施主体、责任主体、授权主体、委托主体等(6)(2020)京行终584号案中,门头沟区政府授权中建京西公司作为涉案项目的实施主体,门头沟区政府又作为涉案拆除行为的责任主体;(2020)最高法行申5250号案中,村委会作为区政府的受托主体,履行强制拆除行为。,何者为适格主体,是法院审理中首先要确定的。如在数量最多的政府信息公开案件中,确定政府是否为信息公开的主体(7) (2019)京0105行初340号中,原告申请的政府信息所指向的周转腾退项目属于半壁店村委会作为实施主体,通过村民自治方式,组织实施的美丽乡村建设工作,并非政府为主导的农村集体土地的征用、征收项目,法院裁定原告败诉。;政府主动拆除行为违法案件中,确定政府是否为拆除行为的适格主体;政府补偿安置案件中,政府是否为补偿安置的主体;帮拆案件中,政府是否为实施主体、授权主体、委托主体等。
(二)从实施过程认定腾退是否为行政行为
在农村集体土地腾退过程中,政策依据一般是各村(乡)制定的《腾退安置办法》,参照而非依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》(8) 《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》,北京市人民政府令2003年(第124号)。。行政机关工作人员未参与或者只是维持秩序,腾退资金来源于开发公司,房屋拆除由村委会委托拆迁公司完成,则属于村民自治腾退。如为征收,则表现为政府机关制定了征收文件,土地所有权变更为国家所有,拆迁补偿来源于政府土地出让金,政府委托拆迁公司实施强制拆除行为。
可见,主体要素是认定腾退案件性质考察的第一要素;第二是目的要素,必须是为了实现行政管理或者公共服务目标;第三是内容要素,协议内容必须具有行政法上的权利义务内容;第四是意思要素,即协议双方当事人必须协商一致。从这四个要素出发,腾退协议非为实现明确的政府行政管理目标,不包含行政权利义务内容,协议内容由村集体和村民协商,政府部门并不参与。因此,腾退案件的性质认定标准,主要依据腾退行为是村集体经济组织的自治行为,还是政府主导的征收行为。有法官通俗概括为:文由谁发、地随谁姓、钱由谁出、房由谁拆[1],以村民自治腾退农村集体土地的协议属于民事协议,土地、房屋等征收、征用补偿协议属于行政协议,2020年1月1日实施的行政协议司法解释对此予以明确规定(9)《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)第2条第1款第11项。,以此为界,检索案例亦鲜明地反映了这一特点。但是,腾退实践中,往往有政府部门的身影,其所处的法律地位及职权行使依据,是引发质疑的焦点。因此,村民以行政诉讼的形式反映其诉求较为普遍,法院裁判中大多以村民自治进行阐释,但仍存在一些问题值得探讨。
二、村民自治的团体决策与个体判断
法院以行政案件受理,但是将村民自治腾退集体土地协议认定为民事协议的情形下,如何做到团体决策合法有效,是团体组织规则的应有之义,这里需要厘清两对基本概念:
(一)“村民利益”与“村民共同利益”
我国现行立法中的村民自治规则主要体现在《村民委员会组织法》、《民法典》总则编、物权法编中(10)参见《村民委员会组织法》第24条、《民法典》第134条、《民法典》265条。。《村民委员会组织法》第24 条规定中的“涉及村民利益”如何解释是争议点。有学者认为,对此应作目的性限缩,解释为“村民共同利益”,如果只涉及村民个体利益事项,不能通过集体决议凌驾并替代个体意思自治。如宅基地置换腾退不属于第(六)项规定的“宅基地的使用方案”,不能通过村民会议或村民代表大会以多数决形式表决形成决议发生效力[2]。而对该条的权威释义表明:“宅基地的使用方案是对全体村民具有普遍约束力并能反复适用的方案,该方案涉及全体村民宅基地共同利益,不同于个体村民建房申请分配宅基地,也不同于每户是否同意腾退置换宅基地。”[3]在本文检索的案例中,法院裁判均认可以村民自治方式进行的宅基地腾退,其法律依据正是该条规定,并无其他详细的阐释理由,这种司法肯认是否超越了立法本意,不无疑问。
