王达：美国如何利用金融大棒维护霸权

近期，在俄乌冲突的背景下，美国主导的西方集团对俄罗斯的金融制裁达到了前所未有的程度。关于美国滥用其在国际金融体系中的主导地位并将重要金融基础设施“武器化”的问题，成为全球热议的话题。事实上，自二战后布雷顿森林体系建立的那一天起，对于美国挥舞金融大棒恫吓甚至“惩戒”他国的担忧和讨论就从未停止过。印象中，似乎只有美国认定的敌手或对手才是美国金融大棒打击的对象——古巴、伊朗、朝鲜以及俄罗斯等无一例外。然而事实上，美国出于维护自身利益的需要，对其盟友下手也毫不含糊。只不过敲打盟友的方式比较隐晦，主要以威胁和恐吓为主，追求不战而屈人之兵的效果——从20世纪60年代的法、美货币对抗，到80年代日、美就国际金融监管规则的博弈，都体现了这一逻辑。大国博弈的历史，非如烟往事，应常读常新。尤其是在当前的背景下，重新审视这些美国挥舞金融大棒敲打盟友的经典案例，更加发人深省。

背景：20世纪80年代国际银行业
竞争格局的变化与拉美债务危机的冲击

20世纪70年代是二战后世界经济发展历程中一个充满变化与挑战的时期。从国际金融领域来看，1973年布雷顿森林体系的崩溃打破了战后国际金融体系的均衡状态。国际资本流动规模的迅速扩大、汇率体制的多元化以及跨国与离岸金融活动的日益活跃，极大地加速了金融全球化的进程。在金融自由化和金融创新浪潮的冲击下，传统的商业银行业务和投资银行业务之间的界限日趋模糊，混业经营逐渐取代分业经营成为商业银行经营模式的主流。在此背景下，美国自“大萧条”后确立的严格的分业经营模式日渐式微，其商业银行在面对日本和德国的“全能银行”的竞争时显得力不从心。

美国布鲁金斯学会的一项研究表明，在1960—1980年期间，美国的商业银行一直占据着全球跨国银行业务市场份额的30%，而日本商业银行的市场份额则一直在10%以下；然而到1985年，前者的市场份额降至23%，而后者则上升至26%。1986年，在全球资产规模最大的15家商业银行中，共有10家日本银行（前5名均被日本银行占据）、3家法国银行、1家德国银行和1家美国银行（花旗银行集团名列第6）。由此可见，到20世纪80年代初，国际银行业竞争格局发生了巨大的变化，日本和西欧国家商业银行的崛起，使美国的商业银行面临着巨大的压力和挑战。

图源：金融时报

而1982年爆发的拉美债务危机则使其处境雪上加霜。由于美国的商业银行是拉丁美洲国家最主要的债权人，因此拉美债务危机的爆发使前者陷入空前的流动性危机。据统计，截至1982年危机爆发前，仅墨西哥一国便欠下美国商业银行高达230亿美元的债务，占美国前17家商业银行资本总额的46%；而美国前9家最大的商业银行向墨西哥、巴西和阿根廷三国提供的贷款总额占其资本总和的比重则高达140%。在资产规模最大的12家美国商业银行中，对拉美重债国的贷款占其资本总额的比重最低的为82.7%，最高的为262.8%，大多数银行都介于140%至180%之间。换言之，美国商业银行对拉美国家的过度放贷，使美国的金融体系面临着系统性风险的威胁。相比之下，日本和欧洲国家的商业银行对拉美国家的风险敞口则小得多，如日本商业银行对拉美国家贷款占其资本总额的比重在55%以下。

美国的困境：强化资本监管
与应对拉美债务危机的两难

为应对拉美债务危机，里根政府提出了在IMF框架下向拉美债务国提供贷款这一多边救助方案，并主张各成员国在原有份额的基础上继续向IMF增资从而为拉美国家提供融资。此举试图在IMF的全体成员国之间分摊危机救助的成本。然而，美国国会却对美国须向IMF增资84亿美元这一提案颇为不满，并认为在美国实体经济未见好转之际，不应动用纳税人的资源贴补过度放贷的美国商业银行。美国经济在1981—1982年间经历了较为严重的衰退。当时失业率高达10.8%，联邦财政赤字在1982年达到了1107亿美元的历史高位。1983年8月，美国开展的一项民意调查显示，约有77%的选民对增资IMF表示“愤怒”。

