专题丨以数字财政建设推动数字经济高质量发展
作者简介
王志刚
中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任，研究员，博士生导师，主要研究方向为宏观经济、政府债务、政策评估、数字财政。
金徵辅
中国财政科学研究院博士研究生在读，主要研究方向为宏观经济、财政理论、数字经济、数字财政。
论文引用格式：
王志刚, 金徵辅. 以数字财政建设推动数字经济高质量发展[J]. 信息通信技术与政策, 2022,48(1):32-36.
以数字财政建设推动数字经济高质量发展
王志刚 金徵辅
（中国财政科学研究院，北京 100089）
摘要：财政作为国家治理的基础和重要支柱，既要发挥对数字经济发展的促进作用，也要推进数字经济的包容性和公平性。数字财政是和经济社会数字化相适应的新型财政治理模式。建设数字财政有利于提升财政治理能力与现代化水平，并助力于我国数字经济的高质量发展。首先重点分析了数字化对生产、税收、财政等带来的风险与机遇，然后从数字经济高质量发展角度给出数字财政建设若干政策建议。
关键词：数字经济；财政治理；数字财政
中图分类号：F812. 2；F49；D63 文献标识码：A
引用格式：王志刚, 金徵辅. 以数字财政建设推动数字经济高质量发展[J]. 信息通信技术与政策, 2022,48(1):32-36.
DOI：10.12267/j.issn.2096-5931.2022.1.005
0 引言
由于新冠肺炎疫情的负面影响与国际关系不确定性的延续，近年来全球整体的经济复苏并不乐观，但数字经济的发展却逆势上扬。根据中国信息通信研究院在2021年发布的《全球数字经济白皮书》[1]，2020年全球整体的数字经济规模达到32.6 万亿美元，同比增长3.0%，约占GDP的43.7%，对经济复苏的支撑作用显著。2021年，中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书》[2]显示，2020年我国的数字经济规模已达到39.2 万亿元，约占GDP比重的38.6%，同比上升了2.4%。与GDP对比时发现，2020年我国数字经济的增速为9.7%，约是GDP名义增速的3.2 倍。可见，数字经济已成为当下中国经济持续增长的主要动力之一。
当前，中国和美国均为数字经济大国，但二者的数字经济发展路径与现况都有很大的区别。根据《全球数字经济白皮书》[1]中的数据，尽管美国数字经济规模在2020年已达到13.60 万亿美元，位列世界第一，即领先于规模为5.36 万亿美元的中国，但中国拥有全球最高的数字经济增速（同比增速达9.6%）。相比于中美两国，其他国家在数字经济的综合发展中，都有着较为明显的实力差距。这种“数字鸿沟”不仅存在于国家之间，在我国内部也已显现。首先，不同行业的数字化进展不一，我国数字化主要聚焦于生产端的“5G+工业互联网”等数字新基建行业，以及消费端的电商平台等服务行业。其次，中国的数字化发展亦有较为明显的地域差距，即中国的数字经济主要集中在东部发达地区。以《2020数字中国产业发展报告》[3]发布的ICT上市企业数据为例，数字经济企业主要集中在北京、广东、浙江等东部发达地区，约占总上市企业比重的94.5%。此外，在城乡居民之间、不同教育程度人群之间、不同世代人口之间乃至更多维度比较中，都有着非均衡的数字化发展趋势，这些值得引起相关关注。
作为一种新经济形态，数字经济的高质量发展需要兼顾效率和公平。由于制度不够完善，目前尚无法建立起规范的数字经济政策、制度体系，因此出现了不少发展不平衡的问题。例如，一些基于互联网技术的平台经济模式可能会带来税收的空间集聚趋势，进而可能进一步加剧税收和税源背离程度。如何以一种可以兼顾公平与效率的方式来发展数字经济，成为各国所面对的共同问题。2013年，经济活动与发展组织（OECD）颁布了税基侵蚀和利润转移（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）法案，以应对税收转移问题。此外，有些欧洲国家已经开始针对跨国数字企业实施数字税，2021年7月1日，130个税收管辖区通过G20/OECD包容性框架发表《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》（以下简称《声明》），拟对现行国际税收规则进行改革。截至2021年7月26日，同意《声明》的辖区已达132 个，这无疑反映了经济数字化推动的税制改革已经成为一种国际共识。
反观我国，由于与其他国家在发展阶段、产业结构、财税制度等方面都存在较大差异，因此需要发展以数字经济为代表的新经济，以此推动新旧动能转换；同时，也需要建立一种与经济社会数字化发展相匹配的数字政府治理制度体系，来规范数字经济的发展，并让全民共享数字经济红利。作为国家治理的基础和重要支柱，财政联系着千家万户和各类企业、预算单位。因此，加快建设数字财政成为数字经济高质量发展的必然要求。