(二)个体的“事实判断”与团体的“事务决策”
对于自治的理解,有学者认为,自治即决策主体对所决事项应有专属利益。涉及成员自益者,由所属成员个体决定,任何涉及自益事项的权利减损或义务加重,均以受到不利影响的个体同意为前提,自益权主体享有专属的决策权,不受团体其他多数拘束。对于未能得到认可的自益主张,运用司法判断排除团体决议的干扰,不能以团体会议多数决议取代司法判断,事实判断应由司法作出,不受多数决议限制[4]。在农村集体土地腾退案件中,村民委员会或村民代表大会作为一个团体组织,其议事规则必须严格区分事实判断与事务决策、个体权利与团体权利。所谓事实判断,即是客观存在的事实;所谓事务决策,则是关于共同事务的主观判断。以《村民委员会组织法》第24条列举的九个事项为例,第(一)项本村享受误工补贴的人员及补贴标准是自益权,其他均为共益权。而对于房地一体的宅基地及其上房屋所有权则是村民实际享有的绝对权,属于事实判断,是个体享有的专属权利,不是团体决策事项,因此不能通过表决方式形成决议而改变既定的事实。因此,村民自治的边界在于村民的共同事务决策,事实判断应排除在团体决策之外。但是,宅基地使用权又具有特殊性,其具有自愿性、无偿性、无期限性的特点,是具有公权性质的私权,由于房地一体的自然属性。一方面,物权的绝对权特点决定了权利处分不能通过团体多数决改变;另一方面,主体自愿放弃权利是对私权利的处分,应予以尊重。
总之,将“村民利益”限缩解释为“村民共同利益”,更符合立法本旨;依据《民法典》规定,农村集体经济组织依法取得特别法人资格,该组织村民自治决策应限定于“事务决策”部分,“事实判断”交给村民个体决定。法谚云,“无救济则无权利”,村民作为集体经济组织成员,对该团体的“事务决策”持有异议,可诉诸法院作出司法判断。
三、行政指导的村民自治与司法权的适度救济
农村集体土地所有权是一种具有公权性质的私权,基于我国的土地管理制度,政府对土地权利的处分严格管制,政府部门的行政指导应服务于村民自治,法院在裁判过程中如何界分司法与行政的职能,值得探讨。
(一)确立村民自治决议效力瑕疵的“三分法”
“理论上团体之意思决定如欲拘束团体之全体构成员,则应有全体一致之决议始可,然则坚持此项理论,团体自律将无从实现,因而乃导入团体法上之多数决原则,以强化决议之拘束力。”[5]村民会议或村民代表会议是村民自治的决策机构,原则上应尊重团体内部决议的有效性,法院对自治决议只进行是否符合民主议定程序的审查,这一点类似于公司决议。“法院对决议的监督应限于决议形式,不应扩展至决议内容的实质妥当性审查。如最高人民法院通过第10号指导案例强调司法权介入公司自治主要体现在对自治规则及程序的维护,原则上不介入公司内部事务。” [6 ]但是,基于我国农村集体土地的公有制性质,必须保留适度的实质审查以保护公共利益。
《民法典》中决议行为与单方民事法律行为、契约行为并列,肯认了决议作为组织法的法律行为属性,确立了决议效力瑕疵的“三分法”规则[7 ]。基于我国农村集体治理整体处于较低水平,村民的法治水平普遍偏低,由此形成的集体自治决议质量参差不齐。就决议瑕疵的效力,可援引民法典规定采取“三分法”:决议无效,主要指决议内容违法;决议可撤销,是指决议违反村民自治程序或村民自治规则;决议不成立,针对实践中存在的严重程序瑕疵的情形,如未开会、未表决等未形成决议的情形。法院裁判案件应认可村民自治决议的效力,同时区分决议瑕疵的情形,以此维护村民自治的权威性。
(二)规范行政指导的村民自治腾退程序
