翟 翌，刘 杰 | 全过程人民民主与数字政府建设的交叉与共进
全过程人民民主与数字政府建设的交叉与共进
一、引言
党的二十大报告指出,全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,并将发展全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求之一予以强调,充分体现了发展全过程人民民主在全面建设社会主义现代化国家进程中的重要性。政府治理现代化是中国式现代化的题中之义,内在地要求以现代技术重塑政府治理发展模式。在数字技术的广泛应用和社会数字化转型的宏阔背景下,数字政府建设被提升到了“创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要举措(1)的高度,是政府治理现代化的重要实践路径。综上,数字政府战略与全过程人民民主理念均可统合于中国式现代化的总体框架之中。作为在新时代背景下提出的重大理念、作出的重大部署,全过程人民民主与数字政府建设都是关涉国家政治体制和治理水平的重大理论和实践命题。那么,全过程人民民主与数字政府建设具体呈现何种关系,能否彼此协调、相互促进?这些问题都值得深入研究,以从理论层面廓清二者的关系,为我国民主政治及政府治理实践提供参考。还需看到,理论界针对全过程人民民主理念的现有研究多集中在宏观和部分中观层面,在政治过程的某些领域和层面进行系统的制度设计和工作安排还远远不够[1]。基于此,本文对数字政府建设与全过程人民民主的关系探究,也有利于通过中观甚至微观视角深化全过程人民民主的研究。
二、全过程人民民主与数字政府的提出过程及共同点分析
全过程人民民主继承了马克思主义民主观,汲取了“民为邦本,本固邦宁”等中华优秀传统文化精华,总结了党百年来为实现人民当家作主不懈奋斗的实践经验,是中国特色社会主义民主理论的新命题。2019年习近平总书记在上海考察时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”,2021年3月,十三届全国人大四次会议将坚持“全过程民主”写入《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》,作为中国政治文明实践的全过程民主正式进入法治化轨道。在中国共产党成立100周年大会上,习近平总书记进一步强调“人民”的重要性,将“全过程民主”丰富发展为“全过程人民民主”。同年10月,习近平总书记在中央人大工作会议上首次系统阐述了全过程人民民主重大理念。党的第三个历史决议把发展“全过程人民民主”明确作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,党的二十大报告更是九次提到“全过程人民民主”(2)。2023年修改的《中华人民共和国立法法》明确,“立法应当坚持和发展全过程人民民主,尊重和保障人权,保障和促进社会公平正义”。全过程人民民主的提出有其历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑、系统逻辑[2],克服了西方民主重形式轻实质、重短期轻长远、重少数轻大众、重竞争轻协同的弊端[3]。“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[4]
“数字政府是公共治理与数字技术深度融合的产物”[5],主要指“政府、社会、公民和其他利益相关者借助包括门户网站、社交媒体、移动客户端、大数据分析、云计算等各种信息技术,实现创造公共价值的治理模式”[6]。“中国数字政府建设以政府自身的信息化建设为开端,以电子政务建设为抓手,自20世纪90年代初正式启动。”[7]近年来,为推动政府职能的适应性转变,我国越来越重视数字政府的建设。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》均明确指出我国需推进数字政府建设。2022年政府工作报告提出加强数字政府建设的目标任务。同年6月,国务院发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》,专门对数字政府建设作出顶层设计和制度安排,进一步彰显出数字政府建设的重要性及国家层面推进数字政府建设的决心。
