重庆房地产为什么调控得好？
特别鸣谢：白学松、周里鹏
复旦大学钱凌霄、陈序章、徐心怡对本文数据整理有贡献
导读
目录
2.2 需求端：人口、收入难撑高房价，房产税抑制高端需求
2.2.1 重庆收入水平相对较低，长期人口增幅低
正文
2.1.1 城市规划：多中心组团均衡发展，住房需求有效分散
不同于从核心区向外围扩张的单一中心城市，在两江、四山的天然屏障分割下，重庆是典型的多中心组团空间结构，各组团均衡发展降低了居民对特定区域的居住偏好，将住房需求有效分散，减轻了职住分离，带来平衡房价的“空间红利”。早在2007年，根据《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》，重庆都市区空间结构规划为“一城五片，多中心组团”，组团拥有自己的商业中心及相关配套，是城区内相对独立的区域。2021年《重庆市国土空间总体规划（2021-2035）》进一步整合各组团，建设“两江四山三谷、一核一轴五城”。各组团向科学中心、金融中心等方向分化。区域相对独立、功能完整而又各具特色。从城市边际拓展看，多核心组团减轻了城市从“核心-边缘”的区位价值递减，提高了外围城区居住价值，拓展了城市居住边界，避免了单中心结构中心城区住房需求旺盛无法疏解的问题。从职住平衡看，重庆在历代规划中，组团内部注重生产合理配比居住、必要设施等，因此居民工作和居住地相对平衡。职住平衡降低了人口的跨区流动，据中规院交通调查，重庆居民日常出行中组团内部出行占比约70%。从各区房价看，各区之间房价差异较为平缓、有限。2021年7月重庆主城九区房价最高为渝中区的19490元/平米，最低为北碚区的11466元/平米。组团式的建设使得城市生态景观、公共交通设施及商业、购物、休闲文娱等在各个组团间分布较为均匀，带来平衡房价的“空间红利”。
2.1.2 地票制度：跟随农民进城的市场化“人地挂钩”
地票制度解决了“二元分割”供地困境，盘活了广阔农村闲置、废弃土地；通过复垦、交易、落地和分配，有效疏通了农村建设用地退出渠道，促进城乡间土地流转。2008年12月，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，成立了全国首个农村土地交易所——重庆农村土地交易所，探索农村集体建设用地和城市建设用地指标远距离、大范围置换的“地票”交易。为解决我国二元分割的土地制度下：城市人口增加、建设用地增加，农村人口减少、建设用地不减反增的困境，即农民进城却“两头占地、人地脱钩”。本质上，地票是农民进城后，将农村废弃建设性用地（宅基地）复垦为耕地，形成地票，并通过地票交易所卖给开发商，由于一亩耕地地票可卖到二三十万，农民交易积极性高。开发商不用再通过行政审批建设用地指标，可以买市场化的地票，持票即可选择合适位置并提出用地申请，最终通过招拍挂完成土地交易。
重庆地票交易热度高、交易面积大，累计贡献了超三成土地供应，经历十余年发展，地票制度趋于成熟，是历经考验的土地交易制度。从地票交易数据看，重庆地票交易热度高，年均交易约20次。从成交面积看，自地票制度实施以来，交易规模最大的为2011年，成交面积高达5.29万亩。截至2020年末，重庆农村土地交易所累积供应地票 33.7万亩、成交地票33.6万亩，使用地票新增供地26.5万亩，占地票制度成立以来土地供应的30.4%；从成交价格看，地票交易单价在2011年达到24.42万元/亩的峰值，此后开始平稳降低并保持在18-20万元/亩水平。至2020年末，地票成交总额638.9亿元，成交均价稳定在20.17万元/亩。根据交易趋势判断，地票交易经历了2008-2011年的急剧增长阶段、2012-2014年的基本稳定阶段和2015至今的平稳增长阶段，地票市场趋于成熟。从地票使用区域看，80%以上地票使用在重庆的主城与渝西片区，有效增加了重庆功能核心区的土地供应规模。
2.1.3 完善的三层土储体系，超前土地储备“细水长流”式供应土地一级市场
