农村土地集体所有制 | 张蓓：司法介入农村集体经济组织成员资格认定的正当性与限度

原文载于《中国不动产法研究》2023年第2辑，第89-113页。

作者简介

张　蓓

吉林大学法学院民商法学专业博士研究生

山东政法学院民商法学院讲师

山东省高等学校“青创科技计划”-

乡村振兴法治保障创新团队成员

研究方向为农业农村法治

《中国不动产法研究》系广州大学法学院刘云生教授主编，每年两卷，集刊主要针对不动产法律理论和实务等所涉各项领域进行专题研究。《中国不动产法研究》2023年第2辑（总第28辑）定为“农村土地集体所有制的法律实现”专号，现陆续推送相关文章。微信推送时，删去注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。

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司法介入农村集体经济组织成员

资格认定的正当性与限度

摘　要：农村集体经济组织成员资格的认定原则上属于集体自治的范畴。对司法应否介入农村集体经济组织成员资格认定纠纷的判断面临诸多困境。从司法实践现状来看，一方面，法院在是否受理上的裁判态度尚未统一；另一方面，法院受理后的裁判路径、裁判结果等也存在多样性。从诉讼路径来看，仅依靠行政诉讼处理集体经济组织成员资格认定纠纷难以实现有效救济，成员资格认定纠纷应当具有民事可诉性。司法介入农村集体经济组织成员资格认定纠纷具有正当性，亟需构建成员资格认定纠纷的司法审查规则。在成员资格固化和非固化管理模式下，司法救济的诉讼性质亦应有所区分。应合理界定司法介入农村集体经济组织成员资格认定纠纷的限度，明确司法裁判仅具有个案效力，进而实现司法救济和集体自治的良性互动。

关键词：农村集体经济组织；成员资格；集体自治；司法救济

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农村集体经济组织成员资格认定在成员权制度与规范体系中处于基础地位，其不仅关系到成员身份的得丧变更，而且决定了特定自然人能否在农村集体经济组织内部享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等以成员身份为基础的财产性权利。在我国法律、行政法规对于农村集体经济组织成员资格认定标准尚无明确规定的情况下，不同地区根据各自的资源禀赋因地制宜地进行了实践探索，出现了成员资格固化和非固化两种模式，使得农村集体经济组织成员资格的认定标准更加多样化。司法实践中对集体经济组织成员资格的司法认定更是争议颇大，在现实生活中甚至激化矛盾，给乡村基层治理埋下了深层隐患。鉴于此，应进一步思考农村集体经济组织成员资格的救济途径。从应然角度而言，集体经济组织成员资格的得丧变更是本集体经济组织内部成员自治的事项，这一点在全国人大常委会发布的《农村集体经济组织法（草案）》（2022年）以及农业农村部制订的《农村集体经济组织示范章程（试行）》（2020年）中已经得以体现，地方性法规中亦有类似规定。从实然角度而言，受许多地区农村集体经济组织不健全的影响，司法实践中亦未严格区分成员自治和村民自治。但是，无论是基于成员自治抑或是村民自治，自治的自利性决定了其在成员权益保障方面的局限性，需要通过其他的救济途径来疏解。然而，法院对涉及农村集体经济组织成员资格认定案件的受理态度、受理后裁判的路径各异，司法介入自治的程度因地域、时间、成员资格管理模式的不同而深浅不一。完善成员资格认定的司法救济路径、明晰司法介入和自治的边界是亟需回应的问题。最高人民法院要求“依法妥善审理农村集体经济组织成员资格纠纷……审慎处理尊重村民自治和保护农民基本财产权利的关系，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利。”本文通过对司法裁判的实证分析总结各地司法实践中对农村集体经济组织成员资格案件的不同处理路径，进而溯源农村集体经济组织成员资格认定背后的“隐痛”，探寻司法介入农村集体经济组织成员资格的法理基础，探讨在已有的行政诉讼救济路径之外通过民事诉讼予以救济的必要性和可行性，并分类讨论成员资格固化与非固化管理模式之下司法的介入层次，以期实现成员自治协助配合司法、司法裁判良性辐射成员自治的社会效果。

一

应否介入：

司法介入成员资格认定的困境与根源

确定一种纠纷能否落入法院受理的范围，合理性基础在于司法与私人生活的边界，以及与其他社会管理和纠纷解决方式适用范围的合理划定。司法权的行使，一方面要求“该出手时就出手”，应当由司法救济的不得拒绝；另一方面要求“司法的手不能伸得太长”，不能无限度介入社会关系。这一边界的划分既体现着不同时期对司法作用的定位，也包含着对实务中司法运行成本的考量。而农村集体经济组织成员资格的司法认定，实务界莫衷一是且地区差异很大，理论界虽大多支持，却困于其合理性基础的证成。

（一）无形的藩篱：司法介入的两难境地

从理论上讲，任何一种权利受侵害时均应有权诉诸司法救济；然从现实来看，司法对社会矛盾和纠纷的介入保持着相对谦抑的姿态。目前，由于直接回应农村集体经济组织成员资格可诉性的上位法阙如，地方性法规、规章或行政规定等具有多样性，司法应否介入涉农村集体经济组织成员资格纠纷的裁判尚未统一。综合来看，反对司法直接介入该类纠纷的原因主要包括以下几个方面：

第一，集体经济组织成员资格认定属于集体自治的范畴。自治，似一道无形的藩篱横跨于公权力与农村集体经济组织之间。其一，农村集体经济组织成员资格认定是法人内部成员自治的范围，可以通过制定自治章程和成员内部民主决议的方式来确定。其二，未设立农村集体经济组织的地方，由村民委员会或村民小组代行集体经济组织职能，可以通过村民自治章程、村规民约以及村民大会、村民代表大会或村民小组的决议来确定。鉴于此，如果允许当事人可以就集体经济组织成员资格纠纷直接提起诉讼，就意味着司法将要跨越集体自治的无形藩篱，为此司法机关常陷入介入与不介入的两难境地。

第二，现有立法已经提供司法间接介入集体经济组织成员资格认定的路径。《民法典》和《村民委员会组织法》已经提供了司法间接介入集体经济组织成员资格认定纠纷的途径：其一，根据《民法典》第265条第2款以及《村民委员会组织法》第36条第1款之规定，受侵害的集体成员/村民可以申请法院撤销通过集体自治作出的侵害其合法权益的决定。其二，根据《村民委员会组织法》第36条第2款，村民可以请求乡、民族乡、镇一级政府改正村民委员会不履行法定义务的行为，而“履行法定义务”包括认定农村集体经济组织成员资格。其三，根据《村民委员会组织法》第27条第3款，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。其中，后两种途径都是行政权进行介入，也就意味着行政机关不履行法定职责时当事人可以提起行政诉讼，相当于司法间接介入了这类纠纷。从这一角度上考虑，农村集体经济组织成员资格的认定并非完全“救济无门”。