全过程人民民主与数字政府建设同属中国式现代化的组成部分,是各层级政府、各部门的重要任务,分别考察二者特点,可总结出如下共同特征。首先,全过程人民民主与数字政府建设都具有全方位性。全过程人民民主具有全方位性指的是其主体广泛,“既包括了人民主体,也包括了民主在党委、人大、政府、政协等主要机构中的体现”[8]。数字政府建设强调多元主体共同参与公共事务,政府部门、社会组织、科技企业和公民个人等都属于数字政府的建设主体。其次,全过程人民民主与数字政府建设都具有全覆盖性。全过程人民民主是全覆盖的民主,不仅指政治民主,还包括经济民主、社会民主等,“实现了经济、政治、文化、社会与生态文明等议题或范围的全覆盖”[9],以促使人们全方位地管理国家和社会事务。政府治理涉及国家社会生活的方方面面,与此相应,数字政府建设将辐射并影响社会各个领域,其不仅仅关涉政府治理的变革,还需与数字经济、数字社会发展相辅相成、协调推进。再次,全过程人民民主与数字政府建设都具有整体性。全过程人民民主非局部的、碎片化的民主,而是整体的、系统的民主,其“不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践”[10]。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、爱国统一战线、民族区域自治制度、基层群众自治制度这一系列的制度安排,为全过程人民民主构建了完整的制度体系;参与主体的全、参与内容的全、参与领域的全、参与程序的全,体现了全过程人民民主具有完整的参与实践[11]。数字政府致力于建设成整体政府,超越传统政府的碎片化管理模式,推动治理结构和治理理念的深层次变革,打破信息共享及组织结构壁垒,避免“数据孤岛”和“数据烟囱”,以解决跨部门、跨层级、跨业务、跨地域协同的难题。最后,全过程人民民主与数字政府建设都具有过程性。全过程人民民主本身就蕴含着“唯物辩证法关于‘过程的集合体’思想”[12],更是强调全链条实现人民民主,通过一系列制度安排将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督有效贯通,形成“迭代式闭环结构”[13],促使人民全过程地参与国家及社会治理。而且,全过程人民民主也是一个逐步实现的过程,对其过程性的理解,从抽象层面而言,是对民主的过程性研究和强调;从具体层面而言,全过程人民民主体现在不同政府部门、政治过程或者政策阶段之中[14]。数字政府建设强调推动政府治理各环节的数字化转型,且其最终建成并非一蹴而就。根据我国宏观战略部署,2025年,可基本建成数字政府体系框架,2035年,数字政府体系框架将会更加成熟完备(3)。在深层次上,数字政府建设与全过程人民民主理念彼此协调、相互促进,数字政府建设助推全过程人民民主的发展,全过程人民民主理念指明了数字政府建设的方向,二者间呈现出螺旋式上升的发展形态,下文将详述之。
三、数字政府建设促进全过程人民民主的发展
数字政府的建设有利于贯彻全过程人民民主理念,其多元形态推动了全过程人民民主在国家社会生活各领域落到实处,并促进五大民主环节有机衔接与落实,具体体现如下:
(一)数字政府的形态解构及其对发展全过程人民民主的助益