在此情况下，美国金融当局既面临着如何分担危机救助成本、缓和国内矛盾的问题，又不得不对国内日益高涨的要求强化商业银行监管的呼声做出回应。于是，在时任美联储主席保罗·沃克尔（Paul A. Volcker）的提议下，美国开始考虑制定和实施全美统一的资本充足率标准，以全面强化对商业银行的资本监管。显然，此举不仅能够迫使商业银行通过筹集新资本的方式承担一部分危机救助成本，进而缓和美国国内的舆论压力，而且还能够抑制商业银行过度放贷的动机。但是，一个随之而来的问题是，此举会进一步削弱美国商业银行的国际竞争力，进而使其在与日本和德国商业银行的竞争中陷入更加不利的境地。

事实上，在20世纪80年代至90年代初这一时期，日本和西欧各国商业银行始终保持着远低于美国商业银行的资本充足率水平，而这一直被美国银行界视为其难以获得“公平竞争”地位的重要原因。据统计，在1986—1992年这一期间，美国商业银行的平均资本充足率水平约比欧洲高1.51个百分点，比日本则高3.04个百分点。因此，旨在强化资本监管的提议招致美国各大商业银行的强烈反对。美国政府陷入了两难：如果动用宝贵的财政资源增资IMF从而间接救助过度放贷的本国商业银行，将会得罪国内选民；而如果顺应民意强化资本监管，则将削弱美国商业银行的国际竞争力，使其在与日、德银行的竞争中处于更加不利的境地。

图源：网络

以日、美为代表的两大
国家集团的博弈陷入僵局

陷入两难的美国金融当局考虑从外部入手，破解这一困境。1983年，美联储向巴塞尔委员会正式提出了为国际银行业设定一个统一的资本充足率标准的设想。对美国而言，此举既能够强化对美国商业银行的资本监管，与此同时，又能够抑制其竞争对手利用低资本充足率抢占市场的能力。从美国的角度来看，这的确是沃尔克走的一步好棋，可谓一举两得。

然而，这一基于美国利益提出的国际金融监管改革议案，触动了日本和欧洲国家的利益，因此遭到了后者、尤其是日本和法国的强烈反对。当时，在“十国集团”（G10）内部，日本和法国商业银行的资本充足率水平是最低的，因此这两国金融当局承受的压力也最大。一位著名的日本银行家曾直言不讳地指出，采用统一的资本充足率指标“将使日本的银行支付更多的‘税款’，并由此削弱日本的金融实力”。德国对美国的这一提议也持反对态度。德国金融当局认为：一方面，德国全能银行没有必要维持过高的资本充足率水平；另一方面，此举也会削弱德国商业银行此前依靠低资本充足率在国际竞争中取得的优势地位。于是，在G10内部形成了意见相左的两大国家集团：一方以美国为代表，另一方则以日本、法国和德国为代表，双方在是否有必要制定和执行统一的银行资本充足率指标这一问题上争执不下。由于日、法等国的强烈反对，无论是在巴塞尔委员会还是在G10央行行长会议层面上，就美国这一提议的磋商和多边谈判始终无法取得实质性进展。

巴塞尔委员会大楼
（图源：网络）

事实上，学术界对于是否有必要制定全球统一的资本充足率这一问题是有争议的。有学者认为，美国和英国商业银行在发展中国家有着高额风险敞口，因此其理应维持高资本充足率（资本充足率的倒数是杠杆比率，制定最低资本充足率相当于为商业银行的资产扩张进行了封顶限制，有利于控制风险）；相反，日本和欧洲国家的商业银行在拉美等国的风险敞口很低，所以资本充足率也低。因此，没有必要制定全球统一的资本充足率水平。此外，历史经验也证明，日、德银行体系的稳定性远高于英美两国。因此，认为其较低的资本充足率会危及国际金融体系的稳定，是没有根据的。

美国的金融“大棒加胡萝卜”
策略迫使日本屈服

1986年初，在双方博弈陷入僵局之际，美国改变了寻求达成多边共识这一战略。首先，美国试图得到其传统盟友——英国的支持。长期以来，英美两国金融当局一直保持着紧密的沟通与合作。英国早在20世纪70年代便开始强化对商业银行的资本监管，而且按照风险加权资产计算商业银行资本充足率这一方法，也是由英国率先提出并最终被美国所采纳的。此外，英国商业银行也面临着与美国商业银行类似的问题，即在咄咄逼人的日本和其它西欧国家商业银行面前，国际竞争力不断下降。因此，美英两国在向日本和欧洲大陆国家施压问题上一拍即合，迅速达成共识。美英两国于1987年1月就制定统一的银行资本充足率标准签订了双边协议。

