民营城市：城乡融合的下一程

近些年来，我国在城乡融合方面取得了很多进展。

首先是2020年新实施的《土地管理法》，为未来集体经营性建设用地入市奠定了法律框架；第二，一些地区在探索农村宅基地“所有权、资格权、使用权”三权分置改革；第三，乡村振兴战略实施后，政府在乡村投入比较多，无论是基础设施建设、生态、环境还是公共服务，都有所改善。

然而，城乡融合的难点问题还没有解决。

一、城乡融合的难点
城乡融合的难点是，大城市郊区的城乡分割严重，城中村人口多、生活品质差，城郊地区“非拆即乱”。

首先，大城市郊区人口流入最多，但是密度最低。据统计，距离北京和上海市中心二十到三十公里的圈层内，在2000年到2015年期间，新增常住人口分别是458万和491万，分别占北京和上海新增常住人口的60%和64%。但是，这个圈层的人口密度特别低，只有每平方公里1800人和2100人。大城市郊区的人口密度、经济密度还有很大的提升空间。

第二，新增常住人口主要居住在城中村，但是城中村品质不高。据一份研究报告，全国十大城市的租房者，平均有27%的人租住在城中村。深圳有70%的租客住在城中村，北京有40%的人住在城中村。但城中村常见的现象是，道路狭窄、线网密布、消防设施缺乏、环卫不洁。城中村人口多、品质差，是城市环境改善的痛点。

第三，大城市的城乡差距大。城乡居民人均可支配财产净收入比大体可以衡量城乡居民的财富差距，根据2018年《中国统计年鉴》公布的数字测算，北京是6.38倍，上海是10.62倍，天津是4.5倍，重庆是7.58倍。在一些大城市，城区居民财产性收入高，城郊居民却因缺乏合法的土地房屋产权，财产性收入低；城市中心整洁现代，郊区乡村却贫穷不堪。

第四，大城市郊区的工业大园、大棚房、别墅的“违建”和“拆违”问题突出。城市郊区的乡村产权不稳定，导致“非拆即乱”。

二、主流城市化模式的困境
主流的城市化模式很难解决城乡融合的难点问题。

主流的城市化模式是政府主导，其经济模式是政府做规划，征地批租，垄断国有土地的出让，不允许乡村合法开发土地，以此来获得垄断租金。政府按规划分配建设用地指标，指标集中在城市，到了城郊乡村地区，不但缺乏建设住房和发展产业的指标，不少乡村宅基地下面的指标也被挪用到开发区，导致乡村住房“被违法”占用耕地。现在城郊地区征地成本太高、拆不动，又不给乡村土地住房合法化的空间。无论是做民宿还是做大棚房、建产业园区，皆面临因土地产权基础不牢固，人们不敢进行大规模投资，建设长期有品质的住房和产业的问题，导致城郊地区“非拆即乱”。

政府主导城市建设，依赖从银行获得土地抵押贷款，但是投资使用效率低，出现了很多空城、鬼城。大量土地在获得银行审批的抵押贷款后，就不再办理产权登记。某城市的1万亩土地储备中，只有8%的土地走完产权的全部流程，有合法的国有产权，其余土地在获得银行抵押贷款后即不再办理产权登记，大量土地被闲置“晒太阳”。地方官员对投资结果不负责，导致地方债务畸高，极大提升了金融体系的风险。

政府主导的城市化，是由公共财政提供教育、环卫、治安等公共服务。公共服务与户籍制度挂钩，在某些大城市，外地人不能享受与本地居民同等的入学条件，以及养老、保障房等制度安排，社会治理也下不了城中村。城市的公共服务是歧视外地人的。

三、另一条道路：民营城市

民营城市是在主流城市化模式之外，实现城乡融合的另一条道路。

民营城市是民营企业去规划、投资、开发与运营的城市。民营城市与主流城市化模式的区别在于产权安排不同：政府主导的城市开发模式将很多权利集中在政府手里，民营城市是把土地的使用权、收益权、规划权、公共治理权等权利，交给社会资本及专业化的企业，以平台的方式整体打造、运营和治理城市。

下面介绍四个由企业运营和治理城市的例子：深圳市西柚小镇的城中村改造，佛山市龙江镇的乡村工业园改造，成都市福洪镇的小城镇开发，成都市蛟龙港的综合城市开发。

（一）西柚小镇的城中村改造
深圳市光明区西柚小镇位于公明街道下村。民营企业深圳盛荟实业公司来到这个城中村，租用村民物业，租期15年。在投入六千余万元实施改造，招商引入八十多家企业并吸引两千余人入住改造而来的公寓后，相关物业的租金提高了15%以上。这里原来是破烂的城中村，但已被成功改造为人群聚集、新潮时尚、富有活力的网红商业街区。