第三，政府与法院之间的关系因素的影响和制约。司法难以直接介入到涉农村集体经济组织成员资格认定纠纷中，还受到政府与法院之间关系因素的影响和制约，即涉及集体自治、行政管理、司法救济三者之间关系的平衡与处理。有的学者指出，许多地方党委政府并不支持司法介入，因为推翻“村规民约”无疑会增加政府治理基层的成本，影响基层社会的稳定，而离开党委政府的支持，基层法院几乎难有作为，处理不慎甚至可能引发事与愿违的反弹和连锁反应，社会效果不好，同时损及司法公信和权威。这种观点强调了集体自治在基层社会治理中的重要作用，又鉴于集体自治和基层行政管理之间的关系，法院在处理该类纠纷时处处掣肘，只能选择不予介入。也有的学者指出，政府和法院虽然在解决社会纠纷过程中扮演各自的角色，由于法院解决此类纠纷存在法律障碍和执行困难，其最终将纠纷处理的责任推给政府，但同意通过行政诉讼审查政府的决定，从而在与政府的权力关系中保持有利的位置。有的学者通过分析2021年的65件相关民事裁判文书中有52件显示法院以非受案范围为由裁定驳回起诉的裁判现状，说明法院并非不能审理，而是基于特定思维模式回避审理， 佐证了前述观点，即认为在行政管理与司法救济的权衡与协调下，法院选择性地只将因此类纠纷引起的行政诉讼纳入受案范围，从而实现对该类纠纷的间接介入。

第四，防止可能发生的诉讼爆炸和“滥诉”情形。在我国实行民事诉讼立案登记制背景下，有实务界人士认为数量庞大的涉农村集体经济组织成员资格认定的案件远超法院的负荷能力，且即使做出了判决，也容易受到大部分村民的抵制，村集体无财产可执行而导致判决成为一纸空文，所以认为农村集体经济组织成员资格认定纠纷不应落入法院的受理范围， 司法程序固有的弊端会在这类纠纷中体现得更为严重。

此外，有学者在支持司法直接介入的基础上提出了相关的约束和限制条件。例如，有学者提出司法介入应当慎之又慎，明确司法介入成员自治的必要限度；也有学者认为，设置当事人的权利救济途径时，应设置民事诉讼的前置程序，以政府有关部门（农业农村主管部门和乡镇人民政府）处理为提起诉讼的前置程序。 

综上所述，鉴于集体经济组织成员资格的认定属于集体自治的范畴，在现有行政和司法程序已经提供了多种救济路径、全面允许司法机关直接介入则有可能导致诸多矛盾的情况下，司法是否应当直接介入面临两难困境。

（二）由表及里：可诉性争议的深层原因

其实，农村集体经济组织成员资格司法认定仅仅是农村集体经济组织法律难题的表象之一，其后隐藏着深层原因，主要是农村集体经济组织的权利构架尚不明晰，以及农村集体经济组织成员资格认定标准和救济方式的立法缺失。

第一，农村集体经济组织的权利构架尚不明晰。我国农村集体经济组织的权利构架不明晰，多种私权利和公权力交织混合。随着农村集体产权制度改革基本完成，以及法律赋予农村集体经济组织以特别法人地位，农村集体经济组织的职能也不断丰富和扩大，其在现代农村生活中的重要性不断提升，其中经济职能是其职能的核心。而正如有的学者指出，我国农村政经不分的法思想自人民公社化时期一直延续至今，人民公社既是生产组织也是基层政权，导致我国农村集体政经不分的思维定式，并被固化在几乎所有涉及农村集体经济的法律规范中。直至今日，仍有部分村民委员会和集体经济组织形式分离而实质不分离，形成了“一班人马两块牌子”的局面。而即使是已经实现实质上“政经分离”的集体经济组织在发挥其职能时，依然受制于长期以来形成的“政经不分”导致的权力构架不明晰，成员自治、行政权和司法权的边界非常模糊。以行政权为例，有的地方政府也承担或者曾经承担过认定集体经济组织成员资格的职能， 村民可以请求基层政府认定其集体经济组织成员资格，也因此引发了大量行政诉讼；而有些地区的基层政府并不承担该职责，认定集体经济组织成员资格完全交由集体自治。

第二，农村集体经济组织成员资格认定标准和救济方式的立法缺失。农村集体经济组织成员资格的认定标准和救济方式在我国法律、行政法规层面尚无明确规定，农村基层治理体系中各个主体之间的关系在立法上也不够明晰。集体经济组织内部对集体财产权的管理、处分、民主决策程序尚未形成系统化的制度体系，集体经济组织成员权如何行使也缺乏体系化的制度与规范设计。在此背景下，作为门槛性质的集体经济组织成员资格认定也必然会充满争议。

总体而言，农村集体经济组织成员资格司法认定窘境的根源是乡村治理的权力构架模糊和农村集体经济组织管理制度等规则供给不足，使得位于纠纷解决末端的司法进退维谷，只能在其权限范围内就是否受理该类纠纷、如何处理该类纠纷不断摸索尝试，从而导致各地法院对于该类纠纷应否受理态度不一、处理路径各不相同的现状。而随着类案数量逐渐增多，“同案不同判”现象逐渐加剧，因此亟需构建农村集体经济组织成员资格认定纠纷的司法审查规则。

二

现状微窥：

成员资格认定中司法与自治的平衡机制

从司法实践现状来看，关于农村集体经济组织成员资格认定纠纷，不仅法院对于是否受理尚未统一，而且法院受理后的具体案由、裁判依据、裁判结果等也存在多样性。其实，在集体经济组织成员资格普遍由村民会议或村民代表会议民主决议的背景下，法院的受理态度与裁判路径背后的影响因素是司法与集体自治之间的平衡：在法院的受理门槛处，是司法与集体自治的第一次平衡；而在具体的裁判路径选择上，是司法与集体自治的第二次平衡。

（一）第一次平衡：完全不受理与区别受理

第一，完全不受理。在司法实践中，少数法院对于集体经济组织成员资格引发的纠纷采取“完全不受理”的态度，认为其“涉及集体经济组织全体成员的利益，亦属于农村集体经济组织自治管理的事项，应由村民会议或者村民代表会议讨论决定”， 即认为涉及集体组织成员资格的纠纷完全属于集体自治事务范畴，从而选择绝对不受理的立场。

