袁冉东：路径依赖与养老保险改革

导读 · 2022.04.06

本文内容是由袁冉东博士在“碎片化管理与人口老龄化的影响”主题新书分享会上的演讲整理而成。本文直击社会养老热点问题，从全角度、新思考、新形势的不同视角，对中国养老保险改革问题进行了深度解析。

非常荣幸有这个机会来和大家分享我关于中国养老保险改革研究的一些思考。我们国家确实面临“未富先老”的问题，但是如果我们做得好，“未富先老”并不见得是一个无法逾越的障碍。“先老再富”是有可能的，这就看我们怎么做了，所以我们还是应该有信心。

中国在建路、建桥方面是很厉害的，交通基础设施世界一流。但是还有一种基础设施，就是包括养老、医疗、教育等在内的“软基础设施”，我们还相对落后。近几年来，国家非常重视这些方面的建设，进步很快，但还需要继续努力。

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中国社保系统的制度环境

我们都知道养老保险制度的重要性，而中国的养老保险是一个非常特殊的系统。在讲养老保险改革之前，我想先来简单地回顾一下我国的公共财政环境，因为它在相当大程度上决定了我国社保系统的制度环境。改革开放前三十年的公共财政环境，由两个阶段组成——财政收入衰退期，以及其后的恢复期。1994年分税制改革是两个阶段的分水岭。

从下图可以很明显地看出，全国一般公共预算收入中央政府占比在1994年分税制后大幅提升了。这个变化对我国的改革开放进程是有非常大的积极意义的。但是，全国一般公共预算支出方面，中央政府占比却没有上升，反而有下降的趋势。这就导致了一种结构性错配——在央地财政关系上，收入与支出的错配。其影响是极其深远的，对我国养老保险改革的制度环境也产生了决定性的影响。

全国一般公共预算收入中央政府占比

数据来源：《中国养老保险财政可持续性研究：碎片化管理与人口老龄化的影响》

（Pension Sustainability in China: Fragmented Administration and Population Aging）

除了制度环境，还有人口结构的因素。改革开放初期，全国只有不到500万退休职工，养老保险系统的抚养比超过30比1，也就是30多个年轻人养一个退休者。到了90年代中期，情况就很不一样了。退休人员超过3000万，抚养比低于5比1。2020年，抚养比已经降到2.57。不同地区的情况也很不一样，例如2016年，广东的抚养比为9.25，而最低的黑龙江只有1.3。更重要的是这种人口结构的恶化趋势还将持续。

人力资源和社会保障部2016年出版的《中国社会保险发展年度报告》中有比较详细的权威统计数字。根据此报告，2010到2016年，每一年系统的收入都是大于支出的，即每年都有结余。但是这个收入是包括了财政补贴的，如果剔除补贴，可以看出支出水平在迅速逼近收入水平，并在2016年超过了收入。也就是说，不算补贴的话，这个系统从2016年开始是收不抵支的。

以全国城乡居民基本养老保险的情况，2010到2016年，算了补贴的话，收入是大于支出的；不算补贴的话，支出一直都大于收入，而且缺口呈现出上升趋势。因此，我们可以看出，在人口老龄化的大背景下，我国养老保险的财政可持续性面临很大的挑战。

统筹层次低带来多重问题

这张是中国县级行政区的地图。这些密密麻麻的区划对应的是县级行政区。我们现在有2800多个县级行政区，而它们中大部分都有自己的养老保险管理部门，在行政和资金上的管理是相对独立的。这意味着，中国的养老保险系统是由2000多个分散的子系统构成的，形成了2000多个养老保险资金池，在具体的参数和管理细节上都不尽相同。换句话说，中国的养老保险系统目前仍然是高度碎片化的，统筹层次是很低的。这样的高度碎片化的养老保险系统，在世界其他国家是找不到的，因此这是一个非常独特的现象。

但是以中国的情况来看，统筹层次低在很多方面都是存在的，不仅限于养老保险。整个社会保险系统，包括医保等等，还有其他公共服务领域，乃至整个公共财政系统，都有这个特点——基本上都是县市一级统筹，连真正意义上的省级统筹都没有达到，更不用说全国统筹。所以中国的养老保险系统的碎片化，在国际上是特例，但是放在国内来看，其实是符合公共服务和公共财政体系的一般情况的。

中国县级行政区地图

（http://yao51.com/jiankangtuku/qrahwwqax_p2.html）

统筹层次低的一个直接后果就是养老金水平地区差异大。这是2015年，31个省级行政区的城镇职工基本养老保险平均养老金。退休金的省级地区差异相当大，高的超过3000元甚至4000元每个月，低的不到2000元。不单省与省之间差异大，省内同样存在很大差别。例如山东省2016年17个地级市的平均退休金情况，最高的超过3000元，最低的不到2000元。到了县一级，差异就更大了。这张表列举了四个省份，分别来自东中西和东北四大地区。广东省内，平均退休金最高的差不多1万元了，最低的3000元多一点，差了3.3倍。其他三个省的省内县与县之间的差别也是很大。

