政策 | 截止目前《政府投资条例》的最系统解读

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《政府投资条例》目前为止最系统的解读，没有之一。

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章  前言

最近，《政府政府投资条例》（以下简称“《条例》”）一经发布立马成为整个市场的热点，作为从起草到发布接近20年，国内第一部政府投资领域的较高级别立法（行政法规），我们有足够的理由重视它，因此，各路专家对其进行了百花齐放的解读，但整体读下来，感觉还是不够精细，不够系统，以及不够全面，我总体的感觉，各路专家应该是低估了立法者的智慧，尤其一部磨砺20年、坊间传闻提交中央政治局常委会审议通过的第三层级（仅次于宪法、法律）的行政法规，其冰角之下实在隐藏了太多的内容，因此，本文对其进行了系统的梳理，看看《政府投资条例》如何真正正确的打开，当然，因为其内涵实在太深，文章无法完全表达，因此录制了几个短视频，各位有兴趣也可通过其后的“阅读原文”进行浏览。

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章  条例的基本情况与政策背景

在之前的如何读懂政策文件（理论篇）中我们提到了（具体详见《系列课 | 政策解读（理论篇）上线了（免费）》，进入何说投融小课堂进行搜索），如何深入解读政策文件，需要经历四个步骤：通读政策——看政策制定者如何解读——看其他人如何解读——到自己解读，在其中的自己解读层面，又需要三个层次的能力，即广泛的知识面、中立的态度及系统的方法，在这里我们就不展开前面的内容，只谈实操层面的系统的方法，这里分为三步，首先是了解政策的基本情况（如效力级别、发布部门、发布实施时间等），进而是了解政策的大小背景，最后才是逐条解读，这一章我们仔细讲讲《政府投资条例》的基本情况和政策背景。

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基本情况

之前的理论篇我们讲过，看一个政策文件需要看五个方面（分别是效力级别、发布部门、发布/实施时间及时效性），其中最重要的是效力级别，并科普了我国法律法规的五大层级，《条例》本身属于行政法规，法律不出，基本属于无人争锋的地步（当然，宪法文件是不存在出不出的，所有的文件理论上都要进行合宪性审查，你能看到的文件显然是不会违背宪法的），但对于我们实际工作，行政法规有什么意义？

这里，我总结了三个意义，都是否定层面的（显然，我们关注政策，一定是关注它的红线和灰色地带，绿线我们显然照章办事即可），分别是外部穿透、内部穿透和内外穿透，具体如下：

首先是外部穿透，根据《合同法》：有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定，以及《合同法》解释一：人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。这说明什么？我们基建投融资的一切交易行为对外都是以合同为表现形式的，从《条例》发布伊始，一旦你违反了《条例》的强制性规定，你的合同有可能直接被确认无效，大家可不要小看合同无效，我们的《合同法》基本出发点是鼓励交易的，基本不否认合同的效力，举个例子，根据《合同法》第52条，一方以欺诈、胁迫等手段订立的合同，只有在有损国家利益时，该合同才为无效，你看，都胁迫我签合同了，但如果合同没有损害国家利益，依然会被认定为有效，而一旦你违反了《条例》的强制性规定，直接判定无效，这个狠吧，无效又会导致什么后果呢？首先，你前期所有的工作白搭了吧（实际上在基建投融资领域，签完合同则意味着，前期已经投入了很多的时间精力与成本，而此处直接一笔勾销），其次，还可能导致返还财产、折价补偿、赔偿损失等一系列后果，所以啊，从外部穿透来讲，《条例》可以直接对你的外部行为——合同——进行穿透，否认其效力。

其次是内部穿透，《条例》的无效否认可不仅仅及于外部，《公司法》规定：公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。所以你可以看到，哪怕你内部的决议，一旦违反了条例，依然会被判定为无效，这就更进一步了。

当然，以上还不是最牛的地方，我们看一下《民法总则》：具备下列条件的民事法律行为有效：（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。反过来，如果民事法律行为违反了行政法规的强制性规定，直接导致民事法律行为无效，大家知道什么是民事法律行为么？我们基建投融资领域大部分平等交易行为都属于民事法律行为，仅有部分行政行为和法外空间不受钳制（具体参见视频课，此处不展开），所以，《条例》的强制性规定可以做到一点，对你的所有内外部行为都进行否定性穿透，那么为什么我们说《条例》很重要，大家就清楚了吧。