1 数据要素将改变传统生产的过程，完善财政治理方式需与时俱进
1.1 数据生产要素将改变传统生产过程，数字化大生产将是大势所趋
数据是一种新的生产要素，是需要与资本、劳动等传统要素相结合来创造价值的一种新生产资料，数据的价值主要是在使用和挖掘中体现出来的。通过大量数据的积累、开发，汇总出有效信息，可为生产者决策提供优化生产过程与资源配置的知识。因此，数据要素可以在整体上大大提高生产效率，体现出对生产过程的“赋能”作用。这无疑是一种提高生产力、解放生产力的表现。基于这种新要素催化出来的新活力，所有传统生产过程都将有机会得到生产力的进一步解放，并推动整个市场向更高效的数字化生产方向迈进。
1.2 新生产要素的加入会给管理者带来新的挑战
随着数字信息技术的持续发展，如果数据要素可以顺利且不断地替代传统生产要素，那么数据要素在生产中的投入比例将会越来越高。相应地，税收体系可以进行更为精细化的制度设计，以保障资本、劳动、数据等要素具有合理的收入分配比例。当然，在此过程中更要兼顾公平与效率，在鼓励规范、合规运用数据资源的同时，也要充分释放中国大市场所带来的规模经济效应。
在数字化时代下，数据从资源到资产，再到资本，所能够产生的价值或大或小，对技术进步、社会福利、产业结构等到底意味着什么? 数据是否能如资本那般扩张?或者是否能产生出更大的虹吸效应?这些都有待进一步观察。但有一点可以确定，数字经济的高质量发展需要一套完备的元制度体系来做基础保障，包括产业规制制度、财税制度、金融制度等。其中，财税制度的作用尤为关键：财政要优化支出结构，通过奖补等措施鼓励企业和行业数字化转型；税收则要发挥激励约束作用，除了综合运用已有的所得税、增值税等税收政策手段，还要鼓励并引导数字型企业进行创新活动。此外，对数字化给经济社会带来的深刻影响要给予足够的关注，要把握好数据要素的独特属性，如数据的可分离性、非竞争性、部分排他性等特点，进而分析其对现有税制带来的潜在影响。总的来说，尽管当下税收体系仍可适用于当下的发展阶段，但随着数据要素在整体生产过程中的占比不断提高，数字化将重塑整个生产体系，相应的税收制度也应不断完善。
2 数字经济的健康发展，需现代化的财政治理手段促进效率与公平的统一
新技术的运用会提高生产效率，但新技术的出现也需考虑其在发展过程中带来的公平性问题，完美的技术创新并不存在，任何创新都是一把“双刃剑”[4]。一方面，使用创新知识的企业会有更高的利润；另一方面，数字化时代的赢家和输家可能差距巨大。因此，如何兼顾数字化的短期代价与长期收益不仅是一门学问，更是一门艺术。简而言之，数字化可以推进技术进步和资源配置效率提高，在某种程度上可以缓解经济发展不充分的矛盾，但是由于自然资源、人力资本等初始禀赋的差异，在劳动力、地区、行业之间仍然存在数字化鸿沟现象，这不利于整体经济的协调发展。
（1）在劳动力市场方面，犹如AI、深度学习等数字技术对简单劳动的强替代作用，一方面创造出了如数字工程师、大数据分析师等的高技术岗位，另一方面也会对简单劳动产生挤出作用，即让市场出现结构性或技术性失业。因此，在数字化发展过程中，不仅需要促进生产力的提高，而且还要让生产技术结构与人力资本结构相互匹配。在这个过程中，政府要有所作为，通过财税手段加大对劳动力的数字教育投入，为劳动者的技术升级提供充裕的空间与时间，以便让更多人可以从容地适应数字化时代的新要求。
（2）在地区间发展方面，地区间的公平发展也是促进高质量发展的重点。我国当下东西部之间的“数字鸿沟”十分明显。《中国数字经济发展白皮书》[2]的调查数据显示，2020年我国数字经济的发展主要集中在东部城市，整体上呈现出经济发展水平越高，数字经济发展水平也越高的趋势。尤其是北京和上海，当地数字经济占GDP的比重遥遥领先于其他地区。从理论上来说，数字经济中的核心投入要素——数据，更不易被地理因素所束缚，而且数字经济具有向拥有良好基础设施、较高人口密度的经济优势地区集中的天然趋势，这都会加重我国当下已经突出的不均衡发展问题。因此，政府应对数字经济落后地区加大转移支付力度，促进欠发达地区的数字基础设施建设，为全国各地区提供较为公平的数字经济发展机会。
（3）在产业数字化差异方面，我国服务业数字化程度最高。中国信息通信研究院的调查数据表明，2020年我国数字经济在三大产业内的渗透率分别为8.9%、21.0%和40.7%，第一、二产业还有很大的数字化发展空间[2]。因此，为形成产业上下游间的协同发展，财税制度也应在行业间采取不同比例的税收优惠、财政奖励，助推企业“上云用智”，进而激励全产业链的数字化转型。通过让数据链、资金链、人才链、政策链融合在一起产生合力，助推数字经济高质量发展。