数据来源：《中国养老保险财政可持续性研究：碎片化管理与人口老龄化的影响》

（Pension Sustainability in China: Fragmented Administration and Population Aging）

统筹层次低，对于养老保险来说是会产生很多问题的。除了待遇差异大，最直接的影响是地区分隔，阻碍了统一的劳动力大市场的形成，也侵害了一些参保者的权益。统筹层次低的另一个缺点是，社保基金管理碎片化，被分散在全国各地众多账户中，无法通过集中投资运营，获得更好的投资收益，有些基金甚至还在贬值。例如，2017年江西省企业职工基本养老保险基金收益率仅为2.02%。

统筹层次低还有一个重大缺陷，就是社保基金互助共济的功能不能得到更好地发挥。社保一定要将风险池尽可能地做大，放大成员间互助共济的范围，这样其风险值就更容易平衡，个体风险就可降到最低。低统筹层次也不利于塑造现代国家治理能力。现代国家的一个重要标志，就是生活在国家之内的所有居民都能获得不受国内地域限制的统一化的公共服务。而显然，目前的养老保险离这个目标还有非常大的距离。

此外，低统筹和高度碎片化还使得管理上出现很多漏洞，加大了监管难度。比如道德风险、逆向选择等问题，甚至是直接的违法行为，例如资金盗用、诈骗等，都在现实中发生过，导致政府资金受到损失、人民群众的利益受到损害。

路径依赖的分析框架

养老保险统筹层次低既然会产生如此多的问题，学者和相关部门对此也都有深刻的认识，但为什么这么久都没有得到解决呢？其实，中央政府在2003年就提出了要实现养老保险全国统筹的目标，但是到现在，碎片化还是没有根本上的改变。原因当然很复杂，通过对这些复杂的因素进行梳理研究，我认为，路径依赖可以作为一个有用的分析框架。

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一般认为，路径依赖这个概念的学术化，是由经济学家开始的，例如保罗·戴维（Paul David），还有道格拉斯·诺斯（Douglass North）等人。然而政治学家对这个现象的认知似乎更早。马基雅维利（Machiavelli）其实早就说得很清楚了，那就是我们想改变现状以促成有意义的革新是非常困难的，因为既得利益自然会极力地反对，而支持者的态度大多是不温不火的——因为他们对于改革所可能带来的好处并不确定，而且这不是眼前就可以看到的。

用路径依赖可以解释很多经济领域的现象，比如我们每天使用的键盘，字母的排布不是最优的，打字的效率也不是最佳的，但是因为它是最早被普及的，随着使用者越来越多，越来越难被替换掉。到了100多年后的今天，电脑科技日新月异，但我们所用的仍然是最开始的那个有缺陷的，不是那么科学的键盘设计。其实，中国的商品房预售制度，当然还有我们的养老保险系统，大家明明都知道它们存在许多问题，但仍然延续至今，其中都有路径依赖所带来的影响。

路径依赖，简单来讲，其实就是历史是重要的，或者说以前发生的事情、以前做出的决定，虽然往往是出于偶然的，但对现状和未来的发展是有重要影响的。在政治经济学和公共管理领域，戴维·韦尔斯福（David Wilsford）提出过一个基于路径依赖的分析框架，并用这个框架分析了英国、法国、德国和美国二战以来的医疗保险改革。我们也可以借用这个框架来分析中国养老保险改革。

基于这个框架来看，路径依赖效应是通过所谓的结构和机会（或者说是危机）这两方面互相作用的因素来产生影响的。所谓的结构，就是指政府机构的结构以及这些机构运行的机制。这些结构性的因素，它们的特点是相对比较稳定、变化缓慢，它们构成了政策制定的制度环境，也决定了现有的政策。这种结构通常对变革的产生是有天然的阻碍作用的，它们也构成了改革的内生环境。所谓的机遇（或者说是危机），指的是某种偶发事件或外在条件与内生结构的耦合。或者说，这种机遇的产生来自于外部的冲击，正是这种外部冲击带来了革新的动力。所以，越是严重的冲击，或者说是重大的威胁和挑战，往往越能激发改革的决心，从而冲破现有内生结构的桎梏。

每一个国家的内生结构不同，中心化或者去中心化的程度不同，这些不同将在很大程度上决定其政策制定和政策演变的模式。比如以美国为例，在整个20世纪100年的历史里，美国的医疗保险制度只发生过两次比较重大的改革，分别是罗斯福新政时期和70年代约翰逊政府的伟大社会时期。这种制度演变的缓慢性和重大变革的罕见性，都和美国高度分权的政府结构有直接的关系，也导致了美国的医疗体系相对于其他发达国家来说，有着很多需要改进而未能改进的地方。例如2019年，美国在医疗上的花费占到GDP的18%，比OECD国家的平均值8.8%要高很多。然而美国至今都没有建立全覆盖的医保体系，而且更有意思的是，美国花了这么多钱用在医疗上，比OECD国家平均值高了10个百分点，但是美国的一些主要公共健康指标却低于很多其他发达国家，比如人均寿命就低于OECD的平均值。这其中的原因是什么，根据路径依赖来比较分析这些国家之间在内生结构和外部冲击上的差别，都能找得到一些很有意思的发现。