第二，区别受理。多数法院选择了对集体经济组织成员资格相关纠纷敞开权利救济的门户，而在诉讼性质上进行筛选，即“区别受理”的态度：对于没有具体的经济利益纠纷，而仅仅以抽象的成员资格权作为诉讼标的提起确认之诉的案件，法院不予受理；有的法院要求将行政部门对集体经济组织成员资格认定的监督作为当事人提起民事诉讼的前置程序；对于涉及具体经济利益的纠纷，法院则一般予以受理， 在裁判时将对农村集体经济组织成员资格的审查作为是否支持相应诉讼请求的前提。另一方面，现实中对于农村集体经济组织“门槛”的设置并非完全不可诉，因集体经济组织成员资格的认定标准大多规定在自治章程、村规民约之中，或者由村民会议、村民代表会议通过民主程序形成决议，《村民委员会组织法》第27条第3款赋予了乡、民族乡、镇的人民政府纠正村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定的法定职责，若不及时履行法定义务就可能成立行政不作为，因此很多被驳回的民事确认之诉通过此途径落入行政诉讼的范畴。最高人民法院也在其所作出的裁定中认可“请求政府履行监督村规民约的法定职责”属于行政诉讼的受案范围。 

可见在第一次平衡中，一部分案件被直接挡在法院门外；一部分仅仅确认集体经济组织成员资格、不满自治章程、村规民约等所制定的资格认定标准的案件从民事诉讼中分流出来，通过行政监督予以解决；而若行政机关不作为，这类案件就落入行政诉讼受案范围；大多数进入民事诉讼的案件是针对具体经济利益分配纠纷提起的诉讼，集体经济组织成员资格的判断是其主要争议点和前置程序，法院事实上在此类案件中已经被动卷入对集体经济组织成员资格的司法审查。

（二）第二次平衡：司法介入的三层维度

在法院受理涉及农村集体经济组织成员资格认定的案件后，其后续的裁判路径也呈现多样化。根据法院对集体自治的介入程度由浅入深，具体裁判路径呈现出司法介入的三个层次。

第一层次：直接回应是否具备集体经济组织成员资格。从裁判路径来看，尽管有的裁判书中没有明文体现法院对当事人有无成员资格的认定意见，而是针对具体的权利义务纠纷进行裁判， 但作为裁判结果的前提条件和前置程序，事实上法院已经不可避免地对当事人是否具备成员资格进行了审查。当然，大多数裁判书在说理过程中直接回应了当事人是否具有成员资格这一问题。 

第二层次：对村规民约进行司法审查。根据《村民委员会组织法》的有关规定，“村民自治章程、村规民约”“村民会议、村民代表会议的决定、决议”可以统称为我们通常所理解的“村规民约”。法院正面回应集体经济组织成员资格有无的问题，是司法介入的第一层深度，如果将这第一层介入维度比作跨越了沙滩与海水的分界正式进入浅水区，那么法院对于村规民约的合法性审查，就是从浅水区过渡到深水区的第二层维度。集体经济组织通过村规民约来认定个人的成员资格，而法院依据法规或者司法裁判标准进行认定，若司法机关对于集体自治产物的合法性进行审查，其对集体自治的介入程度必然更加深入。现行法律规定没有直接赋予法院对村规民约进行司法审查的权力，仅规定了成员权益受侵害时的撤销之诉；理论界对于村规民约的可民事司法性存有争议，实践中也出现了不同做法。首先，在法律规定上，对于村规民约的内容仅有行政监督，而无司法监督的明确规定。根据《村民委员会组织法》第27条，乡、民族乡、镇的人民政府有权对村规民约进行合法性审查并责令改正，但同时也在第36条第3款要求乡、民族乡、镇的人民政府不得干预依法属于村民自治范围的事项。也有法院依据《民法典》第265条第2款或者《村民委员会组织法》第36条第1款的规定受理与村规民约有关的撤销之诉案件。其次，在理论界，对于村规民约是否具有可司法性尚未达成一致意见。有的学者认为，村规民约既承载着实行村民自治的宪法使命，同时还肩负着物权法赋予它行使“集体”物权的重托，由法院对其进行审查既是对自治的干涉，也是对物权的法外限制， 从而否定了司法介入村规民约的正当性；也有学者认为，村规民约的“法”属性、国家法的法律漏洞、乡村纠纷调解机制的非终局性等决定了村规民约民事司法适用的必要性，村规民约进入司法审判领域，正是乡村社会转型时期利益冲突在司法领域的集中体现。此外，具体到司法实践中，在涉及村规民约与农村集体经济组织成员资格认定的纠纷中，目前多数法院持谨慎态度，不轻易跨越第二层维度的界限。例如，在“抚顺市新抚区榆林街道新林生产联社与战红双物权保护纠纷案”中，作为被告的集体经济组织提起上诉，其原因是“作为案涉征地补偿款发放依据的是上诉人原村委会领导班子根据法律、法规规定的民主议定程序制订的村规民约。一审判决书送达上诉人处后，遭到部分村民的反对，故上诉至二审法院”，而本案中二审法院并未对存在争议的村规民约部分条款进行直接审查。但是也有法院跨越了第二层界限，对涉案的村规民约进行了审查。 

第三层次：评判村规民约的效力。法院对村规民约进行审查后的处理也有不同的路径：虽然有的判决确认村规民约部分条款或者村民决议部分内容违法，但是并未明确这些违法条款的效力，而是以“不作为裁判依据”等方式迂回解决，将法院的介入程度谨慎控制在第二个维度——比如认定村民决议是“以侵犯妇女权益为代价所作的村民会议决定”，因此“不能作为否认外嫁女集体经济组织成员资格的依据”；另一种迂回的方式是仅指出决议侵害了具体当事人的权利，比如判决中认定村民决议“不违反法定程序”，但是“内容上有损古小拴权利，故不能仅因其符合民主议定程序就否定古小拴要求获得征地补偿款的权利”。而少数法院跨越了第二层维度，直接进入司法介入的“深水区”，即直接确认违法的村规民约无效，如判决书中明确指出“长胜大队通过行使村民自治权作出的马晓福不享受该村集体经济组织成员资格的决定剥夺了马晓福与其他成员同等的经济权利，侵害了马晓福的合法权益，违反了法律规定，故不具有法律拘束力”。第三层维度是司法对村民自治介入最深的一层维度。

综上可见，这三层维度在司法实践中均存在。人民法院审理涉及集体经济组织成员资格认定的案件从认定结果、认定标准到法律规范适用呈现出不统一的审理逻辑，其在法律规范几乎空白的情况下谨慎地平衡着司法救济与集体自治的关系。随着司法介入程度由浅入深，法院的态度也越发谨慎，或许裁判结果是相同的，但是“殊途”未必真正“同归”。从法律层面上，假设法院的介入程度处在第一层和第二层之间，即确认了成员资格但是并未审查村规民约，或者审查了村规民约但是未对其效力进行回应，相应的条款是否能够适用于同一集体经济组织内其他成员的诉讼案件就有所区别；从社会层面上看，若法院对村规民约条款“置之不理”，看似是保护了集体自治，实际上未必会产生所希望的积极影响，反而造成司法与集体自治的过度割裂；而介入程度太深入又易滑向过度干预的另一极。因此，如何在三层维度之间为司法介入划定合适的边界，是司法能否介入集体经济组织成员资格认定问题表象之下的深层意蕴。