重庆积极开发土地资源，自2005年不断提高城镇建设用地规划面积，实际建成面积更是高于规划，建成区面积不断扩大。在2005年发布的《重庆总体规划（2007-2020）》中，规划到2010年城镇建设用地总面积为580平方公里，至2020年提升至865平方公里。2011年修订版《重庆总体规划》将2020年规划面积提升为1188平方公里。实际上到2019年达到1464.05，12年建成三倍新重庆。从建设用地面积增速看，2007-2019年间重庆城镇建设面积维持在7.6%左右的高增速。北京、上海由于成长建设期已过，历年城市建设用地基本维持稳定，增速不明显；天津同为直辖市，在2007-2019年间城镇建设面积年均增速约为4.7%，相比重庆的城市扩张速度较慢。
重庆国有土地储备整治管理是“政府主导规划+市场化土储机构”结合模式。从储备体系看，重庆土储按照“一根管子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”分为三个层级。2002年10月《重庆市国有土地储备整治管理办法》及2003年7月施行的《重庆国有土地储备整治管理实施细则》，标志着重庆土地储备制度正式建立，完善了土地投放总量调控机制。从宏观调控看，由重庆政府部门进行城市土地管理，根据土地利用总体规划，将征用的农村集体土地等予以储存。在土储机构方面，土储整治机构通过市场化融资购地，对土地进行道路铺设、水电等基础设施建设，将生地变为可建造房屋的熟地。从储备体系看，重庆土储体系第一层：以重庆国土资源和房屋管理局牵头的执行机构，负责对全市的土地资源进行管理。第二层：地产集团、城投公司、重庆渝富公司等市政府授权的十大国有独资公司成立，依照市场化模式运作，负责主城9区及全市重要项目用地的储备。第三层：土地和矿产权交易中心，是土地使用权交易、转让的场所。各土地储备机构将土地（生地）前期开发后，土地行政管理部门将熟地交给土地矿产权交易中心进行出让，达成“一个龙头放水”的调控目标。
重庆在快速建设阶段一次性完成“超前储备”，之后每年只开发5%，实现土地储备“细水长流”式供应。在住宅类用地供应方面，保证住宅用地占城市用地超30%，居一二线城市前列。从土地储备总量看， 2002年重庆一次性储备了主城40多万亩土地，至2009年各大储备集团又在主城区共进行了3105.6公顷的有效储备。从后续土地供应看，重庆对2002年一次性储备的主城40多万亩土地，之后20年内每年只开发5%，即2万亩左右。2002-2017年间重庆通过“招拍挂”出让了20余万亩，实现了土地储备“细水长流”式供应，做到了“手有余粮心不慌”。在住宅类用地供应方面，重庆坚守住宅用地配比红线，把城市用地至少20%用于住宅开发、55%用于公共基础设施建设、至多25%用于工业、商业开发，改变了为GDP大手大脚搞工业、工业用地占比太高的问题，带来了与城市扩张相匹配的住宅土地供给，消除了城市发展的土地瓶颈。2008-2020年间，重庆供应住宅类用地共223.1万平方公里，住宅用地供需比长期维持在大于1的超供状态。从规划结果看，2002年以来重庆居住用地占城市建设用地面积稳定在31%左右，超额完成计划中城市用地至少20%用于住宅的比重，高于北京、天津、苏州的28%、25%、27%。
重庆地票、土储制度等使重庆保持了大量土地供应，维持了“楼面地价不超过当期房价的三分之一”，以控地价来稳房价。如果一地块周边当期房价1万元/平米，地价拍到3300元/平米就要适可而止，否则就会推高房价。当土地供应是比较充分、合理、有效的时候，如果地价偏高，就拿出政府的储备地增加土地供给平衡地价。重庆2008-2020年间成交楼面土地均价占房价均值的25%，其他一二线城市如北京、杭州、成都分别为48%、45%、35%。从土地溢价率看，重庆土地溢价率波动较小，且土地溢价率保持在20%以下，普遍低于其他重点城市。从人均住宅类供地建面看，重庆人均住宅土地供给充足，处于全国前列。重庆自2008年起，为每人每年新增供应住宅土地建面在1-2平米之间，约为北京、上海、广州的两至三倍。
2.1.4 “人房挂钩”的住宅建设规划、“低端有保障”的保障性住房，充沛住房供应市场