此后，美国开始向反对阵营中最为顽固的日本施压。一方面，美国作出强硬姿态，表示未来可能要求所有在纽约和伦敦交易的外国银行必须满足美英两国制定的最低资本充足率标准。换言之，如果日本继续负隅顽抗，那么美国将不允许日本的商业银行进入纽约和伦敦市场开展业务，在当时的情况下，这几乎相当于阻断日本商业银行开展国际业务的通道。为了增加威胁的可信度，美联储要求5家在美国开设分支机构的日本商业银行必须提交其计算资本充足率的方法以及相关数据。由于这既涉及到5家日本商业银行的商业机密，也事关日、美金融博弈的走向，当时的日本大藏省拒绝了美联储的这一要求。另一方面，美国又派出了以纽约联邦储备银行行长杰拉德·科里根（Gerald Corrigan）为首的代表团赴日游说，向日本暗示：美英制定的双边协议只是一个面向未来的资本监管框架的蓝本，任何国家都可以就其细节与美国进行磋商和探讨。

在美国的恐吓和诱惑下，日本不得不于1987年6月表示同意与英美两国协商。1987年上半年，日本银行家协会对英格兰银行和美联储展开了一轮游说，试图说服后者同意将日本银行普遍存在的隐性资本（二级资本，如银行持有的长期债务）纳入资本充足率的计算公式。与此同时，日本大藏省也要求日本商业银行暂时放缓在美国的扩张步伐，以缓和矛盾。1987年9月，英美两国同意日本提出的将日本银行45%的隐性资本纳入资本充足率的计算公式，作为对日本妥协的“奖励”。日本宣布将遵从在美英双边协议基础上达成的美、英、日多边资本监管框架。

日本的妥协意味着反对阵营的瓦解。随后法、德等国也纷纷以积极的姿态加入了国际银行业监管框架改革的多边谈判进程。1987年12月，G10全体成员国就制定统一的国际银行业资本监管框架达成了一致。翌年7月，赫赫有名的巴塞尔I正式出台，全球商业银行监管正式迈入“巴塞尔协议”时代。

美国挥舞金融大棒
恫吓日本的负面作用与启示

从上述历史进程中不难发现，巴塞尔协议 I 是美国在1970—1980年代国际银行业竞争格局的巨变和拉美债务危机这一特殊的背景下，出于转移国内矛盾、实现自身利益最大化的考虑，利用其在国际金融体系中的主导地位，在主要发达国家之间强行推动的一场国际金融监管框架改革。尽管日、德、法等国并不认同统一资本充足率的必要性，但在美国金融大棒的威吓下，出于“两害相权取其轻”的考虑，不得不屈从美国的意志。因此，巴塞尔协议I的本质，是美国利用其在全球金融体系中的强势地位削弱竞争对手，进而维持其霸主地位的工具。换言之，美国在制定国际银行业监管规则时，夹带了“私货”，即名义上是防范和应对系统性风险，而真实目的则是在抑制美国商业银行过度放贷的同时，限制竞争对手的扩张。为了达到这一目的，美国不惜以其对全球金融市场的影响力作为工具，胁迫其他国家。

美国挥舞金融大棒，在制定规则时夹带私货的行为产生了一个影响深远的负面作用——巴塞尔协议难以预防和应对系统性风险。尽管20世纪90年代，在美国的主导下启动了对巴塞尔Ⅰ的修订工作，即巴塞尔Ⅱ。但是美国故技重施，只不过这次故事的主角从日本换成了德国。美、德两国在反复角力后，以不同形式将自己的“私货”塞入了巴塞尔Ⅱ的监管框架中。然而，悲催的巴塞尔Ⅱ还没有来得及在全球范围内落实，2008年全球金融危机便爆发了。更加具有讽刺意味的是，危机肇始于国际金融监管规则制定的主导国——美国。于是巴塞尔Ⅲ不得不在匆忙之间粉墨登场，这次法国又加入了与美国的博弈。（此处细节不再展开，可参见王达：《美国主导下的现行国际金融监管框架：演进、缺陷与重构》，《国际金融研究》2013年第10期）。