三

应然逻辑：

司法介入成员资格认定的正当性论证

法谚有云：“凡权利皆应有救济”。尽管立法尚未对农村集体经济组织成员资格的认定标准作出规定，但法院不能以法无明文规定而拒绝裁判。一方面，农村集体经济组织成员和村民的自治能力、自治水平参差不齐，集体自治的自利性和局限性不容忽视。另一方面，农村集体经济组织成员权的私法属性决定了其应当具有民事可诉性，而且现行法律、司法解释及相关规范性文件的规定中已经直接或间接认可了司法介入集体经济组织成员资格认定纠纷。

（一）必要性分析：司法何以要介入成员资格认定

第一，克服集体自治局限性的必然要求。分析司法介入的必要性需考虑农村集体经济组织成员资格认定纠纷在本集体经济组织内部的“自愈能力”，即集体经济组织成员内部的矛盾可否通过成员自治得到彻底有效的解决。从纠纷本身的特点来看，随着农业农村市场化进程的推进，农村集体经济组织的市场主体地位愈发清晰，农村集体经济组织在实现乡村振兴和共同富裕中扮演的角色愈发重要， 集体经济组织内部的经济利益逐渐多元化，矛盾纠纷也越发多样化，当事人的利益诉求更为复杂；从现实层面来看，部分农村地区的自治章程和村规民约在合法性和公正性方面出现了比较严重的问题，“合法”侵犯其组织成员利益的现象屡屡发生，尤其是在成员的资格认定方面。在特定的集体范围内，土地资源和可供分配的集体利益总为有限，新成员的增加意味着减少原有成员的利益份额，故既有成员存在着排斥新成员加入的动因。因此，仅依靠集体经济组织的内力似难以彻底有效地化解纠纷。村民在纠纷解决方式的选择上，不再坚守熟人社会或者半熟人社会的“情”“理”规则，而是在国家司法与传统“礼治”的碰撞中做出更为理性的选择。 

第二，规范集体自治的必然要求。农村集体经济组织成员的自治能力有时会受制于乡村宗族、血缘等多种因素，这些干扰因素长期存在于中国的乡土社会，远比法治理念植入乡村的时间要早。在这些因素的作用下，农村集体经济组织法人民主决策实践中出现了多数人暴政、少数人专权和外部干预等异化现象， 进而会严重制约乡村内部矛盾的自愈能力。因此，鉴于现有的村集体中村民自治规范化和法治化水平还有待提高，制定的村规民约多有侵犯弱势群体权利之处，甚至与制定法存在冲突，司法应当适当介入。 

第三，制约集体自治的必然要求。如前所述，集体自治的自利性决定了其在成员权益保障方面的局限性。对于村民自治中的违法行为，只有裁判权的介入，才能从个体救济的角度对村民自治的良性发展进行微调。司法担负着制约权力和保障人权的重要使命，司法救济在纠纷解决的链条中具有终局性，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是司法的价值目标。村规民约作为村庄共信共行的行为规范，因不具有国家强制力保障，在实施过程中必然产生涉及关于村规民约的矛盾与纠纷，村民向法院寻求救济成为解决纠纷的主要方式。 

第四，推进法治乡村建设的必然要求。党的二十大报告指出，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”我国司法对于诸如公司内部发生在股东、公司、董事、监事、经理之间的纠纷，以及物业管理中业主与业主委员会之间的争议都给予相应的司法救济，对更具普遍意义的村民自治权的司法救济更不可以缺失。法治乡村建设是提升社会治理法治化水平的重要环节，健全的司法救济制度可以不断强化法律在乡村社会的影响，使得自治中的村民深化对法律的认同并且将依法律行事变为自身的习惯。只有这样村民自治才有可能走上法治的轨道从而实现整个国家真正的法治。 

（二）可行性分析：司法何以能介入成员资格认定

第一，农村集体经济组织成员权的私法属性决定了其应当具有民事可诉性。

农村集体经济组织成员权的特殊性在于其性质取决于不同历史时期社会发展赋予集体经济组织的职能定位，而非自始就具有一种稳定的应然性状态，这也是学界对于集体经济组织成员权性质争议激烈的一个重要原因。纵观农村集体经济组织成员权的历史嬗变，农村集体经济组织和成员权的发展过程其实是乡村基层治理结构“政经分离”的过程：一是农村集体经济组织从模糊到独立，与具有基层政治职能的村民委员会相分离；二是集体经济组织成员权逐渐从政治权力中剥离，不断彰显其私权利色彩。虽然目前关于农村集体经济组织的单独立法尚未完成，但是农村集体经济组织的独立性和重要地位在《民法典》中已经彰显：《民法典》在第96条正式将农村集体经济组织列为“特别法人”，这一法人地位赋予实现了其与村民委员会民事主体资格的平等，为其实施民事法律行为提供了坚实的法理支撑；从诉讼角度，也意味着农村集体经济组织可以是适格的被告，法院不能以农村集体经济组织主体不适格为由拒绝受理。农村集体经济组织成员权是基于农村集体经济组织成员资格而享有特定的经济利益、并可以参与民主决策的一项权利，而民事权利是“旨在维护特定利益之意志支配力”， 因此农村集体经济组织成员权是一项民事权利，涉农村集体经济组织成员资格的诉讼当然可以作为民事诉讼受理。实践中亦有法院在行政诉讼的裁判中认可“原告认为其具有当地集体经济组织成员资格，可通过民事途径进行”， 即认为认定集体经济组织成员资格是民事诉讼的管辖范围。

第二，司法介入农村集体经济组织成员资格纠纷是现行制定法的应有之义。

其一，我国《宪法》第5条第4款规定，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”为关乎村民根本利益的集体经济组织成员资格认定纠纷的可司法性提供了间接依据。其二，《妇女权益保障法》第75条第1款确认妇女在农村集体经济组织成员身份确认等方面权益受到侵害的，可以向人民法院起诉， 这是现行法律中关于成员资格认定纠纷可诉诸司法救济的最直接、最明确的规定。其三，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2020修正）明确了承包地征收补偿费用分配纠纷属于人民法院的受理范围。而确认承包地征收补偿费用分配权的权利主体必然涉及本集体经济组织内成员资格的认定，因此，该司法解释的规定也间接认可了成员资格的可诉性。类似规定也体现在《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）、《最高人民法院研究室关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研〔2001〕116号）等文件中。前述这些规定均为司法介入农村集体经济组织成员资格纠纷提供了正当性基础和法律依据。此外，值得一提的是，2022年12月30日首次提交审议的《农村集体经济组织法（草案）》第56条的规定也体现了对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，当事人可以向人民法院起诉。从该草案的规定来看，立法者已经倾向于认可司法认定农村集体经济组织成员身份的正当性。