重庆在计划、审批新房建设开发过程中，把握“人房挂钩”的思路，将房地产建设与本市人口变化相关联，将人均住宅面积控制在30平米左右。房地产建设过量会产生大量空置房，导致资源的浪费；建少了又供不应求，推升房价。从每新增人口的住宅供应面积看，2005-2019年间重庆人口新增了326万，此期间重庆住宅竣工房屋面积高达39239万平米，每新增人口的住宅竣工面积约为120平米，居我国主流城市之首。重庆为新增人口提供了远超其他城市的新房供应量，约为北京、上海供应面积的3倍，深圳的12倍。二线城市如武汉、郑州、宁波其每新增人口的住宅供应面积分别为42、41、39平米，低于重庆的住宅供应。从每新增人口的住宅竣工套数看，2011-2019年重庆维持着年均30万套的住宅竣工套数，每新增人口住宅供应约为1.37套，明显供大于求。而北京、上海、成都分别为0.42、0.49、0.52套。
在“低端有保障”方面，重庆保障性住房体系建设起步早，开创“重庆模式”公租房制度建设，实现建立市场供给与政府保障并举的“双轨制”住房体系。重庆年均约25%的保障房供地占比有力地保证了中低收入购房者的住房供给。早在2002年，重庆出台《重庆城镇廉租房保障办法（试行）》，启动了廉租房保障工作。“重庆模式”概念由国家七大部委提出，指2010年重庆启动的公租房、户籍制度改革两大举措，其灵魂在于加大保障房建设，并第一次在实际操作中实现了双轨制。从具体规划看，自2010年起重庆加大保障房供应量，计划投入1200亿元建设公共租赁住房，同时开展2000万平廉租房建设。截至2020年，重庆公租房累计分配54万套，140余万住房困难群众实现“住有所居”。对比我国其他地区，2020年北京、山东、浙江分别完成18万套、19.7万套、18.2万套公租房分配，远远低于重庆。从各类保障性住房供地面积看，2009-2017年间重庆廉租房、经济适用房、保障房共供地约967、399、5000公顷。保障房供地约占2009-2017年间住宅供地面积的11.4%。按照每套保障性住房70平米、户均2.6人估算，共能够提供71.4万套保障性住房，为185万低收入人群解决住房困难问题。
2.1.5 房地产固定资产投资：把握金融源头，控制投资力度
2.2 需求端：人口、收入难撑高房价，房产税抑制高端需求
2.2.1 重庆收入水平相对较低，长期人口增幅低
重庆中低端制造业集群多，居民收入低于其他主要城市，人才吸引力弱，近十年重庆及常住人口有所增长，但自2002年经历二十年时间常住人口方回归3100万水平。根据统计局公布的 2020 年城镇居民人均可支配收入，样本选取我国18个重点城市，其中重庆城镇居民人均可支配收入40006元位于倒数第一，与二线城市长沙、武汉、天津相比，其人均可支配收入分别为57971、50362、47659元，重庆居民的收入水平明显落后于一线以及大部分二线城市。从历史数据看，2013-2020年间，历年重庆城镇居民人均可支配收入位于样本城市末端。人随产业走，人往高处走，重庆收入水平的弱势会促进人口流向收入水平高的一线或东部热点城市，重庆商品住宅置业者以市内群体为主，依靠内部需求房价上涨动力不足。2010-2020年重庆市年均常住人口增量32.1万人，低于成都、郑州、西安的58.2、39.7、38.6万人；重庆常住人口在2003年达到峰值3130万人，经历了人口净流出后2008年常住人口2839万，2020年七普数据显示重庆人口重归3205万人数量，近二十年来常住人口总量增长不明显。2000-2020年间重庆年均人口增长7.7万人，远低于武汉、长沙等二线城市的20、19万人，在样本城市中排名倒数第五。
2.2.2 重庆房地产税试点，高端有约束