图源：FT中文网

从国际银行业监管规则演进的历史中，我们能够得到几点启示：

第一，世界上没有所谓的“中性规则”，国际金融规则往往是金融强国维护本国利益、削弱竞争对手的工具。现如今，国际金融规则越发复杂，数学化的表达方式往往会让人产生一种错觉：即标准是通过科学计算和讨论确定的。事实往往并非如此。例如，巴塞尔Ⅰ确定的资本充足率标准为什么是8%，而不是更低或者更高？为什么银行的资本要分为一级（核心）资本和二级（附属）资本？西方《金融学》教科书中的说法常常语焉不详，事实是8%的资本充足率是当时美国商业银行的平均水平，而一、二级资本的划分则反映了日本等国的利益。巴塞尔Ⅱ和巴塞尔Ⅲ的许多条款也大体如此。了解规则背后的原委至关重要。在此基础上，以学术化、专业化表达的方式，向国际社会传递反映本国利益的声音，就很有必要。在这方面，中国的学术界还需要持续努力。

第二，美国挥舞金融大棒维护自身利益是常态，在可以预见的将来，国际金融规则仍然主要是反映美国利益的工具。近期，美国对俄罗斯的经济金融制裁，引发了国内各界的高度关注。有观点认为，中国也很有可能成为美国金融大棒敲打的对象，进而引发了中国如何应对这种大概率风险的讨论。从历史中应该看到，美国挥舞金融大棒是常态，我们的认知要客观，行动更不要走极端。一方面，不必过分忧虑以至于畏缩不前，与美国的沟通和接触是必要的，以积极的姿态参与美国主导的国际规则制定（修订）是有益的，有利于在新规则的博弈中反映中国利益；另一方面，不应走向另一个极端，即与美国直接冲突，这是不理智的。日本和德国的很多做法，有可借鉴之处，在大国博弈过程中，如果暂时做不到利益最大化，那么成本最小化无疑是次优的、理性的选择。

第三，标准是什么？只有实力才是硬标准。纵观二战结束后国际金融的发展历程不难发现，一国在国际金融规则制定中的话语权与其自身实力呈正比。这一朴素的道理推而广之也是成立的。近一个时期，中国的一些产业饱受“卡脖子”之苦，关于标准的制定问题，在国内也备受关注。中国什么时候才能够成为国际规则（标准）的制定者呢？我们应当清醒地认识到，规则（标准）的制定权是自身综合实力的结果或者表现，而不是相反。我们不能期待着通过制定和推广中国标准来扩大中国的影响力，提升中国的实力。也正是从这个意义上说，“标准之问”的答案不在标准之中，而在标准之外。任何时候，“发展才是硬道理”，低头做事、做到再说，是小到个人、大到国家，都很朴素、实用的生存之道。(作者王达系吉林大学经济学院教授)

拓展阅读：

[1] Bryant, R. International Financial Intermediation [M]. Washington, D. C.: Brookings Institution, 1987: 35-36

[2] De Carmoy, H. Global Banking Strategy: Financial Intermediation [M]. Cambridge: Basil Blackwell, 1990

[3] Kapstein, E. B. Resolving the Regulator’s Dilemma: International Coordination of Banking Regulations [J]. International Organization, 1989 (2): 323-347

[4] Oatley, T. and Nabors, R. Redistributive Cooperation: Market Failure, Wealth Transfers, and the Basle Accord [J]. International Organization, 1998 (1): 35-54

[5] Reinicke, W. Banking, Politics, and Global Finance [M]. Brookfield, Vt.: Edward Edgar, 1995: 142

[6] Scott, H. S. The Competitive Implications of the Basle Capital Accord [J]. Saint Louis University Law Journal, 1994: 885-895

[7] Underhill, G. Markets Beyond Politics? The State and the Internationalization of Financial Markets [J]. European Journal of Political Research, 1991 (March-April): 197-225

[8] 陈平, 管清友. 大国博弈的货币层面——20世纪60年代法美货币对抗及其历史启示 [J]. 世界经济与政治, 2011 (04): 25-47.

[9] 王达：《美国主导下的现行国际金融监管框架：演进、缺陷与重构》，《国际金融研究》2013年第10期，33-44页

编辑：GBA Review 新传媒

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