好吧，这里我们对于其他部分就不展开了，只把效力级别进行了描述，视频课已经讲的很清楚，文字部分就只讲核心即可，不然打字就太累了。

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政策背景

其实政策背景在理论篇已经讲了很多了，这里就讲一点，大背景（小背景大家自行看视频），我们之前讲过，我们目前整个基建投融资领域，基本沿袭一个2016年发布的党内法规，即《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称“意见”），比较有意思的地方在于，我国的固定资产投融资领域一直有一个传统，即发这样一个文件，一次管10年，上一个10年即2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》，可以这么说，你真正读懂了这个文件，你就读懂了这个领域未来10年的发展脉络，最近的地方债、PPP，若足够通透，你便可知答案（这里我一定要说一下，顶层的智囊眼光真的是很超前的，制定文件10年后依然闪烁着光点），这里，我们来看一起看《意见》和《条例》的对比，了解了解政策制定过程的一些有意思的点。

先看《意见》，对于政府投资范围，《意见》明确：政府投资资金只投向市场不能有效配置资源……公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。而到了《条例》，这一条则改为了：政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的……公共领域的项目，以非经营性项目为主。你看，只改为了应当，原则上不支持经营性项目改为了以非经营性项目为主，是不是感觉改革的步子慢了一点？当然这一块儿大家千万不要孤立的看，《意见》只是党内法规，代表了官方的倾向，而《条例》则是行政法规，需要严格遵守的，所以对于《条例》多一些缓冲空间，显然是更有利于实际工作的运转，所以从这一点看，我依然认可《条例》制定者的智慧。

其他两者的不同，如取消基金、删掉“未入库项目原则上不予安排政府投资”、不谈代建、不谈政府和社会资本合作，都有其特定的立意安排，这里也就不展开了，大家有兴趣去看视频吧。

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章  《条例》核心解读

目前对于《条例》的解读，大部分我觉得都是零散的，并没有系统的解释，无论整个体系、或条文之间的勾稽、以及核心概念的定义、其与相似概念（如PPP、企业投资项目）等关系，都没有系统的梳理，同时，也缺乏归纳和总结，所以这一章，我们重点讲这个问题。当然，由于视频课程逐条解读比较系统，本文则将最重要的部分摘录出来，供大家交流。

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必须读懂的三个核心概念

要读懂《条例》，大家第一步一定要理清三个概念，政府投资、政府投资资金、与政府投资项目，它们三者什么关系？我直接给结果（没有读原文的读者，一定要去读一下，直接看本文的解读，是无法给你所有的答案的），政府投资包含三个要素：中国境内、使用预算安排的资金、固定资产投资建设活动，满足三个要素的我们称为政府投资（这里三个要素其实内涵很丰富，有兴趣可以看一下视频），满足政府投资的项目所使用的“使用预算安排的资金”，即政府投资资金，在所有政府投资资金的投向里，原则上投向两个方向，即非经营项目（这个以直接投资为主），与经营性项目（这个主要采用资本金注入，也可采用投资补助、贷款贴息），当然推而广之，原则上政府投资资金不投向企业投资项目（这个归属于企业投资范畴，详见《企业投资项目核准和备案管理条例》，两者互相补充），那么在这两个方向四个方式里，直接投资与资本金注入的项目，我们称之为政府投资项目，所以，从内涵来看，政府投资≈政府投资资金＞政府投资项目，用几句绕口的话来说则是，政府投资项目一定属于政府投资，一定使用政府投资资金，但使用政府投资资金的，不全是政府投资项目，还包括使用政府投资资金的非政府投资项目（即投资补助与贷款贴息方式进行的政府投资的项目，而不是政府投资项目），为什么政府投资项目不包含使用政府投资资金的非政府投资项目，这个视频课有解析，我认为主要基于权益与补助的不同角度，在此不予展开。