1）2011-2016年间，重庆政府采取“高端有约束”的区别化房地产调控思路，开展第一批房产税试点，利用税收工具抑制高端住房需求，调节收入分配。2011年1月重庆出台了《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》，宣布启动对部分个人住房征收房产税。在征税对象上，重庆房产税主要针对个人拥有的独栋商品住宅和个人新购的高档住房。税率方面，采用0.5%至1.2%的累进税率。以重庆户籍居民新购的一套20000元/平的160平高档住房为例，其免税面积为100平，房产税0.5%，每年需缴纳房产税约6000元。若为“三无人员”则不扣除免税面积，每年需缴纳房产税约16000元，房产税对别墅、高档住宅的购买需求、炒房行为均带来一定的压力。从税收总额看，2011年起重庆房产税征税20.9亿，相较2006-2008年间10亿元的征税量大幅上升。2011至2017年间重庆房产税收入超过20亿元且呈逐年增长趋势。从短期看，房产税的实施在一定程度上为高端住房需求快速降温，2009年起别墅、高档住宅成交占所有商品房成交面积的7.2%左右，而在2013年已降至2.7%。从长期看，2013-2016年间高档公寓的交易逐渐稳定，销售占比维持在3%；2016年房地产市场爆火的影响，高档住宅受到追捧，也仅仅上升到6%的销售面积占比，2018年开始下滑回稳，反映了长期高端住宅需求受房产税的抑制后，购房需求向中端市场转化的趋势。
2）除抑制高端住房需求外，重庆通过对“三无人员”首套房征收房地产税，对炒房行为进行约束。2017年1月，重庆市政府进一步修订了征收房产税的相关办法和细则，将“征收对象”中的“在重庆同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含第二套）以上的普通住房”调整为“在重庆同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的首套及以上的普通住房”。此外，重庆政府还出台了《关于加强“三无人员”个人住房房产税征管工作的通知》，就加强在重庆同时无户籍、无企业、无工作的个人在渝中区、大渡口区等范围内购买首套及以上普通住房的房产税征管工作进行细化和完善。这些举措的主要目的在于引导合理市场预期，维护房地产市场平稳持续健康发展，遏制炒房行为。
3 推动新房改，以城市群战略、人地挂钩、金融稳定和房产税为核心加快构建房地产长效机制
中国大部分城市的房地产调控重抑制需求轻增加供给、重行政手段轻经济手段，短期调控无法解决长期供需不平衡的根本矛盾，我们呼吁推动新一轮房改（新房改）迫在眉睫，以城市群战略、人地挂钩、金融稳定和房产税为核心加快构建房地产长效机制，促进房地产市场长期平稳健康发展，还有最后十年的时间窗口。
一是坚持都市圈城市群战略，改革“人地挂钩”，允许跨区域用地指标买卖，优化土地供应。目前推行的“人地挂钩”为农业转移人口落户数量与建设用地供应量挂钩，并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应坚持都市圈城市群战略，推行新增常住人口与土地供应挂钩、跨省耕地占补平衡与城乡用地增减挂钩，如东北和西部地区售卖用地指标，可以有效解决目前东北、西部用地指标大量浪费的问题。严格执行“库存去化周期与供地挂钩”原则，优化当前土地供应模式。
二是保持货币政策和房地产金融政策长期稳定。实行长期稳定的住房信贷金融政策，稳定购房者预期，支持刚需和改善型购房需求，同时抑制投机性需求。支持房企合理融资需求，规范融资用途，防止过度融资。
三是稳步推动房产税试点。随着大开发时代结束，存量房时代下土地出让金减少、交易环节税收减少，推出房产税是大势所趋。从国际经验看，房产税通常被成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源。房产税改革的总原则是“立法先行、充分授权、分步推进”。“立法先行”是先立法再开征；“充分授权”是授权各地方因地制宜试点、不一刀切，本身房产税按照国际经验就是地方主体税；“分布推进”是积极稳妥推进，要力争方案成熟并做好社会预期引导。
四是丰富供应主体，转变住房供应结构。当前中国住房供给体系重销售轻租赁，多元主体供给型的住房体系尚未建立。未来供应主体将从以开发商为主转变为政府、开发商、租赁中介公司、长租公司等多方供给；以市场化的商品住房为主、加大各类保障性住房供应力度，形成“高收入靠市场、中等收入有支持、低收入能保障”的阶梯化住房供给结构。不过，住房供应结构的探索与政策出台须因地制宜，警惕盲目跟风。