第一,数字政府是技术型政府,为发展全过程人民民主提供了现代技术支撑。要将理念层面的民主价值落实到实践层面,需要优化和有效实践的民主操作方法、技术、方式的支持[15]。在数字政府建设进程中,大数据、人工智能、云计算等各项技术广泛应用,对公众进行技术赋权,丰富了民主形式,拓宽了民主渠道。首先,“信息技术具有塑造政治参与的开放型结构、破除信息不对称和信息垄断以及支持廉价信息公开等方面的作用”[16],推动了公民对不限于政府信息的各类信息的获取。“信息自由使得普通人在公共议题上获得了一定程度的话语权。”[17]其次,随着移动互联网的广泛应用、各类政府APP及微信小程序的出现,公民表达意见、参与政治的手段更为便捷,通过各类立法意见网络征询、立法网上听证、信访平台、网络“留言板”等形式,人民参政议政成本显著降低。再次,建立在大数据基础上的政府管理,能够快速响应公众需求[18]。政府对社会数字化转型进程的动态治理需求的高效回应,可以激发公民参政议政的热情。最后,数字技术的引入在一定范围内有利于平等的实现。一方面,引入数字技术可以解决执法标准不统一和选择性执法的问题,保障了行政执法的公平。以道路交通领域的执法为例,受人力、物力、财力的限制,过去对于交通违法行为,执法部门只能选择性执法,且难以保证执法标准的统一。随着自动化行政的实现,自动化监控设备可全天候地监控交通违法行为并自动作出处罚,使人们得到平等对待,有效地解决了上述问题。另一方面,对等网络技术(如区块链)的应用,在一定程度上也有利于保障公民的平等政治参与[19]。此类技术的去中心化特征保障了公民的参与不会被中心机构所控制、不可篡改性特征有效保证了公民政治参与的真实性、透明性特征有利于确保政治参与过程的公平性。
第二,数字政府是公开型政府,为发展全过程人民民主丰富了多维信息来源。信息的开放是信息获取与传输的前提。数字技术的广泛应用为公民对包含政府信息在内的各类信息的获取和共享提供了便利,但要有效保障公民对政府各类施政信息的可知可得,切实扩大公民有序政治参与,还需要政府高度重视信息公开。数字政府建设注重信息公开、数据开放(4),2019年修订的《政府信息公开条例》扩大了政府信息主动公开的范围。2020年,中共中央、国务院连续发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,明确要推动数据开放共享、有序流动。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》也强调,需深化数据高效共享、促进数据有序开发利用。此外,数字政府不仅重视信息的公开,还强调对信息的解读,让公民不仅知道是什么,还知道为什么[20]。数字政府建设中的公开型政府样态,内在地要求发挥好政府门户网站、政务微信、微博等重要载体的作用,充分发挥网络传播的特点,积极探索多样化的信息解读形式,扩大政策解读的传播范围和受众面,使政策解读传播可视、可读、可感,积极回应民生关切。信息公开、数据开放有利于公民了解政府工作以及经济社会各方面发展情况,有效保障了公民的知情权,为全过程人民民主的实现奠定了基础。
第三,数字政府是扁平型政府,为发展全过程人民民主降低了制度运行成本。传统科层政府的组织结构以层级控制、专业分工为特征,数字政府利用信息及技术优势,形成了以流程与节点为特征的网状结构[21]。以成都市为例,“通过汇聚市内84条社会服务热线于‘12345一号通平台’,构建统一的全市网络理政平台,实现了受理诉求的扁平化和实时化”[22]。组织结构的扁平化(5)减少了信息传递的层级,在一定程度上避免了信息失真,也打破了部门界限,优化了行政事务的处理程序,便利了民众反映诉求、反馈信息,促进了民众与政府的信息沟通与交互。扁平型的数字政府不仅提高了政府办事效率,减少了政府处理行政事务的成本,而且减少了政府与政府、政府与民众的沟通成本,有利于快速回应公民需求,整体上降低了公民参与社会主义民主政治建设的成本。
第四,数字政府是平台型政府,为发展全过程人民民主构建了多元参与场域。“数字平台是协同治理的一种实现机制,为多元治理主体互动提供了灵活的场所和便捷的工具”[23],数字平台的建设有利于打通政府组织内部以及政府与社会之间的壁垒,实现数据通、协同通、业务通、交互通[24]。一方面,公民通过平台与政府协同、协商,进行有效的信息交流,参与政府决策、管理、监督,形成共建共治的合力。另一方面,科技公司、头部企业可以通过平台或隐或显地分享行政职责,参与行政决策[25]。公民参与、政企合作、政府—企业—公众多方协同共同推动着全过程人民民主的发展。而且,平台型政府的建设致力于“实现端到端的安全加密,防止即时沟通被劫持、窃取,保证只有参与通信的双方使用者可以读取通信数据”[26]。对隐私保护的强调为公民参与提供了安全保障,有利于提高公民参与的积极性。总之,“在数字治理中,传统的间接民主被具有直接性、快速性、平等性和廉价性的数字民主所取代”[27],人民民主逐渐由现有的实然状态迈入全过程人民民主的应然状态。