如前所述,农村集体土地腾退案件多以行政诉讼来表达当事人的诉求,反映出村民权利意识的觉醒,不仅注重实体补偿的公正,更加关注腾退程序的正义。行政机关败诉的原因集中表现为程序违法,具体有两种:一是普通的行政程序违法。行政机关败诉的主要原因是普通的行政程序违法,较少具备“腾退安置”的属性。在政府被诉帮拆的案件中,法院裁判理由主要考虑以下因素:被告行为是否影响原告权利义务,相关行政机关的行为是否为帮拆行为,行政机关执法程序性事项违法问题,行政机关职责履行的边界。关键点在于判断行为主体的行为目的,而非仅从主体判断。二是农村集体土地腾退程序违法。具体如下:(1)违反了政府信息公开的程序。这类案件一般根据前述四个要素认定被告的行为属于征收行为,应履行信息公开(告知)义务,如未履行则属于程序违法,但裁判的结果一般是让行政机关履行或补充履行相应的信息公开义务,几乎没有因此而否认或彻底否认拆迁行为或程序的合法性。(2)违反了先补偿后搬迁的程序。农村集体土地腾退的本质特点是意思自治性,如果腾退本身违背村民意愿,或者虽然腾退本身有合法性,但手段措施不当同样应当承担赔偿责任。如虽然签订了补偿协议,但是违反了先补偿后搬迁的程序,仅对过渡费、搬迁费和奖励金额等进行约定,并未对村民作出实质性补偿安置而要求搬迁的行为(11)参见《最高人民法院发布产权保护行政诉讼典型案例》之三:李三德诉宝鸡市渭滨区人民政府行政强制案。。此外,实践中存在的政府帮拆行为争议较大,该类案件一般可区分为两种:一是行政机关未履行法律规定的征收程序,以政府的名义帮助村委会实施拆除等行为;二是政府部门如公安局等予以协助维持秩序的行为。前者本质上属于违法征收,又违反征收拆迁程序,法院认定政府败诉;对于后者,法院认为警察所为并非帮助村委会拆迁腾退,而是解决矛盾冲突问题、维持社会秩序、行使职权的合法行为[8]。
由此引发思考的是,政府部门在集体土地腾退中应如何履责,法院在裁判理由中并未明确,“鉴于司法和行政的权限划分问题,法院可以判断行政机关的履职是否充分,也可以指出其履职的具体标准和要求,但不宜太细致地确定行政机关的具体履职方式和履职步骤。换言之,法院在此需把握的只是行政机关的‘过度禁止’与‘不足禁止’,而在此区间内的具体行为方式,应尊重行政机关的专业判断”(12)参见北京四中院2018年十大行政诉讼典型案例之案例四:行政机关应当及时、全面、充分履行法定职责——王某诉北京市丰台区人民政府、北京市人民政府村务公布监督及行政复议案。。本文认为,在村民自治方式腾退土地的前提之下,政府部门的履职更倾向于采取柔性管理的具体型行政指导,其操作方式主要包括指导、引导、辅导、帮助、劝告、说服、告知、提议、沟通、调解等,此时,虽然其不是以强有力的公权力手段,但是以其政府的公信力具有良好的示范引导作用[9]。同时,法院应处理好司法被动与能动的关系,通过延伸审判职能,加强诉源治理,推动矛盾纠纷源头化解。司法建议内容至少应包括:一是政府部门定期公布区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准及其分配办法(13)参见《土地管理法实施细则》第32条。;二是制定并发布农村集体土地腾退(入市)补偿安置协议示范文本;三是明确程序要求,如通知公告程序,先补偿后拆迁等;四是个体权利的司法救济途径等,引导政府对村民自治的指导服务职能前移,进一步激发基层组织治理活力,倒逼其自治能力提升,减少诉讼性纠纷[10]。
(三)司法权适度介入保护村民个体权利
农村集体土地腾退涉及多重利益冲突,法律提供多种救济手段,但司法是维护公平正义的最后一道防线,法院裁判的基本原则是在尊重村民自治的基础上,遵循以下顺位适用法律进行裁判:
1.多数决+个别征收+行政诉讼
深圳是中国特色社会主义先行示范区,其城市更新实践中积累了丰富的经验,其创设的“双95%通过+个别征收+行政诉讼”制度(14)《深圳经济特区城市更新条例》(2021年)第36条规定:“旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五,且经区人民政府调解未能达成一致的,为了维护和增进社会公共利益,推进城市规划的实施,区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分可参照执行。”是对少数服从多数规则的完善和发展,既能高效解决多数人的意思自治问题,同时对个别主体提供了明确的司法救济途径:被征收人对征收决定或补偿决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。区人民政府依法作出征收决定前,尚未签订搬迁补偿协议的物业权利人与市场主体协商签订搬迁补偿协议的,市场主体应当在签订搬迁补偿协议后三个工作日内告知区人民政府,区人民政府对该房屋的征收程序终止。区人民政府征收取得的物业权利,由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。在农村集体土地腾退实践中,不妨借鉴深圳做法,尊重个体对自身权利的事实判断,为个别权利主体提供救济保障的渠道,避免多数人暴政问题的出现,让司法真正发挥个体权利的救济备位功能。