好的，这三个概念非常重要，大家一定要首先厘清。

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各章体系

厘清三个概念后，第二个则是看总体框架，《条例》分七章，分别是总则、政府投资决策、政府投资年度计划、政府投资项目实施、监督管理、法律责任、附则，除去附则，其他六章实际上是针对不同的对象的，大家一定要分清，比如：第一章总则是针对政府投资与政府投资资金的（大范围），第二章政府投资决策主要针对政府投资项目（小范围），仅略提了一句政府投资资金，第三章政府投资年度计划则是针对所有的政府投资的（大范围），第四章政府投资项目实施则由缩限到政府投资项目（小范围），第五章监督管理针对政府投资项目（小范围），第六章法律责任则各个都有，所以第二个我们一定要从大的结构上明白，各章针对的具体对象是不同的，以第四章为例，第四章的大部分内容（如开工、垫资、变更、超概等）都针对政府投资项目，那么对于使用政府投资资金的非政府投资项目是不怎么适用的，违背了强制性条款也并不必然导致合同无效的后果，这是第二个需要大家注意的，当然，有些章节则是全覆盖的，如第三章政府投资年度计划，与第五章监督管理，大家一定要注意。

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政府投资、政府投资项目与PPP的关系

第三个我们要理清的问题，就是政府投资、政府投资项目与PPP的关系，在弄明白了三个概念之后，这个问题就很清晰了，由于政府投资＞政府投资项目，所以我们首先应该厘清，PPP与政府投资的关系。

前面讲过了，政府投资包含三个要素：中国境内、使用预算安排的资金、固定资产投资建设活动，第一个PPP很容易满足，第二个使用预算安排的资金，这个也基本满足，纯使用者付费的PPP太少了，有，那我就直接做特许经营了，没必要做PPP，核心区别是第三个，固定资产投资建设活动。

根据坊间传闻，《条例》起草者发改委的观点是，政府投资钳制的是资本性支出（即固定资产建设活动），而根据《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（即10号文）：符合条件的PPP项目形成的政府支出事项…是…经常性支出，据此部分专家认为，PPP不受《条例》的管制，这里我先解释一下，什么是资本性支出，什么是经常性支出，我认为两个维度（当然，只是通俗解释，其实其内涵很深刻的，这里简化一下），那些交易频次低、形成资产的支出，我们称之为固定性支出，如买车，那些交易频次高、不形成资产的支出，我们称之为经常性支出，如吃饭，从这个角度，PPP确实应该属于经常性支出，但这个问题真是这样么？

在这里，我先摆我的观点，我认为PPP属于资本性支出与经常性支出的中间形态。从经常性支出角度讲，PPP购买了一项服务（如我修路，不是为了买这条路，而是买这条路提供的通行服务），发生频次高（基本每年一买），并且看起来没有形成资产（只是看起来，因为资产由项目公司管理），但大家忽略了两年，一是，PPP是有固定资产形成的，并且在大量的基建项目里，资产（所有权）是属于政府的，第二，PPP是有移交过程的，最终所有的资产（如使用权）依然属于政府，所以从这个角度，大部分PPP是一个过渡性的部分资产权利的让渡，但核心的所有权依然在政府，即形成了资产，因此，PPP是一个特殊支出，兼具资本性支出与经常性支出的双重性。

如果你认可我的观点，那么PPP是否要纳入政府投资范围呢？显然，《条例》的出台本身便是加强监管的倾向，从这个角度，便出现两种分支，一种是从宽，仅将资本性支出那部分纳入政府投资，但这种很难界定，一种是从严，反正分不清，我总体认为PPP只要具有资本性支出性质的部分（即有移交，或资产所有权在政府），那么便纳入政府投资，我个人从实操的角度，倾向于第二个观点。

当然这里要说明，这就是政策的灰色地带，我们都可以有自己的解读，但最终依然由立法者说了算，还是那句话，不要低估立法者的智慧，高估我们自己的能力。

说完了政府投资与PPP的关系（个人意见是符合资本性支出条件的包含），再说说PPP与政府投资项目的关系，很简单嘛，一个属于政府投资的PPP，如果满足政府投资项目的要素（即资本金注入，或直接投资），那么就属于政府投资项目，PPP中的纯政府付费当然属于直接投资，对于PPP中的可行性缺口补助项目（目前数量最大），如果采用了资本金注入，也会被认定为政府投资项目，当然，不入股而通过后期补助就一定能规避政府投资的监管么？这就是见仁见智的问题了，而我的观点则是，法有他的稳定性，不能盲目扩张，从这一点看，答案可能是肯定得。

