【GBA译文第9期】战争的利润：9·11后时代，五角大楼开支激增的企业受益者（上）
导读 · 2021.11.24
美国布朗大学下属的沃森国际与公共事务研究所发布阿富汗战争开支报告《战争的利润：9·11后时代，五角大楼开支激增的企业受益者》。报告称，9·11发生后，美国政府大量增加提升五角大楼的支出和军武商资金。虽然美国21世纪的战争政策的代价和后果已有充分记录，但谁从这种做法中获益的问题却很少受到关注。目前为止，大大小小的企业成为了9·11事件后军费开支激增的最大受益者。自阿富汗战争开始以来，五角大楼的开支总计超过14万亿美元，其中三分之一到二分之一流向了军事承包商。某些公司明面上获得的利润普遍合法，但其他利润则来自于可疑或腐败的商业行为，这些行为包括浪费、欺诈、滥用、价格欺诈或暴利。
而且9·11事件后，五角大楼愈加依赖于私人军火承包商，这带来了很多方面的问题，包括问责制、透明度和有效性等。将关键职能私有化可能会削弱降低美军对战区活动的实际控制，同时提高浪费、欺诈和滥用的风险。此外，发动战争是利润的来源，这与美国通过外交主导解决冲突的目标相矛盾。更广泛地说，国防承包商的巨大影响力导致了美国军事力量的日益军事化。这体现在美国的方方面面，从五角大楼的支出到联邦可自由支配的预算。预算中最大份额用于过剩的军事供应，为州和地方执法机构提供军事设备，甚至超过了预算总额的一半。
本篇报告详细地分析了在本世纪头二十年使美国军费开支激增的重要因素，提出美国军火企业利润的主要来源是美国9·11后的战争，包括其他因素：全球武器贸易的增长、近期把中国视为威胁，以及本就高昂的五角大楼预算。其内容详实，值得深思。本文由GBA组织编译，以供读者阅读。
9·11后军事支出激增
21世纪初，“全球反恐战争”（Global Waron on Terror，GWOT）的政治氛围为五角大楼大幅增加预算奠定了基础，其中大部分预算都流向了军事承包商。支出激增包括基础预算（与持续冲突无关的预算部分），和美国在9·11后战争支出的数万亿美元。基础预算用于维持一支全球范围内的庞大军队，包括超800个海外军事基地，及大规模的核武器能力。基础预算的增加已经超过2万亿美元，这也是通过五角大楼海外应急行动（Overseas Contingency Operations，OCO）账户支出的战争本身的直接成本。
包括基础预算和OCO账户，五角大楼的预算在9·11袭击和阿富汗战争开始后的第一年增加了10%以上。五角大楼的预算连续10年递增，这在美国历史上前所未有。五角大楼的开支在2010年达到高峰，也达到二战以来的最高水平——相当于在2021年超过8000亿美元。这个数字远远超过了美国在朝鲜战争、越南战争或上世纪80年代里根执政时期的军事开支。
“钱包大开”：后9·11时代的军事承包潮
9·11事件后五角大楼的开支规模十分惊人。在2002财年和2003财年之间，美国军事开支的增长超过了其他任何国家的全部军事预算，包括中国、俄罗斯、英国、德国和法国等大国。五角大楼支出的增加远远超过了与伊拉克和阿富汗战争相关的支出。正如时任波音公司（Boeing）副总裁的哈里·斯通塞弗（Harry Stonecipher）在2001年10月接受《华尔街日报》采访时所说，“钱包大开……任何不投票支持我们保卫国家所需资金的国会议员，都得在明年11月之后卷铺盖走人。”
斯通塞弗关于五角大楼预算迅速增长的预言是正确的。考虑到通货膨胀因素后，从2001年到2010年，五角大楼的开支增长了近三分之一。2010年以来，军事开支略有下降，但仍保持在历史高位。拜登政府在2022财年关于五角大楼和相关国防开支的最新建议达到了7,530亿美元，其中就包括美国能源部（Department of Energy）的核武器发展。
自2001财政年度以来，五角大楼用于各种用途的总开支超过了14.1万亿美元（以2021年美元汇率计算）。其中，4.4万亿美元用于武器采购和研发，主要受益的是企业承包商。剩下的资金用于军事和文职人员的工资和福利，以及运营和维持美国军队所需的支持支出。五角大楼承包商在9·11事件后的20年里获得的资金保守估计约为4.4万亿美元。五角大楼庞大的运营和维护预算也对承包商进行补贴，但很难确定私营企业在这一类别中分得了多少份额。
9·11事件后五角大楼支出激增，受益方高度集中。近年来，五角大楼四分之一到三分之一的合同仅派往五家主要武器承包商：洛克希德·马丁公司（Lockheed Martin）、波音公司（Boeing）、通用动力公司（General Dynamics）、拉夫森（Raytheon）和诺斯鲁·格鲁曼公司（Northrop Grumman）。