3 数字财政将为数字经济高质量发展提供有效的财力保障和治理手段
3.1 数字财政的定义与意义
数字经济当中出现的复杂性，需要更为科学的现代化手段来治理。大数据技术催生出的数字财政可为新时代的数字经济高质量发展提供更为有效的财力保障与治理手段。当下，有关数字财政定义，可表述为“以财政大数据价值为基础、财政大数据应用为支撑，以现代信息技术为主要手段，实现优化收支结构、提高效率及出金公平的财政活动”[5]。可见，数字财政的本质不仅是简单地指代某一种或几种技术手段，而是技术进步和制度优化相融合的复合体，更是一种管理理念的体现。数字财政的意义并不是对传统财政理论的颠覆，而是对现有财政职能的强化，进而让财政的经济稳定、资源配置、收入分配等关键职能得到更好的发挥，这也是落实“有为政府”与“有效市场”的现实路径[6]。
3.2 数字财政在收支两端中的作用
在财政收入端，数字财政可提高政府的税收效率。利用跨平台大数据的共享机制，对地理信息、个人收入信息乃至其他资产信息进行统一化集约管理，可避免逃税行为的发生。此外，通过“区块链”技术发展电子发票的现代化管理机制，可解决发票不开、开错等问题。发票全流程的数字化管理，不仅增加了涉税信息的透明度，还遏制了逃税、漏税等行为。
在财政支出端，数字财政可以有效节约政府的管理成本。例如，运用文本挖掘、深度学习等数字技术，从海量的网络语言中即时分析出有关财政行为的社会舆情，并加以分析、处理与引导，进而把握住政策工作的主动权，动态优化支出的流程信息，提高财政资金使用过程的信息透明度，强化政府与群众之间的信任度。此外，得益于政府对大数据的重视，相关政策分析工具也将被纳入到政府的决策体系当中，例如通过构建相关宏观计量模型对现实进行仿真模拟与预测，缩小决策失误的范围，减少资金的浪费。总之，数字财政可实现更为精细化的管理，减少政府这只“看得见的手”的管理盲区，释放财政政策新效能。
总的来说，数字财政将实现“政策—项目—资金—服务对象”的四位一体架构，达到对资金的穿透式监管[5]。数字财政可以对数字经济高质量发展提供精准的政策支持，能够确保政策的科学有效、扩大政务数字化市场、利好数据型企业发展。反过来，数字经济高质量发展也将为财政带来新的税源，并创造出“数字财政盈余”。这不仅有利于财政可持续发展，也可为数字经济发展提供更有力的财力保障，例如加大对一些数字公共品的投入，为全社会数字化转型提供坚实的数据底座。
4 数字财政的构架与建设重点
4.1 数字财政的框架构建
在瞬息万变的数字时代中，各种信息无时无刻不充斥着社会的方方面面。如何高效地收集、提炼和运用这些“信息海”，将是决定当下政府管理能力的关键。不言而喻，如果财政管理可瞬时掌握国内外经济、企业和个人等海量的微观行为信息，那么基于数字财政理念上构建起的相应大数据管理与应用，可更好地进行多层次的数据整合与分析[5]。最终，形成以大数据价值为根本、以统一化的共享数据为媒介，多维度、多层级、多场景的政务应用表现增强政府的公共服务质量与宏观调控能力（见图1）。
4.2 数字财政的建设重点基于大数据价值所搭建起的数字财政框架，需要在统一的数据管理基础上，将数据、算法、算力与各类行政业务有机结合，形成数字财政在整体与局部间的协调发展。简单来说，在数字财政建设过程中有两大核心任务，即生产系统建设与大数据应用推广[6]。
在数字财政生产系统的建设方面，需要完善有关预算管理的一体化建设。通过建立统一的中央、省、市、县、镇五级的预算一体化管理系统，以便实现预算管理的全流程覆盖及财政资金项目的全生命周期管理。得益于数据口的统一与规范，预算管理中的基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告8个部分可实现一致性账表的精细化管理[6]。在财政工作的执行过程中，构建起以中央级数据库为核心、各省级数据库为辅助的数字财政系统，可进一步强化相关统计分析、预测预警和决策支撑等现代化政府管理能力。
在大数据应用的推广方面，需注重在宏观、中观和微观3个层级的多方位发展。我国幅员辽阔，地区间的经济发展差异较大，财政大数据的应用设计需因地制宜、因时制宜地对不同地域、行业和人口进行区分对待。所以，在宏观层面，数字财政应用的发展应聚焦于对宏观经济的分析，通过构建“财政-税务-经济”数理模型，为政策调控提供科学可信的实验场所。在中观层面，数字财政的应用需注重在生产部门中的推广，基于大数据等数字技术在部门、产业和地区等维度下实现对财政资金全过程、全口径的智能化监管。在微观层面，不仅需要实现对财政资金的全天候实施跟踪，而且还需要完善对微观主体的资金使用效果的及时评价与反馈，进而提高财政资金的使用效率。
5 结束语