四

抽丝剥茧：

司法介入成员资格认定的诉讼路径选择

在明确了司法介入涉农村集体经济组织成员资格认定纠纷的正当性之后，需要进一步确定诉讼路径，以便为当事人提供较为明确的诉讼指引。如前所述，《村民委员会组织法》第27条和36条已经提供了两种司法间接介入该类纠纷的方式，即通过提起行政诉讼的方式。然而，从现实来看，仅依靠行政诉讼似难以实现对集体经济组织成员资格认定纠纷的救济。

（一）捉襟见肘：行政诉讼处理途径的局限性

第一，行政诉讼受理的现状。以“农村集体经济组织成员资格”“行政诉讼”为搜索条件在中国裁判文书网上进行搜索，即可发现实践中涉及农村集体经济组织成员资格争议的行政诉讼的涵盖范围非常广泛，主要有三种：第一种是村民认为据以认定农村集体经济组织成员资格的村规民约存在违法之处并请求基层政府行使监督权，政府未予以责令改正或撤销，因此提起不履行行政职责之行政诉讼；第二种也是数量最多的一种，是涉及政府主导的房屋拆迁、征地补偿中有关集体经济组织成员具体经济利益的分配，从而直接提起了行政诉讼，而这类诉讼中几乎都涉及对集体经济组织成员资格的认定；第三种是对于基层政府作出的认定集体经济组织成员资格的决定不服而提起行政诉讼。从裁判路径和结果来看，在涉农村集体经济组织成员资格行政诉讼中，法院在裁判文书中对于“是否具备集体经济组织成员资格”的回应也有所不同：其一是法院按照自身认可的农村集体经济组织成员资格的认定标准直接认定成员资格的有无， 并对具体权利义务作出裁判；其二是法院拒绝对集体经济组织成员资格的认定，例如在“魏某、杨某某诉驻马店市驿城区人民政府案”一审判决中，法院以原告不符合拆迁安置房屋标准为由驳回了其请求安置房的诉求， 回避了对原告集体经济组织成员资格的认定；其三是法院以“村集体经济组织成员资格的认定属于村民自治的范畴，不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围”为由驳回当事人的诉讼申请；其四是法院认为认定集体经济组织成员资格是民事诉讼的管辖范围而非行政诉讼：例如在“李某诉长沙市人民政府案”一审判决中，法院认为“原告认为其具有当地集体经济组织成员资格，可通过民事途径进行”。 

第二，行政诉讼解决路径的局限性。从实然的角度分析，现有的行政诉讼受案范围并不能完全覆盖集体经济组织成员资格认定的纠纷范围。根据《行政诉讼法》第2条的规定，仅具体行政行为具有可诉性。房屋拆迁、征地补偿款的发放等，都是行政机关所做的具体行政行为，且主要是授益性的行政行为；而集体经济组织成员基于成员资格享有的集体财产权、集体内部的收益分配等问题则不涉及行政行为之参与，是行政诉讼所无法涵摄的范围，而这些恰恰是集体经济组织成员权作为一种民事权利的应有之义。若一种民事权利的权能仅有部分可诉且只能通过行政诉讼解决，这一民事权利是不完整的。从行政诉讼程序本身来分析，由于诉讼两造在行政法律地位上的不平等，行政诉讼俗称“民告官”，当事人起诉时往往会顾虑到该类诉讼给自己带来的潜在伤害，不敢打“赢一阵子输一辈子”的官司，且涉及征地拆迁、“农村出嫁女”的问题，法院面对这些棘手案件可能因为自身原因而不予受理。可见行政诉讼本身就会给当事人带来较大的心理压力，可能会导致处于相对弱势地位的行政相对人厌讼情绪更加严重，司法救济将越发难行。

第三，行政权过度介入集体经济组织成员资格纠纷缺乏正当性基础。若将集体经济组织成员资格认定之诉完全纳入行政诉讼范围，则意味着行政权的范围也应当扩张：行政诉讼只能就具体行政行为提起，则意味着认定集体经济组织成员资格是行政权的范围。现代国家中，行政权是国家的权力中心，社会控制的基本力量必然是行政权，行政权每天都在积极面对“失态”的社会秩序，将社会秩序控制于人们可以容忍的程度；而集体经济组织成员资格认定本就是集体经济组织成员自治范围，虽有纠纷而不至“严重失序”之程度，若行政权过度介入了认定过程，反而为法人自治增加了行政管制的色彩，未必符合集体经济组织作为独立的法人、独立的市场主体、承担较多的自治职能的发展趋势。尤其是集体经济组织集体财产权的行使等问题上，本应是私权行使的空间，行政权之介入未必妥当。因此，以行政诉讼涵盖集体经济组织成员资格纠纷并非最优解，仅依靠行政诉讼处理该类纠纷明显捉襟见肘、穷于应对，民事诉讼有其存在的应然性和实践可操作性。随着《农村集体经济组织法》的出台，组织机构和成员权利有了更加明确的界定，相关纠纷更加易于在民法的框架内得以解决。 

（二）双轨思考：民事诉讼视域下两种成员资格认定模式的诉讼路径

农村集体经济组织成员资格的认定本质上关乎集体经济组织成员权的得丧问题。成员权从实质上讲属于民事权利之一种。《民法典》第261条等间接承认农民的成员权。既属民事权利，在受到侵害时应予通过民事诉讼以救济。在民事诉讼法理论中，按照诉讼标的之不同，诉可以分为确认之诉、形成之诉和给付之诉三种类型。在涉及农村集体经济组织成员资格认定的司法实践中这三种诉讼均有出现，但是法院的受理态度不一，学界对此亦多有研究。而在国内各地方成员资格认定的实践操作中，成员资格认定模式又分生出两支“枝干”，出现“资格固化”和“资格非固化”两种模式：采取“资格固化”模式的集体经济组织往往通过集体自治制定资格认定标准，明确截止时间，在某一个确定的基准日后“冻结”成员资格，实现成员“不增不减”， 或者在一定期间内成员相对固定不变；而采取非固化模式的集体经济组织也制定了相关资格认定的标准，但是并未固化到具体人员，而是随着户籍等因素的变化，成员呈现流动性特征。现有的研究多集中于“非固化”情形下的资格纠纷可诉性，而对于固化情形下鲜有探讨或者认为可以类推适用非固化情形的救济路径。笔者认为，讨论可诉性以及诉讼性质的一个重要考虑就是司法与集体自治的平衡，要兼顾集体经济组织内部的救济途径和司法救济途径，而两种成员资格认定模式之下“内部救济”的可能性是不同的，因而两种模式之下的救济应当有所差别。