(二)多元形态的数字政府推动民主具体环节的落实
技术型政府、公开型政府、扁平型政府、协同型政府相互关联、彼此互动,共同构建了有利于发展全过程人民民主的四维立体结构,推动了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个民主环节的有机衔接与整体实现。以下将针对这几个环节详述之。鉴于选举多放在人民代表大会制度中讨论,本文对此不予探讨。
新中国成立伊始,就重视发挥选举民主和协商民主(6)的作用,并设立政协作为进行政治协商、实现协商民主的组织机构。“党的十八大正式提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式以来,民主协商实现了广泛、多层、制度化发展,形成了丰富的民主协商实践。”[28]数字政府侧重于“促进公共服务部门不断与公众协商对接,力图使不断变化的公众期望与公共行政行动的实际可达性尽可能地接近”[29]。四维立体形态的数字政府,使民主协商具有了更广泛的主体参与、更丰富的议题讨论、更平等的协商对话、更精准的监督监管[30]。对于行政决策而言,决策前,公开型政府、技术型政府的属性保障公民可以及时获取相关信息,并通过数字化手段表达意见,参与议题的选择、议程的设置等过程,这有利于社会各主体提出意见,行政部门也能及时听到社会公众的声音;决策过程中,公民可通过数字平台参与决策方案设计、论证和完善,使最终形成的决策最大程度采纳公民意见,有利于取得全体公民意愿的最大公约数;政府决策颁布并执行后,技术型政府为公民提供了多元的监督手段,丰富了监督形式,拓宽了群众的意见反馈渠道,而扁平型政府使公众的呼声可以第一时间到达政府决策部门,及时接收并处理公众意见,有效回应社会关切,有利于增强不同群体在政治参与中的获得感。
数字政府对信息公开的重视及对信息技术的运用,保障了公民的知情权,有利于监督权的行使。这里的监督不仅仅指对政府行为的监督,还指公民作为政府的辅助角色参与对社会各主体的监督。例如,“广西利用‘互联网+督查’平台征集本地区疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮、敷衍塞责等问题线索及改进和加强防控工作意见建议”[31]。重庆渝中区城管部门“利用微信小程序为居民提供园林绿化、市容环境、道路设施、市政公用设施等方面的投诉和举报渠道”[32]。另外,统一的数字化智能化集约化平台、简化的办事流程,便于民主监督的现实开展。以浙江为例,公众无须选择职能部门就可以登录统一的平台提交投诉、举报事项[33]。同时,数据留痕减少了寻租空间,为民主监督提供了材料和线索,有利于民主监督的实质运作。事实上,民主管理与民主监督联系紧密,公民常常通过监督的方式参与管理。例如,“‘随手拍’为群众参与城市治理提供渠道,随时随地拍下城市运行问题上传政务APP,系统平台自动推送辖区网格员处理,由传统单向度城市管理转为双向政民互动”[34]。此外,数字政府的建设也推动了基层组织的数字化转型,村民委员会、居民委员会、职工代表大会等都积极利用数字化手段为公民提供多元的自我管理渠道。尤其是各企业单位广泛运用新平台探索多种形式的民主管理工作模式,以便于新业态就业群体参与民主管理[35]。
四、全过程人民民主指明数字政府建设的方向
数字政府建设丰富了全过程人民民主的实践路径与应用场景,全过程人民民主也明确了数字政府建设的价值依归与发展方向。在全过程人民民主的价值指引下,数字政府建设应坚持以人民为中心,加强数字法治政府建设,将扩大参与和提高回应度相协调,多项措施并进,方有利于体现并发展我国国家治理体系的有效性(7) 。
(一)坚持以人民为中心
作为人类政治文明新形态的全过程人民民主,始终是坚持人民主体性的民主,具有鲜明的人民性特征,为数字政府建设提供了核心价值导引。