数据来源：《中国养老保险财政可持续性研究：碎片化管理与人口老龄化的影响》

（Pension Sustainability in China: Fragmented Administration and Population Aging）

我们再回过头来看一下中国养老保险改革的情况。在内生结构方面，我们从上世纪50年代初刚开始设立养老保险制度时，一开始就没有搞全国统筹。后来，全国总工会曾经起到过一点协调和统筹作用，但在60年代中期以后这种协调机制被解散了。改革开放以来，我们的养老保险的初始状态是单位级别的统筹。为了配合国企改革，在90年代推动了从单位到县市一级的统筹，应该说这是一个大的变革或者进步，这也是危机驱动的。同时财政承包制也给我们的地方财政和社保制度打上了烙印，影响至今还在。需要指出的是，近二十年来中国社保改革的成就很大，推动了一系列重大的变革，这和美国是形成鲜明对比的。因此，至少从社保领域来看，把中国的改革进程完全理解为渐进式的，是不公允的。此外，需要指出的是，中央与地方财政关系的独特性，在很大程度上决定了中国养老保险的制度环境或者说内生结构的独特性。

对中国养老保险改革而言，在外部冲击与内生结构的耦合上，主要有这五个方面：分别是人口老龄化、城镇化、新冠疫情、构建新发展格局以及实现共同富裕。

先来看人口结构变化。人口老龄化是世界许多国家都面临的挑战，但是中国的老龄化的速度和规模是前所未有的。这里面主要有两个原因，第一个是我们的人均寿命不断提高，现在已经非常接近发达国家的水平；第二个，可以说是更为重要的原因，是生育率的下降。中国的总和生育率，和其他东亚国家一样，在过去几十年一直呈下降的趋势，现在已经到了相当低的水平，2020年到了1.3。根据第七次人口普查的数据，2020年中国16岁至59岁劳动年龄人口规模为8.8亿人，与2010年相比，劳动年龄人口减少了4000多万人。也就是说，过去10年，中国的劳动年龄人口每年减少400万左右。值得注意的是，这种趋势将会加速。根据人社部提供的数据，“十四五”期间，中国新退休人数将超过4000万人，年均增加800万人以上；劳动年龄人口净减少3500万人，年均净减少约700万人。人口老龄化带来的挑战，或者说危机，会对养老保险改革产生推动作用。国家这几年出台一系列提高养老保险统筹层次的措施，也是为了更好地应对这种人口结构大趋势带来的压力，并更好地配合城镇化的健康发展。但是2020年以来，由于疫情的影响，社保改革的步伐暂时受到了一些制约。但大的趋势是不会变的，我们还是会朝着全国统筹这一大方向前进。

我们现在要构建新发展格局，这就要求我们建立全国统一的市场和标准，实现养老保险全国统筹是其中的重要一环。这也是促进消费、推动更加稳健的内循环运转的需要。而实现共同富裕的目标，同样要求我们的社保系统，包括养老保险，得到系统性的升级。做好这些软基建领域的工作，也是改善人口结构，把生育率提高到一个更合理更健康的水平的需要。

因此，从当前中国外部冲击和内生结构的耦合来看，推进养老保险全国统筹，时与势是在我们这一边的。但我们都知道，当机遇来敲门，真正能把握机遇的是那些做了充分准备的人。现在由于疫情和其他一些因素的影响，社保改革被按了暂停键或者被减速了，这个时候正是我们下功夫做好准备的时候，也就是说，我们应该展开深入研究，解决好社保全国统筹的顶层设计问题。

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全国统筹的养老保险系

统应该具备哪些特点？

那么一个实现了全国统筹的养老保险系统，应该具备什么样的特点呢？根据我以前的一些研究，我认为应该具备以下五点。第一，就是要理清中央与地方财政责权关系，根除目前存在的道德风险。第二，养老保险基金的财政披露上，需要从现在的现金基础会计转向权责发生基础会计，并每年做出关于未来现金流及债务的精算估值。第三，要确保农民工的权益，废除现在缴费规则中存在的累退性，以及解决跨地区转移接续过程中的权益受损问题。第四，要消除行政漏洞，根除目前存在的逆向选择问题。第五，养老保险的筹资模式依然应该维持现在的基于现收现付制的模式。

最后我想说，虽然有路径依赖，一些初始条件可能是偶然的，道路肯定是曲折的，但前途是光明的。养老保险全国统筹一定会实现，并且可以以此为契机，推动央地财政关系再平衡。我们现在要做的就是做好基础研究，为社保全国统筹做好准备工作。

作者袁冉东

香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院博士后研究员。他对中国养老保险系统有长期深入的研究，曾在全国10个省级地区20多个县市开展过实地调研。

编辑：GBA Review 新传媒

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