第一，能否提起确认之诉？集体经济组织采取成员资格非固化模式时，多通过村规民约制定统一的资格认定标准，并规定成员资格随着相关判断要素变动而变动，因而对成员资格的认定并不是“毕其功于一役”，而往往是“一事一认定”，需要进行股权配置、利益分配、补偿金分配等具体情形时再对成员资格予以认定，因此非固化模式之下成员资格的典型特征就是“变动性”，进而意味着每个个体具有较为充分的预见性和选择自由，可以权衡后果利弊而选择是否加入或者退出某一个集体经济组织。

非固化模式下对于单独提起的成员资格确认之诉是否应当受理，司法实务界的普遍做法和学术界的主流观点皆是不予受理或者驳回起诉，一方面确保法院审理案件有实体法律依据，将案件审理控制在法院可负担的范围内，而另一方面是避免法院过度介入集体经济组织自治领域， 总体来说是基于法院受理能力和与集体自治的协调做出的平衡。但是，也有学者提出不同的观点，认为即使此类诉讼一般诉由是经济纠纷，法院在裁决之前也要先确认请求权人主体资格，案由也必然会由经济纠纷转化为“成员资格确认纠纷”。笔者认为，在成员资格非固化模式之下，法院不宜单独受理成员资格确认之诉，而应当在具体经济纠纷个案中加以审查，理由除上述所提及的法院负荷能力和集体自治协调，另一重要原因是确认集体经济组织成员资格的因素始终处于变动之中，若允许单独提起确认之诉，就容易出现恶意诉讼的情形，且即使是单独提起确认之诉的当事人，其最终目的也是为了具体的成员权益，出于提高裁判效率、节约诉讼成本的考虑，与其将一步拆分为两步，不如仅在给付之诉中对成员资格进行附带性审查，审查的结果作为裁判理由体现于裁判文书中。

集体经济组织采取成员资格固化模式时，通常是集体经济组织根据当地的指导文件确定具体成员名单并且向政府报备。固化模式的实施好比“进出”集体经济组织的大门“永久关闭”，一旦确定了冻结的时间点，当事人几乎没有自主选择的自由，看似确定的标准带来极大的不确定性，如同“击鼓传花”，个人对自身能否取得、何时取得集体经济组织成员资格的预见性不足。这种情况下，如何对集体经济组织成员资格认定纠纷进行司法救济值得深思。由于成员资格认定标准和名单固定，固化模式之下的确认之诉远多于非固化情形。而确认之诉又可以分为两种类型：若将村规民约确定的成员资格认定标准视为“门槛”，一部分当事人并非对“门槛”不满而仅对自己未被认定为成员不满；另一部分当事人对“门槛”本身不满，若要确认自己为成员则必然要否认此标准，因此当事人的诉讼请求除了确认自己的资格之外还附加撤销相关决议，或者虽仅提起撤销之诉而实质为确认之诉。对于这一类不涉及具体经济纠纷而只是涉及确认成员资格的案件，法院的态度多为驳回起诉而驳回的理由各异，有的法院以“成员资格的确认不是法院的受案范围”为由驳回起诉；有的法院以相关管理办法是村集体经济组织作出的，撤销的主体应当是成员，因为原告不是成员，所以不是适格的原告而驳回了起诉。笔者认为，在成员资格认定采取固化模式的情形下，则不存在前述否认受理确认之诉的“流动性因素”，此时若阻断确认之诉的救济路径，可能使得部分村民被永远隔绝在集体经济组织的大门之外，作为最后一道防线的司法救济不应缺席；而且确认之诉相较给付之诉和形成之诉而言不受诉讼时效与除斥期间的限制，更有利于实现权利的救济，因而即使不以具体经济纠纷为由而单纯请求确认成员资格的诉讼亦应当受理。

第二，能否提起撤销之诉？无论采用哪种成员资格认定模式，法院受理撤销之诉面临的最大困境是主体是否适格的问题。从文义解释的视角，依据《民法典》第265条第2款规定，请求法院撤销依据民主程序形成的决定的主体是“集体成员”，具体来说只能是“受侵害的集体成员”。作为撤销权权利主体的“集体成员”范围的认定是撤销之诉的前提。若要解决前述撤销权主体资格问题，需要厘清两个关键问题，一是“集体成员”是指农民集体成员还是农村集体经济组织成员还是二者兼有？二是非集体成员能否提起撤销之诉？

关于《民法典》265条第2款中“集体成员”的范围，一种解读认为，“每个农村集体经济组织成员都可以针对集体经济组织（或者村民委员会）及其负责人作出的损害其权益决定，向人民法院请求撤销该决定”。结合该解读的上下文，其未将农民集体成员和农村集体经济组织成员加以区分。而关于农民集体和农村集体经济组织二者之间的关系在理论和实践中亦未完全厘清，理论界出现了“同一体说”“投资关系说”“授权经营说”“法定信托关系说”“代表行使关系说”等观点， 实践中则常常将二者混为一谈。从《民法典》第262条的规定来看，现行立法采纳“法定代表行使关系说”，即农民集体和农村集体经济组织是两个不同的主体。虽然农民集体成员和农村集体经济组织成员具有高度同一性，但是，农民集体成员从性质上不同于农村集体经济组织成员。因此，前述这种解读无法解决属于农民集体成员、但未被认定为农村集体经济组织成员的村民能否撤销集体经济组织关于成员资格认定的决定的问题。而从实际来看，依据相关决定被认定为具有集体经济组织成员资格的成员自然不会撤销对自己有利的决议，而如果未被认定为成员的村民却无撤销的主体资格，就会导致对村民最重要的、关系到其集体经济组织成员权得丧的决议，即集体经济组织成员的资格认定标准/范围却成为了“无法撤销的决议”，似乎陷入了权利救济的怪圈。

关于非集体成员能否提起撤销之诉，有的学者指出，撤销权诉讼的主体是集体成员，对拒绝其成为集体成员的决定，被拒绝者认为侵害其权益的，因该人尚未成为集体成员，则不享有该项权利；有的学者则从立法意旨出发，认为法律设置撤销权实际上就是为了提供一个救济渠道防止“民主暴政”，改变对于涉及农村集体财产的纠纷不予受理的局面，若因为原告被认定为非集体经济组织成员而排除适用，无异于架空该法条，故认为非集体经济组织成员提起撤销之诉虽不符合形式但是符合立法目的。也有学者提出，内容涉及对集体经济组织成员身份及参与经济收益分配资格的确认标准，可以依据本条请求撤销。从司法实践来看，面对当事人提起的撤销之诉，有的法院未正面回应被排除了集体经济组织成员资格的原告是否为适格的诉讼主体，而是以“对集体经济组织成员资格的认定，依据《村民委员会组织法》、最高人民法院的相关规定，应属村民委员会自治范畴，对其监督规范应由相关主管部门依法进行，不属人民法院民事案件受理范围”为由裁定驳回原告的诉讼请求， 也有法院认可了其他有利害关系的主体撤销农村集体经济组织内成员决议的权利。 