上述五家公司仅在2019和2020财年就获得了超过2860亿美元的合同。而从2001到2020财年，仅这五家公司就瓜分了2.1万亿美元的五角大楼合同（以2021年美元计算）。从长远来看，洛克希德·马丁公司（Lockheed Martin）在2020财年获得的750亿美元的五角大楼合同，相当于美国国务院（State Department）和国际开发署（Agency for International Development）当年全部预算440亿美元的1.5倍以上。
何人受益？
9·11事件后军事开支激增的最大财政受益者是美国的主要武器承包商。但武器商绝非唯一的受益者。在过去20年间受益的公司不仅包括雷声公司（Raytheon）和洛克希德·马丁公司（Lockheed Martin）等武器制造商，还有凯洛格·布朗·鲁特公司（KBR）和柏克德公司（Bechtel）等物流和重建公司，以及黑水公司（Blackwater）和戴恩公司（Dyncorp）等武装私人安保承包商。正如海蒂·佩尔蒂尔（Heidi Peltier）对“迷彩经济（camo economy）”的分析中指出的那样，五角大楼2019年大约一半的预算——约3700亿美元流向了军事承包商，用于与战争有关的和实施中的和平时期活动。国会研究服务处（The Congressional Research Service）估计，在2020财年，承包商的支出将增长到4200亿美元，远远超过五角大楼总预算的一半。
三种盈利方式
企业从战争经济中获利的方式至少有三种：后勤和重建、私人安全承包、武器供应。许多公司利用战时条件——即交货速度快，而且监管往往不那么严格——对政府超额收费或进行公然欺诈。
1. 后勤和重建
承包商从9·11后的战争中获利的第一种方式是在战区进行后勤和重建工作。战争的混乱，缺乏足够的政府监督，以及短期内大量资金涌入重建工作，这些都导致了在伊拉克和阿富汗的重建工作中出现大量浪费、欺诈和滥用的现象。
哈里伯顿公司（Halliburton）是伊拉克和阿富汗最出名的重建和后勤承包商，通过旗下的KBR公司（Kellogg, Brown and Root），哈里伯顿公司在两场战争开始时接受了五角大楼的后勤民用增援（LOGCAP）订单，该合同为开放式，需要对部队进行广泛支持，从建立军事基地、维护设备，到提供食物和洗衣服务。从2002到2006财年，哈里伯顿接收的五角大楼的合同增长超过10倍。它重建了伊拉克的石油基础设施，为美军在伊拉克和阿富汗提供后勤服务。2008年8月，该公司接收了超过300亿美元的LOGCAP合同。
在最开始的时候，哈里伯顿公司所扮演的角色是有争议的，招致了媒体、独立分析人士和国会关键成员的大量批评。后勤民营化的构想提出于20世纪90年代初，由当时在任的乔治·赫伯特·沃克·布什政府（George Herbert Walker Bush administration）国防部长的迪克·切尼（Dick Cheney）提出。发布于2000年8月《琼斯母亲》（Mother Jones）杂志的一篇文章描述了外包战时支持服务的利益冲突：“1992年，在切尼的指导下，五角大楼付给KBR公司390万美元，制作了一份机密报告，详细说明了类似KBR公司的私营公司如何在世界各地可能发生战争的地区为美国军队提供后勤保障。”切尼后来担任KBR公司的母公司哈里伯顿的首席执行官，直到2001年他成为乔治·W·布什（George W. Bush）政府的副总统。切尼在该公司持有价值4,600万美元的股票，直到2002年，他还从该公司获得了16.2万美元的递延薪酬。切尼从政府-哈里伯顿-再回到政府的经历是五角大楼和国防工业之间紧密关系的经典案例，其中包含了所有真实和潜在的利益冲突。
哈里伯顿公司 （图源：Fox Business）
由于哈里伯顿公司被曝光对基本服务高额收费，并且其错误行动使美国军队处于风险之中，该公司在战区的表现也成为了批评的源头。然而，它并不是唯一一家从事此类不公正活动的公司。
从2004年伊拉克战争开始，由国会授权的旨在根除浪费、欺诈和滥用伊拉克重建特别监察长，和如众议员亨利·韦克斯曼（Henry Waxman）在内的国会监察人员，揭露了大量的收费超标、劣质建筑，以及参与伊拉克重建的承包商的直接盗窃行为。但涉事公司只有少数受到重大财务惩罚或刑事后果，因为他们的所作所为仅能定义为战争暴利，即利用在战时条件下获得的不那么严格的监管，对政府超额收费，甚至涉及犯罪行为。另一个问题是，美国的承包商往往不会让当地人参与重建项目，一旦承包商离开现场，这些项目就无法持续。据伊拉克和阿富汗战时承包委员会（Commission on Wartime Contracting in Iraq and Afghanistan）估计，截至2011年，这两个战区的浪费、欺诈和滥用行为开支总计高达310亿美元至600亿美元。