2.通过决议之诉救济
就农村集体土地腾退,因村集体决议侵害村民权益的行为主要有两种:(1)未保障共益权属性的参与管理权形成的决议,优先适用决议行为效力的成立、有效、可撤销、无效的判断规则;(2)对于自益权受到侵害的如何救济,既往实证研究的案例主要依据《物权法》第63条第2款(即《民法典》265条第2款),规定“农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”,通过撤销权救济。而撤销权以决议成立为前提,行使撤销权显然与法理不符。且这里“侵害集体成员合法权益”,是否仅指自益权,并无特别限定。因此,只要是侵害成员自益权的集体决议,仍应同(1)首先适用决议效力的规则。
3.通过撤销权之诉救济
《民法典》265条第2款规定了集体成员的撤销权,探究其立法本意,主要是基于“集体所有”的性质。集体所有的财产应当采取民主管理的模式,涉及集体成员重大利益的事项,应当依照法定程序或章程规定,由集体成员(或者其代表)共同决定。解决现实中有的集体负责人违反法定程序或章程规定,擅自决定或者以集体名义作出决定低价处分、私分、侵占集体所有的财产,严重侵害集体成员的财产权益问题[11]。这里,特别注意的是,条文表述作出的“决定”而不是“决议”,因此区别于第一种通过决议之诉的救济途径,依据《民法典》第152条撤销权制度进行救济,对于村集体怠于行使请求权的情形,还可以通过代位诉讼主张权益归集体所有[12]。此前由于《物权法》对集体决议效力规定的不周延性导致审判实践面对严重程序瑕疵在农村治理事务中频繁出现[13]。在《民法典》实施后,应结合总则编、物权编及其侵权责任编的相关内容规定,作出论理解释,以更充分地保护村集体成员及村集体的合法权益。
4.通过附带性审查之诉救济
集体土地腾退中一个非常突出的问题,是对各乡镇(村)腾退安置办法文件的附带性审查请求。法院或者以文件与请求不符或以村民自治文件是抽象性行政行为为由驳回。如前所述,规范性文件的制定主体是附带性审查的一个重要方面。此外,集体土地腾退可能还涉及宪法规定的基本权利问题,我国《立法法》第99条第1款已规定了有关立法审查请求权机制,建议借鉴法院内部的案件请示制度,逐步形成一种可称为“合宪性审查优先移送”的机制,对上述规范性法律文件是否涉嫌违宪进行审查,对集体土地宅基地及其住宅腾退起到规范和指导作用[14]。
四、土地腾退补偿中生存权与发展权的双重保障
在农村集体土地腾退纠纷中,基于对腾退协议为民事协议的认定,补偿纠纷远远多于赔偿纠纷。在法律意义上,补偿与赔偿区别在于行为人主观上有无过错,补偿基于当事人自愿协议或国家征收,而赔偿则基于当事人一方过错导致对方遭受损失。就补偿问题,目前法院裁判标准侧重于生存权保障,《民法典》背景下将更注重土地发展权的共享。
(一)腾退民事补偿的范围侧重生存权保障
从目前实践来看,腾退集体土地主要包括两部分:宅基地、集体经营性建设用地等。对这些腾退的土地的权利归属有两种观点:
一是腾退的集体土地所有权转变为国家所有权。采用村民自治方式,由农民集体成员全部自愿抛弃其所享有的集体土地所有权,改变身份成为市民,而使该村民集体因其成员的全部脱退而被撤销集体建制,进而使该集体土地所有权的主体归于消灭,集体土地便成为无主财产而收归国家所有。无主的土地归国家所有则是多数国家的通行做法(15)参见《法国民法典》第539条、《德国民法典》第928条第2款、《瑞士民法典》第659条第1款、《日本民法典》第239条第2款。。村转居后村民享受市民的所有社会保障待遇,由村民组成的农民集体不再适合继续作为物权的主体存在,“入城”后的集体土地所有权也会因失去依托的权利主体而归于消灭[15],从而完成了法理上的逻辑自洽,补正集体所有土地转归国有的物权变动之法理基础,维护物权平等保护之法律原则[16]。这种观点的实质是“以保障换土地”模式,村民变市民、社员变股民,解决了居住保障,同时安置就业,享受市民的社会保障待遇,实质是集体土地避开征收的高门槛和严格限制,实现了国有化目标。村民放弃了集体土地所有权,也由此切断了集体土地国有化之后二次开发后的用途及其产生的利益的联系,农民不再享有集体土地上产生的收益。
二是腾退的集体土地属于“集体成员集体所有”(16)参见《民法典》第261条第1款。。农民进行宅基地腾退之后,意味着对宅基地使用权利的放弃,实质上是对宅基地权利的永久性退出。这些土地或者通过将农户集中居住所节省下的宅基地进行整理后转变为成片的集体经营性建设用地,或者为绿隔、道路改造等公益性利用,而土地使用权回归到集体所有权的圆满状态,其所有权的归属并未发生改变(17)如北京市第三中级法院审理的(2019)京03行终724号案件中,法院明确指出:“关于邢山主张涉案土地上拆除房屋、腾空土地、用于非农业建设的征地行为已经发生,被上诉人应该进行查处的诉讼意见,征收土地意味着将农村集体土地征收为国有土地,现有证据不能证明涉案土地的性质变为国有土地,且并非拆除房屋、腾空房屋、用于非农业建设的行为即为征收行为。邢山该主张缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。”。《民法典》规定了经营性建设用地入市,但从文义解释看,只适用于国有土地,集体所有的土地作为建设用地的,应依照土地管理的法律规定办理。按照论理解释,集体建设用地应参照国有土地的规则。迄今为止,各地进行了一些试点,但就入市尚无明确的补偿范围、补偿标准等法律规则指引。
无论采取哪种观点,各地制定执行集体土地征收补偿过程中,一般参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(18)《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办发〔2011〕8号)规定,在《土地管理法》等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。。最高法院审理国有土地征收补偿案件(19)参见《最高法发布保护产权和企业家合法权益7件典型案例(第一批)》之二:许某某诉金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿案。中,确立了采取补偿直接损失原则,直接损失不低于因依法征收应得到的补偿。由此看来,目前集体土地腾退更加侧重村民的生存权保障,本质上属于一次性补偿,尚未关注到土地未来的增值收益。
(二)农民应公平分享土地增值收益发展权
《民法典》确立农村集体经营性建设用地入市,结束了腾退土地的权属争论,将关注点转向了土地发展权,即集体经营性建设用地土地增值收益分配的公平性方面[17]。农村集体土地发展权是以公权力为基础的私权利的重塑和再造。对于其收益如何确定归属分配,学界有不同的观点:(1)涨价归公。认为土地的增值收益来自国家的规划管理和用途管制,以及对土地一级开发的投入等,土地开发权是增值收益的决定因素,土地开发权的性质是公权力。因此,土地开发增值收益应由社会分享,主要由国家享有[18]。(2)涨价归农。认为土地开发权派生于土地所有权,而土地所有权归属于集体,故土地开发增值收益应归农村集体及其成员所享有[19]。(3)涨价归众。土地开发增值收益的产生来源包括自然增值和人工增值两部分,二者之间的边界很难从经济意义上准确界分。但是不可否认的是,国家政府对土地的规划和用途管制决定了土地利用的指向目标,土地利用的公法调整是私法调整的基础,土地开发权是产生土地开发增值收益的决定因素,土地开发的公权力性质决定了土地开发增值收益由社会分享[20]。