笔者认为，一方面，从体系解释的视角来看，《民法典》第265条位于物权编第二分编“所有权”之中的第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”，其规范意旨是保护私权利（在此处是集体所有权）而非调整集体经济组织的内部组织运作。农民集体和农村集体经济组织之间为法定代表行使关系，就法律、行政法规规定的或者自治章程约定的事项形成民主决议是行使集体所有权的主要方式。与《公司法》上基于出资（股权代持和干股等情况除外）而当然取得公司的股东资格不同，我国的集体产权制度设计，将身份与财产性权益挂钩，故而成员身份认定不当也是对集体财产权的一种损害。当事人申请撤销集体经济组织的民主决议，实则是为保护其自身（或其他有利害关系的主体，例如继承人等）本应依集体所有权及集体经济组织成员身份而享有的利益。在已经建立农村集体经济组织并由集体经济组织认定成员资格的情况下，集体经济组织成员及成员范围以外的其他利害关系人均可以集体经济组织为被告提起撤销诉讼。在尚未建立农村集体经济组织的地方，鉴于其由村民委员会代行集体经济组织相关职责，可以由集体成员以村民委员会为被告提起撤销诉讼。

另一方面，从制度比较的视角来看，《民法典》第220条规定了不动产实际权属和公示权属不一致的情形下应允许“利害关系人”（可能是真正权利人）申请变更，依此类推，如果在未被认定为集体经济组织成员的村民或其他利害关系人提起的撤销集体经济组织决定的诉讼中，以“主体不适格”而驳回可能的真正权利人的诉讼，那么不动产的更正登记和异议登记、《公司法》中隐名股东请求利益分配的规则都将失去合理性基础。因此，笔者以为撤销之诉的主体可以不必拘泥于集体经济组织认定的“集体成员”。但是享有撤销权的主体并非全无限制，就如同不动产更正登记请求人必须是“权利人”“利害关系人”，可以请求撤销集体经济组织民主决议的主体必须有证据证明其与该集体经济组织存在密切联系，具体可结合户籍、居住时间、土地承包关系等内容加以判断，不能允许任何与集体经济组织毫无关联的主体起诉而扰乱集体经济组织的成员自治，增加无谓的司法负累。

第三，能否提起给付之诉？基于集体经济组织成员资格非固化模式的现实特征，司法实践中非固化模式下涉成员资格认定的诉讼以给付之诉为最多，即当事人就相关具体利益分配纠纷提起诉讼，“确认成员资格”仅是其诉讼请求之一或者是法院裁判的程序之一。如前所述，对于涉及具体经济利益的纠纷，目前的司法实践中法院一般予以受理，尤其是在修订后的《妇女权益保障法》和《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》施行的背景下，给付之诉已然具有较充分的法律依据和相当的实践基础。

集体经济组织成员资格固化模式下，对原告来说最为重要的是成员资格的司法裁判，因而提起确认之诉是主张其他具体利益的前提。笔者认为，这种情况下，当事人既可以单独提起确认之诉，前已论证；在涉及具体利益分配等与成员权相关的纠纷时，也可以单独提起给付之诉，此时法院的裁判路径和非固化模式下相似，需要以集体经济组织成员资格的认定作为前置程序；此外，鉴于集体经济组织成员资格和成员权利的一体两面性，属于基于同一个法律事实、且相互之间有关联之情形，当事人也可以同时提起确认之诉和给付之诉。

综上所述，两种集体经济组织成员资格认定模式有着不同的现实基础和特征，不同模式之下的司法救济途径应当有所区分，集中体现在能否提起确认之诉方面。成员资格固化模式下，法人内部的救济途径更加匮乏，应允许当事人单独提起确认之诉；而无论采用哪种成员资格认定模式，均应允许当事人提起撤销之诉和给付之诉，弥补仅依靠行政诉讼予以司法救济的弊端。

五

适可而止：

司法介入成员资格认定的前提与限度

长期以来，实务界和理论界对于集体经济组织成员资格的可诉性存有担忧的重要原因之一即在于担忧司法过度介入集体自治而破坏基层治理的稳定性，担忧放开该类纠纷的司法救济会导致“诉讼井喷”现象。《农村集体经济组织法（草案）》（2022年）第56条的规定已经认可了农村集体经济组织成员资格认定纠纷的民事可诉性，且不要求必须以基层人民政府的调解为诉讼的前置程序，但该条文对司法认定与集体自治如何协调的问题未予涉及，司法介入该类纠纷的限度问题仍然值得探析。

（一）司法之介入前提：尊重集体自治

司法的介入并不当然破坏基层治理。一方面，与其说司法如同一双无形的手直接牵引着集体自治，不如说司法裁判如同投石入湖，以个案的解决为圆心，让个案的效应在乡村社会泛起阵阵“涟漪”，无形中引导集体自治走向规范化和法治化；另一方面，鉴于我国乡村居民长期以来的“厌讼”心理以及起诉的主体主要是相对弱势群体，部分学者所担心的“诉讼井喷”发生概率亦不大。

但是，司法的介入并非不加限制。可以预见的是，在涉及集体经济组织成员资格的诉讼中，长期困扰司法实务的“举证难”问题可能因原告多为弱势群体而被告掌握更全面的证据而更加突出，“执行难”的问题也可能会因其他集体经济组织成员的反对而激化……司法救济固有的弊端在农村集体经济组织成员资格诉讼中也固然存在，但司法不能因此关闭救济的大门，而是应当为司法对集体自治的介入探索一条巧妙的路径。为防止出现司法救济与集体自治之间的失调而确保二者之间和谐互促的良性关系，应为司法裁判“划定边界”，同时不妨通过诉讼程序制度的设计从侧面化解失调，而集体自治也应主动走向规范化，从而实现司法与集体自治的相辅相成。

（二）司法之自我约束：司法权行使的界限

农村集体经济组织法人内部的民主决议属于成员自治权的作用范围，司法权不能任意干涉，特别是应避免司法权过度干预成员自治。在审理涉及集体经济组织成员资格案件时，司法权的自我约束有两个方面：一是对集体经济组织成员资格认定标准在个案中应如何审查、在判决中如何回应；二是诉讼中对集体经济组织成员资格的认定是仅具有个案效力还是可以突破个案而具有溯及力。