现今,我国数字政府建设面临较多障碍。客观上,数字政府建设本身面临着多重风险,包括技术风险、管理风险、数据风险、安全风险[36]。主观上,部分政府部门对数字政府建设的定位和任务认识不清,仅将数字技术作为政府形象工程的一部分引入,不仅浪费了大量资源,还带来了负面效应。客观风险的化解和主观障碍的排除,都需以明了数字技术应用目的为前提。在全过程人民民主理念指引下,将数字技术应用于政府管理、服务过程,根本目的就是为了切实保障人民当家作主,便于人民更好地管理国家和社会事务。在我国,“政府是人民的政府,必须以人民为主体,行政制度和政府治理须体现人民意志、保障人民权益”[37]。无论是电子政府还是数字政府,甚至是未来可能出现的智能政府,都应始终坚持以人民为中心,这也是向服务型政府转型趋势下的应有之义。就西方国家的数字政府建设经验而言,其背后也蕴含着公民导向的核心价值观[38]。总之,应以全过程人民民主的人民性为根本价值遵循,升级技术手段、优化技术流程、完善制度体系、纠正错误观念,使数字政府建设始终沿着正确的方向发展(8)。
值得强调的是,全过程人民民主具有时间上的持续性、内容上的完整性,而非间歇性的、碎片化的民主。在此指引下,数字政府建设的各阶段、各环节都应坚持人民民主的理念,不断创新民主的实现形式。而且,“民主意味着在形式上承认公民一律平等,承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”[39]。全过程人民民主包含“人民平等参与、平等发展权利”的内涵[40],更强调人民权利形式平等和实质平等的统一,并通过一系列制度安排,保障全体人民都可以平等地参与到民主实践中。然而,数字鸿沟的客观存在、数字素养的个体差异,使得部分人民难以参与到政府治理进程中,进而难以保障其平等地享有知情权、参与权、表达权和监督权。为了解决这一问题,更好地贯彻全过程人民民主理念,政府在数字化转型过程中,既要积极推动新型技术手段的应用,也要保留线下的管理、服务方式,给予民众选择的空间。另一方面,政府也应注重提升人民的数字素养,积极培养人民的数字使用习惯,加强对人民数字技能的培训,使所有人都有机会享受数字红利,共享改革发展成果。此外,全过程人民民主不仅是一种理念,也有着完整的参与实践,实践过程始终以实现人民福祉为实效性导向。全过程人民民主的参与实践可为数字政府的建设过程提供进一步的参考,指导数字政府建设积极实现人民福祉,努力建成服务型政府。
(二)加强数字法治政府建设
全过程人民民主是程序民主与实质民主相统一的民主,实质民主“指民主已经实现或最终追求的价值目标”[41],即人民当家作主,体现在政府治理层面则指以人民为中心,这一点前文已经详述。关于程序民主,现代政治理论主张,若没有程序,将没有民主[42]。“程序主义民主秉持现代宪法与法治精神,实际上是以民主的程序性规范特别是法律制度规制民主实践,以约束少数民意领袖借助舆论形成汹涌的‘民意’,进而实现别有用意甚至侵害少数人权益的、过热式的、临时性‘民主’决策。”[43]程序民主对程序科学性、规范性的强调,对法治的重视,为实现实质民主奠定了基础,保障了民主政治最终不会偏离人民主权。在全过程人民民主理念指引下,数字政府需要进一步加强程序化、规范化、法治化建设,推动民主与法治相协调。
数字政府建设与法治政府建设相辅相成、相互促进。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确提出“数字法治政府”的概念,这是第一次从发展全局的高度将政府的法治化与数字化建设紧密结合,也是从顶层设计的角度将技术理性与价值理性高度耦合,使其更加制度化、体系化。然而,数字法治政府在我国行政体系中的定位仍比较模糊,缺乏主体推进部门,且与其他系统性改革存在断裂[44],面临着理念动摇、组织矛盾、程序风险、技术障碍的多重挑战[45]。以践行发展全过程人民民主为目标要求,一方面,数字法治政府建设需要完善立法、强化法治保障,以应对数字技术的深入应用对既有权利体系带来的挑战,通过创设新的法律规则、调整现有法律规范以保障公民的数字人权。