随着我国农村集体土地制度的改革,以上第三种观点逐渐得到官方的肯定,并体现在相关的政策文件中。如四川省成都市郫都区、山西省泽州县分别按照二比八、三比七的比例,在集体与集体经济组织成员之间分享此类入市收益。江苏省武进区将此类入市净收益列入村集体公积金公益金管理,可以折股量化到本集体经济组织成员,但不直接分配[21]。
在土地增值收益分配纠纷处理方面,法院裁判可能要把握两点:一要注意空间上的平衡。以北京为例,大兴区试点采取镇级统筹模式,实现了乡镇内各村级的村民之间享有权利的平等性。但从市域范围看,由于自然资源的禀赋及政府城市发展的总体规划差异,土地的增值收益差距极大。如何平衡不同土地区域及后续用途的村民利益,避免基于“瓦片经济”出现源源不断地获得巨额土地增值收益的食利阶层引发种种社会问题[22],是土地发展权的应有之义。二要注意时间上的延续与承继。北京农村集体土地从征收、腾退到入市已经延续了三十多年,这个时间跨度正是全国房价飞涨的年代,土地承载着这代人及其后代的生存及发展,应力求避免不同时期村民的土地收益水平差距过大从而引发激烈的社会矛盾。法院在个案中否定村民不合理的侵权赔偿请求或腾退补偿请求,实质上是通过司法权力平衡补偿收益分配,实现个案中的公平正义,从而实现类案中的公平正义目标。
五、行政自认的效力认定与优势证据的审查判断
农村集体土地腾退案件中,当事人大多以行政诉讼向法院表达诉求,基于行政相对人处于相对弱势的地位以及行政机关履行公共职能的属性,法院在证据的审查判断方面与民事诉讼不同,有着自己特有的规则。
(一)行政自认的效力应由法院综合其他证据认定
行政自认的效力是农村集体土地腾退行政案件中的一个焦点,多个案例均涉及村委会自认是腾退主体,由此引发争议。以最高法院审理“刘爱廷诉山西省太原市迎泽区人民政府”一案为例(20) 参见案例(2020)最高法行申5250号。,法院认为依职权对实施强拆的主体采取实质解释,认定村委会自认不是合法理由,依据相关的证据否认自认的效力。学者认为对该自认的效力,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第65条(21)《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第65条:在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的,人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。并未真正确立行政自认规则,否认自认的约束力。即使在没有相反证据推翻的情形下,法官依然可以对自认事实经由自由心证而选择不对该事实予以认定[23]。这是因为行政诉讼系涉及实现公共利益之诉讼程序,公法强调实质真实的发现,基于公共利益之维护,法院应有权限及义务不顾当事人之陈述及行为或证据声明,而依职权探知事实。因此,行政自认是否有效,应由法院综合其他证据加以认定。
(二)优势证据的证明标准与行政机关的举证优势
作为行政诉讼证明标准体系,根据盖然性大小不同,可将证明标准由高到低分为五个层次的证明标准,分别是显而易见、排除合理怀疑、明显优势、优势证据及似然为真[24]。在集体土地腾退的行政诉讼案件中,被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任。因为行政机关在征收腾退过程中,应该严格遵守行政程序,行使职权的过程就是腾退事实形成的过程,被告对该行政行为的证据最为了解,因而行政机关具有举证优势,判决行政机关败诉。以张××与海淀区苏家坨政府诉讼案件(22)参见 (2016)京行终3167号。为例,该案中原告提供的系列证据显示以政府名义签发、实施腾退工作,而政府所主张的村民自治,却没有提供以村民委员会的名义以及规范化程序,决定拆迁腾退工作方案的制定、实施、对异议人的救济等证据,揭示了法院在审理集体土地上住宅拆迁腾退纠纷中,更加注重行政机关行政行为的合法性、程序性。如果不能提供足够的证据证明自身行为于法有据,则要承担败诉的后果。法院对被告举证责任的认定,依据双方各自证据的数量以及自身证据之间的关联性、合法性、真实性,认为原告“举证能力较弱,完成了初步的举证责任”,与被告“并未提供村委会实施强制腾退行为的相关证据,亦不足以否认原告提供证据的证明效力”,形成了鲜明对比。原告张××提供的村民委员会对其房屋实施强制腾退的证据,具有优势证据的效力,因此判决苏家坨政府败诉。
