以数字政府突围科层制政府——比较视野下的数字政府建设与演化图景
数字治理
经济社会体制比较
以数字政府突围科层制政府
——比较视野下的数字政府建设与演化图景
作者：江文路 张小劲
内容提要：
作者简介：
江文路，华中科技大学马克思主义学院讲师，清华大学现代治理技术研究中心兼职研究人员。张小劲，清华大学社会科学学院教授、博士生导师。
关键词：
数字政府 科层制 数字治理 智慧政府
一、问题的提出
新世纪以来，在以人工智能、物联网、区块链、量子物理、虚拟现实等数字技术为代表的第四次工业革命中，数字化、网络化、智能化等多领域技术簇群不断涌现，带动了数字技术、物理技术、生物技术三者有机融合。以信息技术、人工智能为代表的新兴科技快速发展，大大拓展了时间、空间和人们的认知范围，人类正在进入一个“人机物”三元融合的万物智能互联时代（习近平，2021）。在信息技术快速更新迭代的数字化浪潮中，大数据、人工智能、区块链等数字要素的产生不仅带来了社会劳动生产率的显著提高，成为新的经济增长引擎，同时还深刻影响着政府官员的治理思维与行为方式，加速了政府治理的数字化转型。数字治理成为新时期政府治理改革的普遍趋势，而以新兴数字技术为主要驱动力的数字政府建设已成为突围“科层制”政府治理藩篱，推进我国政府治理体系与治理能力现代化的关键引擎。
在大数据、云计算、区块链等新兴数字技术的驱动下，我国政府的治理由前期的电子政务时代跨入了当下的数字政府时代，并不断迈向更高阶的智能治理时代。在网络化、数字化、智能化加速融合的数字社会，国内外现有研究聚焦于数字政府的战略意蕴与治理特征（戴长征、鲍静，2017；刘淑春，2018），讨论了相关的国别经验（孙志建，2011；张晓、鲍静，2018）以及国内地方省市数字政府建设的发展路径与本土经验（何圣东、杨大鹏，2018；逯峰，2018；翟云，2019；李慧龙、于君博，2019），却忽略了比较视野下数字政府建设在现代政府治理演进中的历史定位问题。在人类社会政府治理的现代演进中，当代中国的数字政府建设与转型实质上是对现代科层制政府的治理突围与瓶颈突破。它在很大程度上优化了科层制政府的治理逻辑，突破了碎片化的条块治理藩篱，从技术赋能与绩效提升等方面消解了理性官僚制的固有弊端，加强了党和政府与人民群众的联系与回应，塑造了政民良性互动的全新模式。本文从人类社会政府治理演进的比较视野出发，考察了现代科层制政府的治理基础与内在局限，重点分析了科层制政府在当下所面临的全新挑战与变革路径。本文以北京市首创的“接诉即办”改革为例，揭示出当代中国的数字政府建设对科层制政府治理藩篱的瓶颈突破，以及对党政体制下政府治理绩效的有效提升，并展望了数字政府向智能政府演化的未来图景。
二、现代科层制政府
的治理基础与内在局限
在人类社会发展演进的历史进程中，自社会共同体的诞生起便衍生出对共同体成员进行统治和管理的需求，负责管理和维护共同体秩序的政治组织便应运而生。政府是国家的重要构成要素，也是承担国家政权统治与管理职能的主要机关。作为国家的权威性表现形式，政府负责执行国家的立法、行政和司法功能（波格丹诺主编、邓正来中译本主编，2011）。在传统社会的不同历史阶段，不同政体有着差异化的统治原则与管理机制。总体来看，因人而治、因人而异是传统政府治理的突出特征。在社会由传统向现代的发展变迁中，工具理性的扩张以及工业化和资本主义的快速发展加速了国家的现代化进程。特别是19世纪中期以来，随着大工业组织的增长，政府的活动范围有了巨大的扩展。专业化官僚组织与职业化文官系统的快速发展，形成了“科层制”（Bureaucracy）的现代治理结构。科层制的非人格性特征消除了传统政府因人而治、效率偏低的治理弊端，标志着政府治理方式由传统人治迈入现代法治的治理轨道。与传统的政府治理相比，“科层制”有着明确的治理权限与规则，更加注重发挥人的理性，职务活动的专业化极大地提高了行政组织的行政效率，但也造成了国家行政成本的增加与国家本身的官僚化（韦伯，2004）。