街道政府为入住的企业提供产权保护，通过多部门联合办公、出具会议纪要的方式为商家办理营业执照，提供消防设施。

但是，仅是街道政府提供产权认可，产权的基础仍是不牢固的。政府的认可不同于法律的认可，有政策随人事变动的风险。盛荟实业与村民签订场地占用协议，拿不到土地证与房产证，难以获得银行贷款。产权不稳则投资有限，盛荟实业不敢把城中村的房子拆除重建，以提高容积率。

尽管如此，利用社会资金开展城中村改造，引入专业化的运营团队，至少解决了城中村“非拆即乱”的问题，提高了村民的收入。

（二）顺德的村级工业园改造
佛山市顺德区有382个村级工业园，占全区已投产工业用地面积的70%，却只贡献了27%的产值和4.3%的税收。村级工业园不但土地利用效率低，而且存在高消耗、低产出、工艺落后、管理落后等问题。

改造工业园是有难度的：村办工业园的旧厂房已经租出去了，租期10年、20年、50年不等，有的甚至签订了永久合约。收回租出去的厂房收回需要资金投入。

顺德区龙江镇政府借钱给村集体，让村集体协调利益相关方，收回出租的厂房。政府采用挂帐收储的模式，允许土地转为国有，在国有平台上以招拍挂的方式出让给万洋众创城，出让的收益在交完税费及归还政府借款之后，其余的土地出让金（占98%）全部返还村集体。村集体还可以在改造后的工业园里自持部分物业，获得长期收益。政府的让利之举，极大地提高了村级工业园改造的进程。 

龙江镇万洋众创城，由总部位于温州的制造业聚集平台运营商万洋集团开发。这里占地2618亩，拆除了村级工业园低矮的厂房，拟投资120亿元建设高达10层楼的垂直工厂，可以新增产业空间280万平方米，节约60%的土地。建成后将聚集产业链上下游企业，如华为、海康威视，为企业提供云平台、大数据、集中仓储物流、统一物业管理等服务，为员工提供公寓、超市、生活配套，为园区的中小企业提供融资活动。

这里的年租金，从改造前的510万元，提升至改造后的1518万元，提高了两倍。农民的分红从改造前的273万元，提升至改造后的1062.6万元，提高了三倍。项目全部投产后，预计年产值达到200亿元，税收10亿元。

引入专业化的民营工业园统一打造，带来了多方受益：农民的收入增加了，政府的税收也增加了，企业的用地空间也增加了，产业得以升级。

（三）依托村庄建设的福洪镇
近几年来，因经济下行以及个别超大城市实施控制人口政策，农村居民外出打工的机会越来越少，许多人反映没活干。大城市进不去，促使许多村民返乡创业。但是，如果村庄分散、人口聚集不起来，在乡村做生意一样缺乏人气，有不小的困难。

2011起，成都和盛家园实业公司在成都市青白江区福洪镇依托土地整理，复垦了周边村庄1300亩宅基地，并垫付城镇建设资金，将4000多户农户、1.3万人集中在1.5平方公里的新的场镇。人口的聚集为返乡者提供了创业的条件，促进了商业、工业和旅游业的进一步分工。节余的约800亩集体建设用地指标落地福洪镇域，用来修建商铺和标准厂房，吸引了27家劳动密集型企业入驻，发展生态旅游康养项目。

成都市为宅基地复垦整理出来的指标颁发证书，把土地由实物变成了抽象的权利。那些指标可以在当地的农村产权交易所交易，也为未来发展融资提供了产权基础。福洪镇农民的人均纯收入从2011年的10199多元增长到2019年的24400元，城镇居民人均可支配收入从21258元上涨到42206元。

新建的福洪镇不单是商业园区，也不单是民营工业园，而是一个集居住、商业、工业为一体的小城镇。农民集中居住后，生活得以改善，小镇的基础设施与公共服务也得到提升。我去那里考察期间访问过一个小女孩，她说很高兴，因为以前上学很远，现在上学更方便了，不用坐公交车了。

乡村发展要面向未来，我们要思考年轻人会喜欢在什么样的地方生活。

（四）蛟龙港的综合城市运营
蛟龙港是在成都市双流区一片4.3平方公里的土地上，由民营企业香港蛟龙集团租用农民的集体土地建设的城市。蛟龙港不但具有工业、商业、居住的功能，而且建立了一座创两项吉尼斯世界记录的水族馆。