六、案件裁判兼顾伦理人情及历史政策因素
农村集体土地腾退植根于我国乡土社会长久以来形成的伦理秩序,适用熟人社会的逻辑与规矩,有着独特的人情冷暖。面对城市化的浪潮,在陌生人社会规则的冲击下,可能面临各种利益冲突,法官在审理这些案件时,必须注重乡土社会的伦理人情,依据经验法则来作出适当的裁判。
(一)植根乡土伦理习惯与生活经验
城市化进程使得陌生人社会的边界逐渐扩展,但根植于熟人社会的“不患贫而患不均”的观念根深蒂固,农村集体土地腾退中依然体现这一特点。在刘×诉瀛海镇政府行政侵权赔偿系列诉讼中,刘×请求确认房屋重建费和装饰装修损失、屋内物品损失、停产停业损失、精神损害抚慰金、犬类赔偿等(23)参见案例(2019)京0115行赔初4号、(2019)京02行赔终84号、(2019)京行申1676号;(2019)京0115行赔初5号、(2019)京02行赔终83号、(2019)京行申1698号。。法院审理认为,瀛海镇政府未充分举证证明在实施强制拆除涉诉房屋之前房屋内外物品的具体情况,且无证据证明已将物品及时交还刘×,无法说清物品现在去向。依据《最高人民法院关于民事诉讼法的解释》(24)《最高人民法院关于民事诉讼法的解释》 第105条:“人民法院应当依照法定程序,全面、客观地审核证据,依照法律规定,运用逻辑推理和日常生活经验法则,对证据有无证明力和证明力大写进行判断,并公开判断的理由和结果。”,当事人的损失因财产的客观灭失已无法鉴定,法院结合当事人的主张和在案证据,根据日常生活经验,尽可能地使这些经验客观化,尽量逼近客观存在的经验法则,灵活运用举证责任配置规则,遵循法官职业道德,酌情确定赔偿金额为10 000元。这里,法院洞悉该案所处的地域人情,释法明理,依据生活经验作出了裁判。
(二)尊重历史传承与融入现代发展
农村集体土地腾退是在尊重历史传承的基础上进行,我国农村集体土地制度历经土地承包制度、“三块地”(25)农村“三块地”改革依据是2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。、“三权分置”(26) “三权分置”是指在“两权分离”(所有权归集体,承包经营权归农户)的基础上,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行农民保留自己的土地承包权,又有流转土地经营权,形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。其依据是2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。 等改革,加之农村城市化的大力推进,村民与土地的依附关系逐渐脱离,宅基地的征收腾退带来了较大的利益差异。尤其在大城市边缘,地理位置、土地用途、交通便利等因素导致腾退补偿利益差异更加突出。加之补偿标准的确定又依赖于历史上形成的成员资格认定、宅基地面积的大小等历史因素,法院在审理农村集体土地腾退案件时,必须尊重历史上形成的多种因素,同时考虑未来的土地发展利用的前景,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,确定成员资格的认定标准[25],确定补偿的范围和标准,作出合理的裁判,实现土地腾退的自愿有偿、公平有序的目标。
结语