理性官僚制是现代科层制政府的组织基础，它的产生与社会分工的细化进程密切关联。作为一种基于理性原则建立起来的等级化、制度化、协同性的大规模组织形式（韦伯，2004），它极大地提高了政府治理的标准化、专业化、规范化程度与管理效率，但同时其自身运行逻辑的悖论与官僚固化利益集团的形成，导致对政府有效治理的阻碍甚至破坏。当官僚制结构一旦稳定下来，原本作为驱动官僚群体行动的激励性规则和制约性规则，就会逐步为官僚趋利避害的意愿和行为模式所扭曲（柯贵福，2019）。日益膨胀的官僚组织降低了组织的整体效率；掌握公共权力的官僚组织在社会中形成了一个独立的利益群体, 不断维持并扩张自己的行政地位和权力（魏娜，2002）。当官僚阶层集团逐步固化和行为模式逐渐僵化的时候，其所带来的治理有效性便会被狭隘的专业视角与部门利益、帕金森定律的规模膨胀与低效率、集体非理性的群体决策、政策执行中的合谋与扭曲等负面机制所破坏（何哲，2021）。
新中国成立以来，科层制与我国高度集权的计划体制相结合共同构成了一个超级复杂的金字塔型国家治理结构。从治理规模与治理层级看，它达到了“科层制”治理的顶峰，其溢出效应导致社会组织的高度行政化。改革开放以来，我国历经五次大规模的政府机构改革，大幅度地精简了政府机构，有效遏制了官员膨胀的趋势，推进了政府职能的转变，但并没有改变科层制的治理逻辑，其内在治理困境并未得到根本解决。因此，在治理过程中，我们时常会观察到不同层级政府通过设立各类专项性、临时性领导小组的方式以推动特定治理问题解决的“运动式”治理方式。这种依托于常规化的科层组织，但在运作机理和运行逻辑方面迥然对立于科层制原理的反科层制治理，能够有效缓解决策一统性与治理有效性、信息反馈与信息控制、常规运行与紧急动员间的矛盾和张力，但同时也对科层化法治中的权威化治理和专职化治理产生严重的破坏作用，增加了法治进程的不确定性和风险系数（丁轶，2016）。科层制的政府体系因条块和职能分割存在众多“缝隙”，由此产生了治理短板（王浦劬、汤彬，2019）。表现尤为突出的是政府管理体制中条块关系的失调导致基层治理陷入条块分割、权责倒挂、治理碎片化等困境（过勇、贺海峰，2021）。面对科层制与党政体制结合所形成的独特治理结构与治理短板，新时期的数字政府建设成为突围科层制政府治理藩篱、突破碎片化条块分割治理格局、弥补政府治理漏洞的有效改革路径。
数字政府是指政府以新一代信息技术为支撑，综合运用云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴互联网技术，对治理过程所需的各种数据和信息，以数字化形式自动采集、整合、储存、管理、交流和分析，提升政府行政效率与决策科学性的新型政府运行模式。它强调用数字化、智能化手段和方法改变公共服务样式，改善公共决策质量，改进公共管理品质，优化政务工作流程，提升政府效能和提高公共监管水平，实现以数感知（民众诉求）、循数决策（公共资源配置）和依数治理（精准施策）。一方面，数字政府要求打通政府各部门、各层级之间的信息孤岛，建立起基于政府内部数据融通的高效办事网络（韦斯特，2011）；另一方面，它内在地要求政府对外开放数据，释放数据活力，推进社会稳定与繁荣（Milakovich，2011）。从政府治理现代化的发展趋势看，利用数字技术推动政府治理数字化转型，消除理性官僚制所引发的治理弊端，突围科层制政府治理的内在局限，正在逐渐成为全球政府治理变革的发展所趋。
三、数字政府
突围科层制政府的演进历程：
顶层布局与地方创新
“十一五”时期，我国的电子政务建设成为深化行政管理体制改革的重要牵引器。2002年8月，中央办公厅与国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》，提出要加快十二个重要业务系统建设（中办发〔2002〕17号）。2006年，国家信息化领导小组印发了《国家电子政务总体框架》，强调以政务信息资源开发利用为主线，建立信息共享和业务协同机制，更好地促进行政管理体制改革（国信〔2006〕2号）。加快数字政府建设，推动政府治理能力建设由电子政务时代向数字政府时代跨越，逐渐成为从中央到地方政府治理改革的重要共识。在实践过程中，我国数字政府建设呈现出“顶层规划布局+中层谋划设计+基层积极实践”的央地良性互动格局（见表1）。