其中,既要完善网络立法,通过对恶意引导舆论等违法行为的惩戒,保障人民参与的严肃性及有效性[46],又要注重保障公民的数据安全权益,规范政府、企业对个人数据的使用,避免对公民个人数据权益、个人信息权益的侵害,改善公民在数据权法律关系中的不平等地位,以推动数字化与法治化协同发展。需注意的是,技术变革快速且灵活,新创设的法律规则应保留一定的弹性,以延缓实定法律规范落后于社会现实的进程。另一方面,发展适应数字时代的正当程序制度,完善技术性正当程序原则,将技术性正当程序实定化,以应对实践中丰富多样的自动化行政活动,规范自动化行政程序的运行,推动算法的公开透明及可解释,以保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权在线上线下均可得到落实。从比较法视野来看,日本为了规范行政程序数字化发展,于2019年5月颁布了《数字程序法》,推动了数字社会的发展[47]。这可为我们推进数字法治政府的建设提供一定的借鉴。
(三)扩大参与和提高回应度相协调
诚然,无论是民主选举、民主协商、民主决策、民主管理,还是民主监督,其逻辑基点都是“参与”,实效保障都是“回应”(9)。参与启动了民主,回应为民主提供了维持和保障机制。
组织的有效运作离不开公民参与[48]。“从‘数豆豆’到电子投票,从群众跑腿到‘数据跑路’,民主参与的形式不断创新、渠道不断拓展。党和国家要做什么、如何做、做得怎么样,人民参与贯穿始终。”[49]政治参与并非必然能带来民主,但是缺乏参与的民主将是虚假的[50]。当前,政府数字化进程正加速推进,但公民参与的广度和深度都还有所欠缺。特别是人工智能技术渗入行政领域后出现的算法自动化决策“既回避了行政决策的公众参与和听证,也消解了具体行政行为层面的当事人陈述和申辩的程序,造成了公众参与原则的缺失”[51]。在数字政府建设中贯彻全过程人民民主,需要进一步完善公民有序参与的制度体系,创新公民参与的方式,提高公民的参与能力,以拓展公民参与的广度和深度,扩展参与的功能与效应,实现高质量民主,提高国家治理层面的价值(10)。尤其是在政府制定与群众切身利益相关的数字化决策方案时,要广泛与人民群众协商,使人民参与到决策过程中。总之,数字化变革与扩大参与相辅相成,是政府治理现代化的未来趋势。
回应与责任密切相关,政府重视回应公民需求,表现出政府责任意识的提升。在数字政府建设进程中,有不少学者将政府的回应度列为数字政府治理效果评估的因素之一(11)。然而,回应式民主还有较大的提升空间,地方政府的回应性水平本身就受多重因素影响[52],还可能存在协同惰性(12)、内在回应动力欠缺等问题。技术的引入并没有从根本上规避各项因素的影响,消解回应式民主所面临的障碍。无论从事实层面还是价值层面,数字政府都存在“选择性”或“条件性”回应的问题,面临着回应式陷阱[53]。在全过程人民民主理念框架下,数字政府建设应致力于提高回应性水平,更好识别、整合人民群众的诉求,并予以多元化、个性化、精准化回应,“一方面,提升微信公众号、微博等信息平台的用户友好性,分散政务热线的运行压力,以丰富公众与政府沟通的形式;另一方面,应用人工智能技术提高政府回应效率”[54]。杭州市政府的实践有一定的借鉴价值,其智能机器人——“小杭”将公民评价与政府回应相结合,“市民拨打12345得到答复后,‘小杭’会自动发起评价回访,评价信息自动记录并通过系统反馈,专人后续跟踪处理”[55],由此,公民评价反推了政府回应的落实。此外,政府部门应当高度重视公民意见,采取切实措施解决问题,进一步提高回应实效,提升公民政治效能感。
总之,对公民而言,数字政府应积极为公民提供便捷的参与机制,在输入端推动实现过程民主;对政府而言,数字政府应主动提高回应的质量和效率,在输出端保障成果民主的实现。二者协同,共同推动全过程人民民主的贯彻落实。
五、余论:价值逻辑始终引领技术逻辑