综上,法院对农村集体土地腾退案件的审理以村民自治为核心,遵循行政诉讼的逻辑,确立了主要的裁判规则,真正做到案结事了人和,实现了法律效果、政治效果、经济效果和社会效果的统一。《民法典》确立了集体经营性建设用地入市制度,《土地管理法实施细则》亦对此作出一些规定。在集体经营性建设用地实践的过程中,法院必然会面对新的利益冲突,如何充分尊重村民自治的团体决策效力,并通过司法建议引导行政机关规范履行行政指导职能,加强诉源治理,提升村民基层自治能力,需要法院在审判实践中不断完善裁判规则。2023年中央一号文件提出,深化农村土地制度改革,赋予农民更加充分的财产权益,法院在裁判案件中充分保障村民分享集体土地发展权,就是让农民分享改革红利,实现共同富裕,是深入贯彻和执行中央文件精神的生动体现。
[参考文献]
[1] 闫巍、胡卉明:《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》,法律出版社2020年版,第53—56页。
[2][12] 王雷:《农民集体成员权、农民集体决议与乡村治理体系的健全》,《中国法学》2019年第2期,第128—147页。
[3] 李飞主编: 《中华人民共和国村民委员会组织法释义》,法律出版社2010 年版,第113页;许安标、吴高盛主编:《中华人民共和国村民委员会组织法解读》,中国法制出版社2010 年版,第132—133 页。
[4] 陆晓燕:《“市场化破产”的法治内蕴》,法律出版社2020年版,第111—124页。
[5] 谢在全:《民法物权论》(上册),中国政法大学出版社2011年版,第256—257页。
[6] 最高人民法院案例指导工作办公室:《指导案例10 号〈李建军诉上海佳动力环保科技有限公司公司决议撤销纠纷案〉的理解与参照》,《人民司法》2013 年第3期,第31—33页。
[7] 李建伟:《决议行为特殊效力规则的民法解释》,《法学杂志》2021年第7期,第23—39页。
[8] 张亦铭、郭娅丽:《农村集体土地腾退中政府行为的边界——以北京法院审理的23例帮拆案例为样本》,《广西政法管理干部学院学报》2021年第1期,第47—55页。
[9] 莫于川:《行政民主化与行政指导制度发展(下)——以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索》,《河南财经政法大学学报》2013年第4期,第1—16页。
[10] 钱弘道:《诉源治理的基本内涵和数字化进路》,《人民法院报》2022年10月27日,第8版。
[11][25] 黄薇主编:《中华人民共和国民法典释义及适用指南》(上册),中国民主法制出版社2020年版,第392、153页。
[13] 杨萍:《农民集体决议撤销制度的实证考察与制度完善》,《广西社会科学》2021年第7期,第110—116页。
[14] 林来梵:《依宪治国需要发挥宪法的潜能》,《理论视野》2017年第2期,第50—53页。
[15][22] 黄忠:《城市化与“入城”集体土地的归属》,《法学研究》2014年第4期,第47—62页。
[16] 王铁雄:《城中村改造中土地权利配置法律问题研究》,《法学杂志》2016年第4期,第74—85页。
[17] 宋志红:《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨 兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有关规则的理解与适用》,《中外法学》2020年第4期,第1042—1061页。
[18] 华生:《新土改:土地制度改革焦点难点辨析》,东方出版社2015年版,第32页。
[19] 程雪阳:《土地发展权与土地增值收益的分配》,《法学研究》2014年第5期,第76—97页。
[20] 崔文星:《土地开发增值收益分配制度的法理基础》,《政治与法律》2021年第4期,第122—134页。
[21] 魏莉华等:《新〈土地管理法〉学习读本》,中国大地出版社2019年版,第148页。
[23] 喻海燕:《行政诉讼自认规则之理论、立法与实践——基于107份裁判文书的统计分析》,《社会科学动态 》2021年第11期,第80—88页。
[24] 高巍:《行政诉讼证据规则原理与规范》,人民法院出版社2019年版,第70页。