在中央的顶层部署和努力推动下，越来越多的地方政府开始以数字政府建设为抓手，秉持技术赋能、数据赋权和为民服务的理念，从治理体系、办事流程、服务效率等多方面推动政府治理改革，提升政府治理效能，驱动着基层政府治理体系和治理能力现代化，涌现出了以浙江“数字化转型”、广东数字政府改革、上海“一网通办”、河南“跨省通办”、深圳“鹏城智能体”等为代表的地方数字政府创新实践（见表2）。
从中央的战略提出到地方的落地实践，新时期我国的数字政府建设表现出三个明显特征：一是从自为到自觉，在丰富电子政务实践的基础上为数字政府的长期发展准备了基本条件。在早期的电子政务时期，我国的政务服务改革更多属于一种自为的表现，主要是通过对标西方发达国家政府治理的要求，被动地进行追赶和升级。这一时期的改革基本取向主要推行以公众为中心的政务服务供给，实行基于数据共享的跨部门在线协作，形成基于业务流程的整体性治理结构，并充分灵活运用合作式、智能化治理工具。新时期的数字政府建设则是健全“以人民为中心”的改革推进机制，构建数据流、业务流有机融合的政府运行机制，完善以业务流程为中心的政府治理结构，加快基于数据资源挖掘的治理工具创新，推进政府治理体系与治理能力现代化的主动探索。二是在变局中开新局。现代科层制政府治理的一个突出弱项在于理性官僚制的稳定性会使得其治理结构往往滞后于治理情势的变化，使得政府的治理决策、资源配置与治理目标之间形成巨大的鸿沟。政府治理的数字化转型则为弥合这一鸿沟提供了新方案。作为数字时代的重要战略资源与核心创新要素，大数据不仅促进了相关行业的技术革新，而且很大程度地提高了政府收集提取数据、运算分析数据、数据辅助决策的能力，成为以信息化驱动治理现代化的重要手段。大数据给政府治理带来了支撑经济调节、市场监管更加及时有效、提升社会管理水平、提高公共服务水平和效率等优势（江小涓，2018）。数字技术提升了政府对各个领域的持续监测与快速反应能力，从而增强了政府政策工具的群体定位精准性（高世楫、廖毅敏，2018）。互联网成为推动政府简政放权的监督器和优化公共服务流程的催化剂，助推政府为市民提供更加公开透明、规范高效与更精细优质的管理与服务。三是立足当下，筹谋未来。十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》有力提示了政府治理演进的未来走向。《规划》第五篇的要义是“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。数字经济、数字社会与数字政府“三位一体”构成了“数字中国”的总体布局。“数字中国”则是以“三位一体”为主要框架，在更高层次上对政府治理数字化路径、执行实施数字化策略、反馈决策数字化体验的全方位创新实践（见图1）。
在“数字中国”的战略构想中，数据治理是数字生态的战略基础。数字政府在其中居于引导和主导的地位，它包括以政府投入的方式建立基础设施及其规范标准，提供典型的应用场景和服务监管。它强调用数字化、智能化手段和方法改变公共服务样式、提高公共决策质量、改进公共管理品质，以更好的方式和效果服务于社会进步和经济发展（张小劲，2021）。它既是对政府自身治理结构的优化调整，同时也引领着数字经济与数字社会的发展方向。数字经济是新一轮科技革命和产业变革的重要引擎，也是有效推动经济高质量发展的新动能。数字经济是数字中国中具有奠基性和驱动力的主体，展现出巨大的发展需求和强大的驱动能力。它的蓬勃发展可以为数字社会和数字政府供给最新型的先进设施和计算设备，提供相应的治理工具和算力储备。数字社会则强调以数字化的发展推进高效化、智能化、精准化的社会管理、社会服务和社会公共品的供给，其特征是社会性、普惠性和自立性的提升和发展，以数字化手段赋能高品质的社会生活。面向未来，基于数字技术的智能应用将为智慧城市建设、产业结构调整、经济运行检测、社会服务治理、城市管理与应急处理提供大数据支持，推进新型城镇化的发展以及数字乡村建设。“十四五”时期，我国的政府治理范式将加速迈入全面数字化时代。身处当今世界百年未有之大变局，新时期我国的数字政府建设是对现代政府治理范式的重要变革，更是突围科层制政府治理藩篱，提升政府治理绩效，于危机中育先机、从变局中开新局的关键性改革举措。
四、数字治理与科层治理的耦合：