数字经济需要市场“看不见的手”与政府“看得见的手”共同发力，以保障其高质量发展。数字财政可以有效地为政府这只“看得见的手”赋能，凭借对于大数据的运用，提高政府的理财能力、调整产业结构、调控经济、释放政策效能。为实现以数字财政建设推动数字经济高质量发展的目标，我国可从3方面入手。其一，完善财税制度，促进数字经济健康发展。为扭转数字经济在各主体人群、地域、行业等之间的不均衡发展，转移支付制度设计可将数字化因素加入进来，减少数字鸿沟现象。同时，完善现有税收体系，增强其对数字经济发展的包容性和分配调控职能，促进数字经济健康发展。其二，继续加大数字基础设施的投资力度，提高数字化政府对市场的感知力。数字基础设施不仅可促进对相关数字企业的培养，而且也可为政府提供相应的现代化管理升级条件。基于5G基站、云平台、超级计算机等数字设施的推广，政府获取有效信息的渠道也将更为宽广，在对海量信息的处理基础上可实现更为精细化的管理、增强对市场的感知力，从而更好地引导财政预期。其三，保持对数字技术研发及数字化教育培训的财政投入。相较于美国，我国数字技术的科研能力仍不充分。数字化的融合发生在各行各业中，跨行业、跨学科、跨领域成为数字化人才的主要特征。因此，我国不仅要提高在科研环节的投资力度，而且要改革教育体系，打造复合型的数字化人才队伍。此外，数字化加速会导致技术性失业。所以，我国也要兼顾数字化浪潮下失业或再就业人员的数字技能培训和教育，尽力缓解数字化给社会带来的短期阵痛。
参考文献
[1] 中国信息通信研究院. 全球数字经济白皮书[R], 2021.[2] 中国信息通信研究院. 中国数字经济发展白皮书[R], 2021.[3] 中国信息通信研究院, 数字中国产业发展联盟. 2020数字中国产业发展报告[R], 2020.[4] 刘尚希, 王文京. 中国数字财政年度报告(2020)[M]. 北京: 经济科学出版社, 2021.[5] 王志刚. 财政数字化转型与政府公共服务能力建设[J]. 财政研究, 2020(10):19-30. DOI:10.19477/j.cnki.11-1077/f.2020.10.002.[6] 王志刚, 李小梦. 数字化为财政治理现代化赋能[J]. 地方财政研究, 2021(11):34-39.
Promoting the high-quality development of digital economy with the construction of digital public finance
WANG Zhigang, JIN Zhengfu
(Chinese Academy of Fiscal Sciences, Beijing 100089, China)
Abstract: As the foundation and important pillar of national governance, public fiscal should not only play a necessary role in promoting the development of digital economy, but also promote the inclusiveness and fairness of digital economy. Digital public finance is a new model adapted to the digitization of economy and society. The construction of digital public finance is conducive to improving the fiscal governance ability and modernization level, and then helping the high-quality development of China’s digital economy. This paper focuses on the risks and opportunities brought by digitization to production, taxation, and public finance. From the perspective of high-quality development of digital economy, finally, gives some policy suggestions.Keywords: digital economy; fiscal governance; digital public finance
本文刊于《信息通信技术与政策》2022年 第1期
主办：中国信息通信研究院
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