数字政府建设与全过程人民民主重大理念深度耦合,数字政府建设有利于发展全过程人民民主,全过程人民民主为数字政府建设指明了前进方向,二者统一于中国式现代化的伟大实践中。然而,数字政府注重数字、智能技术的应用,技术的某些特性与发展全过程人民民主的要求并不兼容,值得进一步思考与关注。首先,数字精英们凭借其对数字化工具和技术的熟练掌握以及出众的数据分析能力,事实上支配着一般民众和大部分中小公司[56]。由于数字壁垒的存在,民众一般难以监督数字技术精英。技术资本甚至可能会逐步侵入数字政府,实现“从技术层面的信息控制和技术内嵌,到权力层面的权力依赖和权威迁移”[57]。技术资本的侵蚀,不利于政府积极有效履职,影响政府层级关系的协调及公民基本权利的保障,成了在数字政府建设进程中发展全过程人民民主的重要掣肘。且互联网技术具有隐匿性,这在一定程度上增加了民主实现的难度[58]。其次,在网络空间中,存在网络群体极化现象,容易强化偏见[59]。且“信息茧房”的出现及社会共识达成难度的进一步增加,使得民意更易被操控[60]。再次,随着智能决策技术的发展,人们对其依赖性不断增强,从而使得人的主体性地位进一步被弱化[61],尤其是自动化行政的发展将会对公民权利保护带来一定程度的冲击。最后,要在网络上实现全过程人民民主,“在民意回应全面性、民意汲取综合性以及决策形成的专业性与普遍性维度上,亦存在着一定程度的高成本性以及挑战性”[62]。
协调好数字政府建设与全过程人民民主的关系,解决二者交叉共进过程中的深层矛盾之处,需要探索多条路径,值得进一步思考。殊途同归,各解决方案的核心意旨都应回归于以价值逻辑引领技术逻辑,数字政府建设应始终坚持全过程人民民主的理念,以全过程人民民主为理论指导和实践遵循,并在此过程中不断发展全过程人民民主理论,丰富全过程人民民主实践。
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[33][55] 张建锋:《数字政府2.0——数据智能助力治理现代化》,中信出版社2019年版,第139页。
[34] 刘祺:《从数智赋能到跨界创新:数字政府的治理逻辑与路径》,《新视野》2022年第3期,第73—80页。
[35][49] 肖立辉主编:《全过程人民民主的理论与实践》,人民出版社、中国财政经济出版社2022年版,第131、271页。
[36] 王广辉、郭文博:《数字政府建设面临的多重风险及其规避策略》,《改革》2022年第3期,第146—155页。
[37] 杨解君:《政府治理体系的构建:特色、过程与角色》,《现代法学》2020年第1期,第15—30页。
[38] 蒋敏娟、黄璜:《数字政府:概念界说、价值蕴含与治理框架——基于西方国家的文献与经验》,《当代世界与社会主义》2020年第3期,第175—182页。
[39] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译:《列宁选集》第3卷,人民出版社2012年版,第201页。
[41] 韩广召:《从“四个相统一”把握全过程人民民主的显著特征和优势》,《求知》2022年第6期,第27—29页。
[42] 梁国栋:《行进中的程序民主》,《中国人大》2014年第17期,第53—56页。
[44] 鲍静:《全面建设数字法治政府面临的挑战及应对》,《中国行政管理》2021年第11期,第9—12页。
[45] 解志勇:《数字法治政府构建的四个面向及其实现》,《比较法研究》2023年第1期,第1—18页。
[46] 朱鸿亮、陈雪岩:《以数字政府建设满足人民对美好生活向往》,《陕西日报》2023年2月20日,第6版。
[48] [加]S.马克·潘什:《公民权与公民参与心理学》,何嘉梅译,西南师范大学出版社2017年版,第133页。
[51] 张凌寒:《算法自动化决策与行政正当程序制度的冲突与调和》,《东方法学》2020年第6期,第4—17页。
[52] 滕玉成、郭成玉:《什么决定了地方政府的回应性水平?——基于模糊集定性比较分析》,《西安交通大学学报(社会科学版)》2022年第6期,第150—159页。
[53] 李慧龙、于君博:《数字政府治理的回应性陷阱——基于东三省“地方领导留言板”的考察》,《电子政务》2019年第3期,第72—87页。