突围科层治理困局的北京经验
科层制的政府治理结构是一种中心化、集权化的权力设置，它可以保障上级或主导者的命令得到有效贯彻，但无法代替下一级层级的机构和官员进行具体管理，从而也就为政策目标与实际效果的偏离制造了空间。下级机构与官员的自利性动机如果没有受到有效规制，就会引发推诿避责、各自为政、脱离群众等现代官僚主义问题。纵观各国政府，体系空转、效率降低、系统内耗与相互博弈等行政失灵问题持续困扰着政府当局，成为全球性政府治理难题。与西方国家因相互掣肘而引发的行政失灵困局相比，我国独特的党政治理结构有效避免了这一问题，但仍面临着政策执行梗阻或偏离、反应机制迟缓僵化、监督机制同化或失效、纠偏机制副作用大等治理难题。在当下，运用数字技术赋能政府治理变革，实现任务与配套资源的精准匹配、信息与能力的实时共享、决策与执行的有机统一的数字政府建设成为引领当代中国政府治理深度变革的动力引擎。
从治理方式的转变来看，数字政府引发了政府结构由物理碎片化到虚拟空间整体性、政府管理由封闭到开放、政府内部治理由部门协调到整体协同、政府运行由传统的手工作业到智能智慧的转变（汪玉凯，2019）。从政府治理演进的进程看，数字政府并非是对科层制政府的完全替代，而是在科层制治理架构的基础上，以数字赋能的方式进行治理“突围”。通过优化科层制政府的治理结构，数字政府建设提升了政府的治理效率，降低政府的运行成本，从而有效发挥出党政体制的治理效能。实践表明，数字政府改革提升了政府的精细化管理能力、精准化服务水平、科学化决策能力以及数字化治理能力。随着国家层面对政府政务数据共享的布局与推进，我国政府部门正在建立起跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的数据共享体系与治理平台，有效打破部门之间的信息壁垒与数据孤岛，使得政府治理体系内部的部门协同、精准治理、公共服务、决策反馈水平大幅度提升。数据显示，国家政务服务平台已连接部门服务1142项，连接地方服务343万项，实现360万项政务服务事项的标准化，支持地方办事服务超过6亿件次。国家共享平台发布数据接口1100多个，提供查询核验服务超过9亿次，系统集中度超过70%，基本实现了“网络通、数据通、业务通”，有力支撑了各级政府业务协同和应用创新（张汉青，2020）。
在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，建设数字政府已经成为新时代人民对政府治理的更高期待与更新要求，同时也是政府自身适应数字化社会治理形势的明智选择。面对科层制政府治理的内在局限，数字政府建设是驱动政府治理现代化的关键举措，也是构建职责明确、依法行政、高效顺畅政府治理体系的有效手段。北京市在以“党建引领，街乡吹哨，接诉即办”为代表的政府治理改革中，通过将大数据治理技术融入基层社会治理，解决现代城市治理中民意诉求、政治回应、资源配置、统筹协同等一系列难点问题，探索出适应新时期城市治理需求变化的一系列治理体制机制，有效提升了政府的服务能力与回应效率，强化了党政干部与人民群众之间的情感联系，是新时代加强数字政府建设的代表性实践。
（一）路径比较：从“科层治理”向“数字治理”推进的北京路径
中共十八届三中全会以来，全国各级政府都在着力提升基层治理能力。一方面“党建引领”是普遍趋势，另一方面在城市治理数字化转型过程中又呈现出两种不同的发展倾向。在偏远的、边缘的和传统生活样式仍占主要地位的地区，更多的是用传统科层制的方式强化压力传导或者进行边际性的治理优化，但取得的效果仍然有限。而在较为发达的现代化城市治理中，则更多地采用现代信息技术手段、汲取现代治理资源，进行政府治理流程的再造和治理体系的优化。这一类型中又逐步发展出差异化的改革路径：一方面是以深圳、杭州、上海为代表的治理优化和创新，更多的是以便民便企服务的方式来展开，其主要的特点是流程优化和程序简化，从最初的一窗服务、一厅服务到一网通、一卡通、最多跑一次，再到一网统管、全网通办、容缺审批、秒批秒办，等等。另一方面，则是以北京市“12345”市民热线为主渠道的“有求必应、接诉即办”的改革创新。北京市于2018年启动“街乡吹哨、部门报到”改革，后来发展为2019年“有求必应、接诉即办”，并进一步提升为“未诉先办”，到2020年年初新冠肺炎疫情暴发以后，市民热线体系的辅助决策功能得到极大强化。