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其他有意思的点

突然发现，已经洋洋洒洒写了5000字，有点写不动了，本来视频课都讲的很细致了（逐条讲解），再写一遍实在很累所以下面，我就把一些有意思的点展示出来，大家可以了解了解。

1、第四条 政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，对比PPP的严格监管、规范运行、诚信履约、公开透明，大家有没有品味出两者的差异？

2、第六条 安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。这个符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求实际上是在原来《意见》的基础上新增的，实际上就是16年的营改增和今年的减税降费，平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件，政策的有些话要反着听，强调什么，就是缺什么。

3、第七条 国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。这一条特别有意思，国家发改委是无条件按照本条例和国务院的规定，而地方则依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，大家可以看一下，地方不是依据本级人民政府的规定，而是本级人民政府规定的职责分工，看一看，这里面是不是体现了国家对于地方政府举债的某种警惕？

4、第十三条 对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：（一）相关规划中已经明确的项目；（二）部分扩建、改建项目；（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。这个相关规划，在《意见》中有所表述，即经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，但这一次进行了修改，我个人的判断，标准将有所放松（毕竟国务院的层次还是比较高，有关部门又并不明确），下一步可能出台说明或细则；

5、第二十条 政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。有意思的是，我们的《条例》、法律、行政法规对这块儿约定是很少的，反而是部门规章《建筑工程施工许可管理办法》进行了详细约定，此处没有把它纳入在内，是否表明了政策对于开工这块儿的妥协，及对违反规定的责任的放松，因为实际上开工对于我们整个固定资产投资还是很重要的；

6、第二十一条 政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。这里有一个擦边球的点，如果建设地点、规模、内容不是较大变更，而是一般变更，是否可以不用报批？这个度在哪里？

7、政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。老版的《建筑工程施工许可管理办法》明确到，已到位资金原则上不得少于工程合同价的50％，建设工期超过一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的30％，但新版删除了此条款，我个人的感觉，国家这部分应该是从严要求，杜绝地方政府隐形融资。

8、政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。根据《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》，编制决算报告有时间限制（一般3个月，延长≤2个月（中小型）或6个月（大型）），但审批是没有限制的，一个完整的竣工财务决算流程包含编制与审批，所以此处的及时基本无约束力。

9、第三十三条　有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：法律责任这一部分是最有意思的，在预算部分，直接扩张到国家有关规定，实际上重视程度非常高，同时，对政府部门领导来说，未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付，以及未按照规定将政府投资项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查，都将受到处分，对领导来说，也是需要特别注意的地方。

当然，由于细节太多，实在无法一一转述，具体的还是建议大家看视频课程吧。

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章  一些归纳总结

由于《条例》比较零散，本文将几个重要的核心概念进行了归纳，如政府投资项目的要求，政府投资资金的要求、项目单位的政策红线，以及企业需要重点关注的点，具体如下：

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章  视频及课件

因为篇幅所限，很多内容在视频课程中（免费的），因此，本课程视频及课件如下：

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视频课程

视频课程可在公众号首页点击“系统提升-政策解读”，目前直接链接至实践篇，原理论篇进行了平移，详情可进入何说投融小课堂后，至主页进行搜索。

本视频课程的主要内容包括：

第01节：课程体系及条例基本情况

第02节：政府投资条例政策背景

第03节：第一章 总则（与PPP的关系）

第04节：第一章 总则（其他）

第05节：第二章 政府投资决策（上）

第06节：第二章 政府投资决策（下）

第07节：第三章 政府投资年度计划

第08节：第四章 政府投资项目实施

第09节：第五章 监督管理

第10节：第六章 法律责任

第11节：汇总、总结与归纳

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课件

课件依然放至知识星球，因为是免费课程，此处也将全文放上，供大家参考。