在伊拉克和阿富汗超额收费的几个例子解释了这些公司是如何在战争期间牟利的。在伊拉克战争早期的丑闻之一是KBR公司向美军收取的燃料费过高。2003年12月，战争开始还不到一年，国防合同审计署（Defense Contract Audit Agency，DCAA）的报告中记录了KBR公司“数千万”的超额收费，燃料费用超过了其他供应商收取的两倍。
不仅KBR公司的燃料收费过高，几年后，一家名为国际石油贸易公司（International Oil Trading Company，IOTC）的公司也进行了类似的价格欺诈，该公司从美国国防后勤局（Defense Logistics Agency，DLA）获得了价值27亿美元的合同。众议院政府监督和改革委员会主席、民主党众议员亨利·韦克斯曼（Henry Waxman）进行的一项调查发现，该公司经常向五角大楼收取进口到伊拉克的燃料费用，从2004年到2008年期间，该公司销售额为14亿美元，利润超过2亿美元。其中超过三分之一的资金被其所有者哈里·萨金特·伊尔（Harry Sargeant il）拿走，他同时也是佛罗里达州共和党的财务主席。韦克斯曼的总结如下：“这些文件显示该公司利用了美国政府的税收。该公司拥有从约旦运输燃料的唯一许可证，所以可以收取超额的价格。我从没见过这种情况。”
重建伊拉克的项目收费高昂，但表现却很糟糕。像帕森斯（Parsons）和柏克德（Bechtel）这样的美国大公司被指在许多项目上建设不彻底或未完成，其中涉及供水工程到学校和医疗诊所等各个方面。根据《纽约时报》2006年9月对伊拉克重建特别监察长（Special Inspector General for Iraq Reconstruction）调查的报道，帕森斯在伊拉克实施的14个项目中，有13个“不合格，存在施工缺陷和其他严重问题”。其中一项是在巴格达建造一所警察学院，“那里的管道工作非常糟糕，以至于管道破裂，在学院建筑里到处都是尿液和粪便物质。”
2004年起，在伊拉克的几个基地中至少有18名军事人员因触电身亡，原因是是电力安装有问题。这是劣质项目的极端例子。其中某些工程是由KBR公司及其分包商完成的。五角大楼监察长进行的一项调查发现，战地的指挥官“未能确保翻修工作……妥善完成。军队没有为工作或承包商设定标准，KBR公司也没有对该设施的电气设备进行接地。”
最后，2008年陆军特种部队上士瑞恩·马塞特（Ryan Maseth）在伊拉克洗澡时触电身亡，该事件引起了国会和公众对这个问题的关注。即便事故发生前近一年前，KBR公司检查了马塞特死亡的大楼，发现了“严重的电气问题”，但他们并没有解决已发现的问题。值得注意的是，KBR的合同并没有要求“修复潜在的危险”。KBR的一名前电工指控其他承包商伪造文件，让人觉得他们已经解决了之前发现的接地问题。另一名前KBR电工向参议院作证说，KBR用未经培训或无经验的电工以较低的价格费率从事电气工作，但向美国政府的收费同专业电工开价相同。最后，在2008年7月，KBR的一名电工作证说，即使在触电事件发生后，美国国防部也没有建立对电气工作的监督体系。
KBR还从向驻伊美军提供的食品服务中超额收取费用获利。伊拉克各地大约60个基地的餐饮设施和膳食提供构成了KBR大规模后勤民用增援合同的重要部分。在2009年5月对战时合同委员会的证词中，国防合同审计署主任作证说，在审计了KBR合同中的12亿美元餐饮设施成本（DFAC）后，委员会对大约3.52亿美元的总成本“提出异议”。委员会主任艾普莉·斯蒂芬森（April Stephenson）表示，这些“例外”的主要原因是，KBR就许多实际上没有提供的餐食向政府收费。DCAA（Defense Contract Audit Agency）审计发现，KBR收取政府的餐费可能比准确数字高出36%。到2004年2月，KBR被迫退还美国在伊拉克和科威特餐饮设施的2740万美元的“潜在超额账单”。
KBR对分包商的严重依赖通常是为了增加利润，有时会进行非法操作。战时合同委员会报告称，KBR管理方从科威特的一个分包商那里收到了回扣，该分包商随后从KBR获得了价值7亿美元的额外餐饮设施分包合同。
Custer Battles:“浑水摸鱼”