比较分析这两条路径可以发现，数字治理改革的共同点在于服务社会居民与企业办事，提升普通市民的获得感、幸福感、安全感，体现社会主义制度的优越性。但这两条路径又有所不同：基于流程优化和程序简化的治理改革更多地属于功能性的延伸和扩展，尽管其后端也涉及机构调整，但其主要思路是降低居民办事的成本，提升政府为民服务的行政效率。而在北京市基于市民热线数据的数字治理改革中，更多地表现出政府治理功能的增生和创新。在金字塔型的科层治理结构中，超大型城市治理面临的最大堵点就是信息不畅、供需错位和反应迟钝。治理的最大难点在于市民诉求信息的采集、汇集和通达难题，以及政府内部跨层级、跨条块、跨部门的协调落实问题。如何实现对民情民意的下情上达、极速感知、快速决策与高效处理，是数字政府建设首先需要突破的治理难题。“12345”市民热线作为民众诉求的接驳器，以最高效的方式将最真实的民情民意传导给政府相关部门，从而为政府主官的治理决策提供了源自基层的可靠依据。对于市民群众的合理诉求，政府官员据此就事、论事、办事，在问题解决的基础上不断将相关的治理经验转化成更系统、更持续、更科学的政府决策，逐渐形成“用数据认知、循数据决策、依数据施策”的治理思维与决策模式，从而对市民群众的难点、堵点、痛点问题有了更真实的把握，推动问题的有效解决，破解科层制治理结构中的信息盲点与治理梗阻等困局，有效提升了政府的治理回应性与行政效率。
（二）体系建构：数字政府治理体系的建构逻辑与阶段演进
北京市的数字政府建设具有鲜明的行政主导启动机制以及后端行政绩效的驱动特征。这一改革是由市委、市政府主要领导顶层主导、推动以及强有力推进的结果，属于行政主导驱动下的制度变迁过程。市委市政府在“接诉即办”改革中居于核心地位，是行动组织、资源保障、机制设计和绩效评价的最重要主体（江文路，2020）。从改革启动到现在，在若干个重要时间节点呈现出不同的改革内涵和创新举措。政党主导与行政驱动贯穿数字治理体系构建的全过程，“顶层设计推动、中层高度重视、基层有效落实”是数字政府治理体系化建构得以迅速展开和全域推展的关键（见图2）。
在2018年的改革启动阶段，北京市推出的改革举措主要是针对基层治理中属地治理与部门治理的不匹配问题，即“条”与“块”的协调治理问题。“街乡吹哨，部门报到”就是试图通过街乡镇属地政府与上一级执法部门之间“点对点”的便捷联通和快速反应，来解决基层治理中问题发现与问题解决之间在时间和地域上的错位现象和治理低效问题。这一机制安排一定程度上加强了条线部门对属地街道的回应和协同，在“吹哨者”、“吹哨内容”和“听哨者”三个端点上属于有限制性与选择性的绑定，还未完全破解科层治理难题。2019年，北京市委市政府开始展开对市民热线的体系化构建，提出“有诉必应，接诉必办”，力图通过统一的平台联通的方式，用更高效的工作机制在更大的治理范围内解决更多的治理难题。“吹哨者”由少数基层干部或志愿者扩大到一般市民，吹哨内容由特殊的部门执法问题扩大到一般市民的“烦心事、揪心事”，响应者也由执法部门扩大到街乡镇基层政府和社区干部。相应地配套改革包括对基层街道治理体制机制的重大调整，实际上是把真正办事的权限和资源放在了街道办事处，从而更好地响应市民热线的“派单”，并根据响应的质量好坏和及时程度对政府各部门进行考评（见图3）。
（三）精准回应：数字政府决策的系统层次与数据应用
我们知道，理性官僚制的治理绩效天然地受到内部参与者意志、动机与行动的影响，虽然他们代表着国家的公共意志，但也滋生出官僚主义等治理顽疾。一方面，由于激励与问责机制的失衡，政府官员容易陷入消极避责的行为模式。各种具体化的不作为，不仅使得官民之间的关系日渐恶劣，同时也可能将官员群体与领导层的矛盾转嫁给民众，从而激化政民矛盾。北京市的数字政府治理体系的建构在“党建引领”的方式下实现了比较快速的、全域展开的治理创新，从政务热线平台一直延伸到政府的治理范式变革。在数字政府建设过程中，数字治理的理念设想和改革实践产生了契合与嵌套，形成了“治理设想—治理实践—治理反馈—优化改进”的良性治理循环。