不同于主流的城市开发模式，蛟龙公司没有走土地国有化的道路，而是租用村集体土地，建设标准厂房出租给小微企业。这里的小微企业聚集了10万人就业，伴随产业升级，现在年产值可达三百亿元，税收7亿元。

蛟龙公司累计投资97亿元，自建了沥青混凝土道路、污水处理厂、供水厂、变电站、排洪沟、地下管网、住宅公寓、写字楼、商业购物中心等设施，还实施了河道改造。此外，蛟龙公司为园区企业务工人员的子女提供免费的义务教育学校，为工厂与街区治理提供协警及公交等服务。

主流的城市化模式中，公共服务通常是由政府提供的，蛟龙公司提供公共服务的资金从哪里来？

蛟龙建设和运营城市的关键，是该公司与双流区政府签订的协议赋予了蛟龙公司规划权和税收分成。蛟龙公司对这块土地有自主规划权，规划在双流区政府备案，这样蛟龙公司就可以根据其对市场的判断决定怎样开发城市。政府再将园区企业创造的税收中地方实得的一半返还给蛟龙公司。蛟龙公司用政府返还的税收投资污水处理厂等基础设施，为打工子弟办义务教育学校。

这个实践证明，只要有一个好的合约，界定给民营企业充分的权利，民营企业也可以提供优质的公共服务。

四、民营城市需要配套改革
上述四个案例，都是通过引入民营企业的专业团队、提升容积率与开发强度，从而改善了城市郊区小镇的品质，促进了产业升级，提升了税收。

比较分析上述四个案例可以发现，离市中心越近，民营企业运营城市的功能越多样，综合程度越高。大城市郊区是民营城市发展的重点，距离大城市中心越近，民营城市的功能越多、效率越高。民营城市的经济效率与民营企业获得的权利层级相辅相成：赋予民营企业的产权界定越清楚、越完整，城市的经营效率越高。反过来看，民营城市规模越大、功能越多，对政府的授权层级要求越高。

基于以上总结，民营城市的发展需要规划、土地指标、集体产权制度方面的配套改革。

首先是规划权的让渡。
政府要减少规划审批的程序，授予民营企业更大的规划权。政府规划的城市往往投资效率低，注重公共服务而轻视多样性和人气聚集。民营企业规划的城市往往能够适应市场需求，具有前瞻性。规划审批环节太多，审批周期太长，是民营城市开发缓慢的重要原因。

其次，需要建立全国性的土地指标交易市场。
缺乏建设用地指标，是乡村与城市开发时遇到的难题。建立土地指标交易市场，让企业从市场上购入指标，可以优化城乡建设资源的配置，促进城市的聚集和土地使用效率的提升。这方面的例子是，重庆的农村土地交易所不分国有、集体，实施指标双轨制：经营性建设用地由市场交易购得，基础设施用地按计划获得。此外，地票制度既为偏远地区的农户提供了宅基地退出的路径，也为企业从事城市开发提供了指标储备。

第三，深化集体经济组织产权制度改革。
大城市郊区在发展乡镇企业与征地拆迁过程中，镇集体与村集体积累了大量的财富。例如，据调研所得，2019年上海市镇级资产占三级集体经济组织总资产的65.2%，镇级净资产占51.4%。上海市松江区2013年镇级集体资产占比达83%。然而，集体资产产权不明晰，村民难以直接享受到经济发展的成果。上海市开展集体经济组织产权制度改革，清产核资，将集体资产量化为农民的份额，规范管理集体经济组织，促进了集体的分红收益分配。

民营城市的开发可以带来农民财富的增加。要将集体积累的资产分配给农民，有赖于集体经济组织产权制度改革的深入。

我国城乡融合的难点是大城市郊区地区。既有的城市开发体制以征地拆迁为主要模式，面临农地产权缺失、征地成本高、规划效率低、政府债务高等问题。产权不稳定导致城市郊区“非拆即乱”。民营城市可以成为我国探索城市化的另一条道路。应当鼓励民营城市的发展，探索解决城市建设投资效率低、地方债务高、收缩城市不退出、城乡分割、城市聚集度不够等问题，改变我国城乡分割的发展体制。  

（本文据作者2020年11月15日在海南博鳌文创周城乡融合主题论坛上的发言稿改定。作者感谢黄跃、张惠强在演讲准备过程中提出的建议。）