第一，附带性审查的介入维度。司法权之行使与集体自治可能发生冲突的事项主要是集中在给付之诉中，法院对于集体经济组织成员资格的附带性审查应止于何处，即法院对于用以确定集体经济组织成员资格的成员决议等应如何回应，应停留在前文所述的“三层维度”的哪一层为宜。笔者认为，法院在附带审查集体经济组织成员资格时，应当对于原告是否具有成员资格做出正面回应。因为无论裁判结果如何，确定集体经济组织成员资格都是裁判的逻辑起点，是法官作出裁判的必由之路。如同在审理合同纠纷时通常把对合同效力的判断作为回应当事人的诉讼请求的前置程序一样，将集体经济组织成员资格的有无体现于裁判文书中更利于增强裁判文书的说服力。

对于成员决议中认定成员资格标准的内容，涉及司法与成员自治的分界问题。成员决议为成员自治的产物，应当予以尊重，但并不意味着而对于集体经济组织制定的标准保持缄默而完全按照法院的标准进行裁判，如此集体经济组织其他成员无从知晓民主制定的标准为何不予采纳，进而影响裁判的接受度，有可能会影响裁判落地的执行程序。更合适的做法恰恰是正面回应集体经济组织以民主程序制定的标准，对其进行司法审查，若有不合法之处建议村委会或者集体经济组织依照民主程序进行修正， 这样既让法院的裁判理由更具说服力，更重要的是为成员自治规范化提出了建议，为集体经济组织自治水平提升指明了改进的方向，而修改权和监督权应交由集体经济组织和基层政府，法院不宜直接修改村民决议，而应行使司法建议权由基层政府责令改正以保障成员自治。司法实践中，有的法院在裁判时采用这一路径，既说明了成员决议的程序和内容并未违反法律的强制性规定，应当予以尊重，亦提出了对于成员资格认定标准的看法， 实值赞同。至于法院是否要跨越到第三层维度，即直接宣告违反法律强行性规定的认定标准无效。虽然按照一般民法原理，无效的民事法律行为自始、当然、确定无效，法院有主动审查、主动宣告无效的义务，但笔者认为对于涉集体经济组织成员资格认定的成员决议的效力仍然应当采谨慎态度。一方面，若法院有宣告成员决议无效的权力，则在当前集体经济组织内部组织管理的法治水平普遍不高的情况下，成员决议的效力皆处于不确定状态，随时可能被判决推翻，且无效的决议具有溯及力，那么依据该决议执行的行为效力都将受到牵连，对于法人治理的干预度过大，容易产生不稳定；另一方面，也会导致形成之诉的架空。因此法院介入的层次宜止步于第二层维度，即对成员决议进行审查，若有违法之处应予指出，但是法院不宜直接宣告无效或者径行修改，应将纠正的权力留给集体经济组织，将监督的权力留给基层地方政府。

第二，诉讼溯及力的探究。涉及农村集体经济组织成员资格纠纷的诉讼，多伴随着宅基地和收益分配等经济纠纷，诉讼的溯及力是让判决在乡土社会着陆的“最后一公里”。成员资格认定结果是否局限于个案在当前司法实践中并未得到明确回答。在成员资格非固化模式之下，司法实务界和学术界的多数观点都支持集体经济组织成员资格认定仅具有个案效力而无溯及既往的效力：一种原因是基于非固化之下成员资格呈现非固定的特点，认定成员资格的相关因素（如户籍、居所、婚姻状况、社会保障关联地）都处于变动状态，据以认定的法律事实本身具有不确定性因而诉讼结果仅具有个案效力。另一种原因与权力的运作与配合相关，司法判决对成员资格的认定应仅具有附带性和个案效力，为行政机关处理纯粹的成员资格争议留下作为空间， 即司法的介入度仅限于“治标”而对成员决议、村规民约等认定标准的“治本”工作应留给行政机关。最后，从防止恶意诉讼和资源浪费的角度，亦应限制判决的溯及力，其现实原因在于我国大部分农村地区人多地少，人地矛盾突出，而非固化模式之下不同的集体经济组织标准不同，当事人依照不同的联结因素可能同时满足两个甚至更多集体经济组织的成员资格标准，若诉讼具有溯及力，则难免会发生有农民借助诉讼获得多重保障，为了避免部分农民获得多重保障而滥用稀缺土地资源，应限定一个农民只能是一个农村集体经济组织的成员。 

关于成员资格固化模式之下诉讼是否应当具有溯及力的问题，有的判决认为应当仅具有个案溯及力， 而学界对此尚未给出有力的支持依据。成员资格采取固化模式之下，成员资格的变动性不复存在，且不可能出现“一人多组织”的情形，若不认同诉讼具有溯及力，则似有“药到病未除”之意味。但笔者认为，固化模式之下判决也仅具有个案溯及力从整体效果上略胜一筹：首先，若判决具有溯及既往的效力，则意味着已经作出的利益分配等决议都面临着被改变的可能，且集体经济组织的决议不同于公司等商事主体的决议，后者即使被推翻也仅涉及经济利益的回转与再分配，而集体经济组织法人内部往往涉及土地耕作、住宅建设等，在决议做出后村民可能已经建立了稳定的生产和建设，若集体经济组织的既往决议也处于不确定状态而随时可能被判决改变甚至推翻，农民则无法稳定安排农业生产、住房建设，造成司法对成员自治的过度侵蚀，可谓“因小失大”；其次，若成员资格纠纷具有溯及既往的效力，则当事人可以此向集体经济组织主张自己应享有而未享有的各种经济利益而无时间限制，容易架空为促进及时行使权利而设置的诉讼时效制度，也将导致确认之诉与形成之诉的闲置以及附带性审查资格的给付之诉无限扩张；最后，从当事人的角度而言，溯及力之广则意味着牵涉的利益纠纷多，利益诉求之多则必然导致举证责任之重，也意味着村民内部矛盾的加剧，当事人起诉时的心理负担更重，法官裁判时的考量更具体，看似有利于当事人的溯及既往效力或许会给当事人带来寻求司法救济时的巨大负担，未必能达到“扩大救济”的理想效果。因此，无论是固化模式还是非固化模式之下，判决的溯及力都应仅具有个案效力，更能满足当事人的利益诉求。

六

结　语

农村集体经济组织成员权是一个凝结了我国农村产权改革智慧并体现着我国农村制度发展嬗变的时代命题。由于集体经济组织成员资格的认定和成员权利立法之缺失、历史背景下农村改革转型问题之复杂、各种纠纷解决主体和解纷模式定位之模糊等原因，让司法长期徘徊于集体自治的无形边界而介入程度各异。2019年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，“建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系”，为进一步推动政经分离、廓清集体经济组织的职能和定位明确了方向。未来“农村集体经济组织法”出台，集体经济组织成员资格认定主体不清、标准不明、成员权利保障和救济路径缺失的问题有望得到解决。通过对地方实践中出现的集体经济组织成员资格两种不同管理模式的分别探索，明确司法介入的不同深度以及个案溯及效力，可以让司法成为化解集体经济组织矛盾的良方，以期促进“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”之司法目标的实现，并呈现成员自治与司法裁判相辅相成的良性互动局面。

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