首先，市民热线的相关诉求覆盖了城市生活的方方面面，全域全量的数据为政府治理和决策提供了非常珍贵的依据和参考。从市民诉求的输入端来看，市民热线数据具有三大特征：用户生成特征、社会结构特征和民生倾斜特征。市民热线诉求具有从市民的身边和家中逐步向外扩散的逻辑延展关系，先是基础民生性质的水电气（供）暖，然后是基本民生性质的社区环境、物业管理和垃圾处理，再后则是教育、医疗、出行等，最后则是休闲、旅游、玩乐和出国便利等。在对热线数据汇集和整合的基础上，政府决策者能看到相关民生问题的广度和深度，发现市民民生难题的属性特征、集聚空间特征和时间分布特征，从而出台相应的公共政策举措进行精准治理。其次，北京市数字政府建设的推进机制是以政府办事直接回应老百姓的直接诉求，同时辅以相应的督察体系。基于市民热线体系“联通—派单”而产生的数据，逐步形成了向政府反馈的日报、周报、月报、季报和专报体系，成为市委市政府领导层从整体把握整个城市脉搏的最主要的抓手和决策支撑。通过对属地政府和职能部门对市民诉求的响应绩效、问题的解决程度和市民的满意程度的排名比较，政府领导层可以清楚地把握政府各部门的行政效率与工作绩效，从而产生优化政府各部门职能体系的进一步决策安排。通过对民生热点问题的集中分析，主政者对于城市治理的区域性、典型性问题，可以实现更为精准的掌握，为下一步采取更有效的政策措施提供决策依据，推动对特定治理难题的有效解决。由此观察，北京市在由传统“科层制”治理向数字政府治理跨越的探索实践中已初步形成了1.0版本的数字治理体系与数据决策流程，具体涉及四个层次：“事务层—考评层—决策层—认知层”（见图4）。
从对居民诉求的应诉办事开始，北京市委市政府通过改革相应的治理流程，提供更优质的便民和便企服务，降低了企业运行成本，有效增强了政府与居民的治理粘性。对政府不同部门的系统考评，有助于主政者发现城市治理过程中的“中梗阻”问题，通过跨部门多层次的协调解决相应问题，从而完成对各职能部门从治理加压到治理解压的转变。从事务层到考评层再到决策层的各层级互动，有助于形成对数字政府治理的整体认知。政府官员形成的系统性、大数据治理思维，则有助于政府治理绩效的进一步提升。数据治理机制在政府治理中的广泛应用标志着北京市的“12345”市民热线数据得到了充分的挖掘和使用，民生大数据被有效转化为公共决策资源，促进了政府决策科学性的提升。与此同时，基于“12345”市民热线所形成的数字治理体系及其相应的技术储备与工作机制，比较好地应对了疫情的冲击，进一步凸显出市民热线作为深入基层的传感器、储蓄多端的信息港、上传下达的直通车和跨域协同的接驳器等重要职能。
（四）深度创新：数字政府变革演化的未来图景
数字化时代的政府治理强调“用数据说话、用数据决策、用数据治理、用数据创新”。基于治理大数据的数字政府建设将是驱动政府治理深度变革的重要抓手，也是推进城乡基层社会治理现代化的关键引擎。基于对北京市政府治理数字化转型过程与治理体系的整体刻画，我们可以进一步归纳和概括出我国数字政府建设变革演化的未来图景。
一是助推形成超大型城市良性协同的社会治理格局。党的十九届四中全会指出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。这可以概括为构建主次有位、参与有序、协同有效的社会治理体系。在以信息化驱动现代化的数字政府建设中，政府、企事业单位、社会组织以及广大市民群体实现了多方参与和协同合作。热线电话作为技术平台联通了市民、政府和相关社会组织，以技术方式赋权于市民、赋值于民生问题、赋能于政府和社会组织，使得相关各方能够各尽其责、各尽所能，进而实现更加优化、优质的社会治理。从政府治理的演进趋势看，“单打独斗”“统管一切”的治理形态将向“政府—市场—社会”相互协同、合作治理转变，公共治理的协同程度、协调能力与体系化建构水平将不断提高。以数字化的治理响应机制为例，相比于上访、维权等传统的民众诉求输入路径，网络化、数字化的诉求方式极大地方便了公众的诉求反映过程，降低了市民的诉求反映成本。而应对市民的切实诉求，数字治理技术与平台则为政府官员提供了有力的辅助工具，从而帮助官员更快和更有效地倾听群众呼声，响应群众诉求，化解群众难题。通过有效解决群众所面临的困难与问题，党政干部得以拉近与民众之间的情感距离，提高了民众对政府治理的满意度与认同感，不断形成政民良性互动的治理格局。