小公司也从美国占领伊拉克初期的混乱气氛中受益。Custer Battles就是这样一家公司，该公司签署合同负责保卫巴格达机场，并收集伊拉克的旧货币——第纳尔——以便销毁这些货币。该公司的负责人没有机场安保经验，也从未获得过政府合同。他们曾以低价中标机场合同，并承诺会比规模更大、更成熟的公司更快启动。但军方对他们的行动进行了检查，发现他们雇佣了没有受过任何培训的保安人员，没有雇佣会说阿拉伯语的翻译人员，也没有配备探测爆炸物的警犬。《洛杉矶时报》记者指出，与美国军人相比，他们的生活也很奢侈。该记者后来写了一本关于重建工作的书，名为《血债：在伊拉克浪费的数十亿美元、失去的生命和企业的贪婪》（Blood Money: Wasted，Lost Lives, and Corporate Greed in iraq）。当美国士兵还住在帐篷里的时候，Custer Battles已经有了游泳池，安装了空调，还有无线互联网连接。只要有政府拨款，他们就出得起钱。
Custer Battles在政府承包领域短暂的职业生涯还是结束了，该公司的一名顾问发现了一份电子表格，其中记录了总超额收费，向美国政府提供的虚假租约和报销单据，以及利用皮包公司进行欺诈活动的记录。五角大楼禁止该公司获得更多的政府合同，并处以1万美元的罚款，金额远远低于该公司从伊拉克重建合同中获得的收入。比如说，该公司的首席执行官在伊拉克期间每年给自己的工资就有300万美元。
Custer Battles公司 （图源：网络）
阿富汗重建工程也充斥了大量欺诈、浪费和滥用。例如，美国任命的一个经济工作小组花了4300万美元修建了一个从未使用过的加油站，又花了1.5亿美元修建了豪华住宅供美国的经济顾问居住，还花费300万美元用于从未使用过的阿富汗警察巡逻艇。也许最令人不安的是，国会的一项调查发现，在美国和阿富汗公司获得的价值20亿美元的运输合同中，有很大一部分最终成了给军阀、警察官员的回扣或给塔利班的报酬，有时每辆卡车高达1500美元，或者为300辆卡车的大车队出价高达50万美元。2009年时任国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）表示，“塔利班的主要资金来源之一是美国运输合同的保护费”。
就像哈里伯顿（Halliburton）在伊拉克的KBR公司一样，许多公司通过欺诈性的超额收费从阿富汗的军队食品服务中获利。2019年，对Anham公司三名前高管的欺诈指控导致他们与美国政府达成了4500万美元的和解。Anham物流公司是一家总部位于迪拜的物流公司，曾是驻阿富汗美军的主要食品和水供应商。2018年，美国司法部对三名Anham高管提出指控，“两项重大欺诈罪名，一项合谋违反与伊朗开展业务的限制，四项实质性违反这些限制，一项合谋进行国际洗钱罪名。”他们被指控制造了一个“波将金村庄”（在现代政治和经济中，“波将金村庄”指专门用来给人虚假印象的建设和举措），为了夸大仓库工程的进度而在工地上施工。尽管如此，军方还是取消了Anham申请美国政府合同的暂停令，因此该公司可以继续为五角大楼的国防后勤局(DLA)工作。
另外两家为国防后勤局提供物资的承包商也面临同样的问题——严重的欺诈指控。在Anham之前，最高食品服务公司（Supreme Foodservice GmbH）是国防后勤局在阿富汗的主要供应商，该公司“欺诈性地夸大了”当地市场现成商品和瓶装水的价格。2014年，该公司承认犯有重大欺诈罪，并支付了近3亿美元的罚款。值得注意的是，2011年，在阿富汗政府开始对其展开调查，最近退休的国防事务助理主管罗伯特·T·戴尔（Robert T. Dail）中将加入该公司后不久后，国防事务助理授予该公司一份40亿美元的无投标食品供应合同，这是政府与承包商之间的另一桩旋转门事件。事实上，就在戴尔中将从军队退休并加入最高食品服务公司的几年前，他授予了该公司“年度新承包商奖”。
此外，司法部在2010年指控敏捷物流公司（logistics firm Agility，原名公共仓储公司Public Warehousing Company，或普华永道PWC）欺诈，并指控该公司及其附属公司在向美国陆军运送食品到伊拉克、科威特和约旦时要价过高，合同价值85亿美元。敏捷物流公司最终向美国政府支付了9500万美元，从而解决了它的刑事、民事和行政案件。陆军少将丹·蒙金（Dan Mongeon）曾任国防研究主任，2006年开始在敏捷物流公司（又称普华永道）工作，目前是该公司的总裁。
(下篇待续)
编辑：GBA Review 新传媒
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