[54] 何成祥、孔繁斌:《“接诉即办”场域中政府的多重压力及其有效回应》,《北京社会科学》2022年第12期,第21—30页。
[56] 张成福、谢侃侃:《数字化时代的政府转型与数字政府》,《行政论坛》2020年第6期,第34—41页。
[57] 许开轶、谢程远:《数字政府的技术资本侵蚀问题论析》,《政治学研究》2022年第2期,第103—114+170—171页。
[58] 韩兆柱、马文娟:《数字治理理论研究综述》,《甘肃行政学院学报》2016年第1期,第23—35页。
[60] 孟庆国、李晓方:《公共部门数字化转型:供需视角与转型深化》,《电子政务》2022年第5期,第2—8页。
[61] 祁志伟、桑川:《政府数字化转型的技术逻辑、潜在风险与实践取向》,《电子政务》2023年第6期,第113—124页。
[62] 张爱军:《网络全过程人民民主的机制、障碍与疏通》,《江海学刊》2022年第1期,第153—160+256页。
（1）具体内容可参见《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)。
（2）具体内容可参见习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,人民出版社2022年版,第2、9、23—25、37—39页。
（3）具体可参见《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)。
（4）“政府数据开放是政府信息公开的延伸与深化,但两者存在着较大差异”,具体可参见马颜昕等著:《数字政府:变革与法治》,中国人民大学出版社2021年版,第267页。
（5）需要说明的是,组织结构的扁平化在很大程度上是由技术变革带来的。例如,区块链技术为此提供了技术支持,具体可参见翟云:《中国数字政府建设的理论前沿问题》,《行政管理改革》2022年第2期,第42—51页。基于组织结构的特殊性,本文不将其列入技术型政府说明,而是单独进行论证。
（6）需要说明的是,民主协商侧重于发扬民主,协商民主侧重于民主形式。具体可参见肖立辉主编:《全过程人民民主的理论与实践》,人民出版社、中国财政经济出版社2022年版,第146页。
（7）有效性是评价国家治理体系优势的一个重要维度,包括良好的适应能力和强大的治理效能。具体可参见赵萍丽:《全过程人民民主与国家治理体系》,桑玉成等著:《全过程人民民主理论探析》,上海人民出版社2021年版,第131—132页。
（8）值得说明的是,数字政府建设在更好地推动以人民为中心方面取得了一定的进展,新一代数字政府转型的业务流程,已经逐步由“管理者到群众”的设计方式向“从群众需求倒推管理流程”的设计模式转变,具体可参见张建锋:《数字政府2.0——数据智能助理治理现代化》,中信出版社2019年版,第79页。
（9）有学者认为,为了实现全过程人民民主,需要创建回应式民主、参与式民主、协商式民主、监督式民主四大运作机制,具体可参见佟德志主编:《全面发展全过程人民民主》,中国人民大学出版社2022年版,第258页。笔者认为,这其中最为重要的应是参与式民主与回应式民主。关于回应式民主和参与式民主的有机统一问题,也有学者进行过论述,具体可参见王宗礼、李振江:《全过程人民民主:社会主义民主政治理论与实践的重大创新》,《行政论坛》2021年第4期,第12—18页。
（10）国家治理层面的价值包含两方面,即治理主体方面的公共服务价值、治理客体方面的参与价值,具体可参见竺乾威:《公共行政的理论、实践与发展》,复旦大学出版社2021年版,第143页。
（11）具体可参见赵金旭、赵娟、孟天广:《数字政府发展的理论框架与评估体系研究——基于31个省级行政单位和101个大中城市的实证分析》,《中国行政管理》2022年第6期,第49—58页。
（12）具体可参见杨良伟:《协同惰性、问责压力与地方政府回应——基于A市网络问政平台的混合研究》,《电子政务》2022年第12期,第23—34页。
(责任编辑 刘永俊;责任校对 齐立瑶)