二是驱动政府治理体系与治理范式的变革创新。通过对政府治理流程的重塑，北京市得以在打造“无缝隙政府”与“整体政府”方面取得重要进展。在大数据时代，数据和信息不但成为社会生活和公共治理的基础，而且已成为社会生活与公共治理的本身（戴长征、鲍静，2017）。传统科层制政府的多层级与相互独立的治理结构形成了对有效信息在政府内部流动的阻碍，治理信息的不对称导致政府的治理决策往往偏离真实的治理需求。而在政府治理的数字化转型过程中，通过打造数据集成、互联共享的枢纽型平台，科层制政府纵向的治理层级得到有效压缩，横向的部门协作壁垒被打破，形成了适应社会形势发展的去中心化治理结构。政府的每个部门和官员组成了治理网络中的单独节点，从而极大地增强了网络内协作共治的可能。数字政府建设对科层制政府行政管理体系、治理回应体系、数据开放体系、决策反馈体系所带来的系统性变革，重塑着政府不同层级、不同部门、不同官员的治理流程与职责关系，为现代科层制政府的深度变革提供了重要经验。
三是推动现代政府治理范式的深度转型。在政府治理体系的数字化转型进程中，数字政府建设发挥着引领性和主导性作用。如果说以办公电子化、文件数据化、联通网络化、服务便利化为主要特征的电子政务时期是政府数据治理的1.0版本，那么以“数据系统化、决策科学化、施策精准化”为主要特征的数字政府时代则是从电子政务向智慧政府过渡和转换的重要中间阶段。面向未来，政府治理的数字化转型所设定的目标则是在突围科层制治理局限的基础上，打造以智慧数控、全员参与、整体智治的“智慧政府”（见图5）。用数据认知、循数据决策、依数据施策的全新治理模式将为科层制政府演化出相应的治理能力与深层的治理思维，并为数字政府向智慧政府的治理跨越奠定坚实基础。
五、余 论
面对数字技术所带来的经济与社会的深刻变革，政府治理的数字化转型已是大势所趋。在新一轮科技革命和产业变革突飞猛进、科学技术和经济社会发展加速渗透融合（习近平，2021）的信息化时代，科层制政府的治理结构唯有不断变革才能适应快速变迁的当代社会。从人类历史演进的视角看，科层制政府是对传统政府治理结构的扬弃，它标志着政府治理由传统到现代、由人治到法治的重大进步。当代的数字政府建设则是对现代科层制政府内在局限的突围与变革。以数字政府建设突围科层制政府治理短板，重塑政府官员与民众的互动关系，增强政府治理的合法性，已成为当代中国政府治理变革的重要趋势。在实践中，新兴治理技术与党政体制治理结构的有机结合，提高了政府对公众的精准回应能力与回应效率，在一定程度上纾解了条块分割、碎片化治理、权责倒挂所引发的治理困局，同时为政府治理体系的深度革新提供了内生性动力。数字政府建设不仅要以数字技术引领新时代政治、经济、社会、生态文明等领域的创新再造与变革重塑，构建适应数字社会发展的政府治理体系，而且必须坚持“以人民为中心”的政治价值与发展原则，在治理效率与政治价值间取得平衡。展望未来，面对社会利益高度分化、民众诉求日益多元、社会治理日益复杂的全新形势，新时期的数字政府建设不仅要强调对新兴治理技术的广泛应用，更应注重对科层制政府治理结构机制的有效变革，充分调动社会力量参与数字治理，建立与数字化时代相适应的政府治理体制，从而释放出数字技术对政府治理现代化所赋予的强大动能。总之，以数字政府突围科层制政府，让人民在政府治理变革中有更多获得感，将是提升党政体制治理效能、加速实现我国政府治理体系与治理能力现代化的必由之路。
参考文献：
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Break through Bureaucratic Government
with Digital Government:
The Construction and Evolution
of Digital Government
from the Perspective of Comparison
Jiang Wenlu1 & Zhang Xiaojin2
(1. Huazhong University
of Science and Technology, Wuhan;
2. Tsinghua University, Beijing)
Abstract：
In the historical process of the evolution of human social governance, the bureaucratic government governance structure has a great significance for progress. It has brought about significant progress in the management mechanism of human society, and marked the paradigm transformation from traditional to model government governance. The article points out that in the internet era where social information flows is increasingly flat, the inherent limitations of bureaucratic government make it increasingly difficult to adapt to the rapidly changing modern society. The construction of digital government in the new era has become an effective reform path that breaks with the limitations of bureaucratic government governance, breaks with the fragmented governance structure, and makes up for the loopholes in bureaucratic governance. The benign interaction between the central top-level layout and local practices innovation is a prominent feature of China's digital government construction practice. In the construction of Beijing's digital government governance system, the trend of data-driven, real-time perception, citizen participation, and precise governance has been highlighted. In the future, the construction of digital government based on governance big data will be an important starting point to drive in-depth changes in government governance, as well as a key engine to improve governance performance and accelerate the modernization of government governance systems and capabilities.
Key words：
Digital Government; Bureaucracy; Digital Governance; Smart Governance
（责任编辑：纪宛伯）
本文原载于《经济社会体制比较》
2021 年第 6 期总第 218 期
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