IIA报告特辑 | 郑永年：2023国际政治十大变局及其展望
导读 · 2023.01.12
今天，世界正在经历一场“百年未有之大变局”，国际政治风云变幻，变局之下，危机丛生。全球治理挣扎在维护开放性多边主义和全球秩序的民主化与搞排他性多边主义和自我中心的霸权主义的反全球化两大力量博弈之中。二战后建立起来的国际秩序的解体导致了国际秩序的区域化和碎片化。俄乌冲突引发全球能源危机；贫富差距导致社会不满情绪蔓延，各国民粹主义加速崛起；新冠疫情给内外秩序构成巨大冲击，使变局加速演进，风险挑战愈发严峻。在地缘政治成为主导力量的时候，国际规则的重新制定和国际秩序重塑的难度在急剧加大。
站在国际政治命运的十字路口，我们从何而来？我们向何处去？我们要怎么走？新春之际，香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院推出《IIA报告特辑》，将分为国际篇和国内篇，梳理2023国际局势，并针对日前社会关切、海内外关注的热点作出回应。为此，IIA学术编辑组专访郑永年教授，本文根据该专访内容整理和扩充而成。世界很大，总有一些力量可以弥合裂痕。历史进程浩浩荡荡，面对挑战，我们要笃定信心、稳中求进，不断开拓新局面、展现新气象，共同努力迈向未来的征途。
1. 美国内政危机产生外部性
论及国际政治风险，美国内政问题是要摆在首要位置的。很多年来，美国的研究机构往往从意识形态出发将中国视为对世界的最大的“威胁者”，但实际上，经验地看，美国内政危机问题所可能产生的外溢风险才是对世界的最大威胁。
正如包括世界银行等国际机构所预测的，美国本土的经济学家、智库等也都基本认为，以美国主导的西方整体经济衰退是2023年的大概率事件。当前美国面临着日益严峻的政治分化问题，从特朗普的前后两次参加总统竞选，再到最近众议院艰难的议长选举，美国两党政治分化越来越严重，将“为了反对而反对”的党争政治体现得淋漓尽致。两党政治的分化既是美国社会高度分化的结果，反过来又加剧社会的分化，党争和民粹主义已经陷入了一个恶性循环的状态。
在很大程度上说，美国政治已经呈现出“拉美化”趋向，而“拉美化”的特点之一就是两极分化，就像巴西政坛那样在极左和极右之间循环。
美国内部分化是美国内部的事情，但作为头号经济强国和军事强国，美国内部分化具有巨大的外部性，对世界政治产生深刻的影响。
从历史上看，经济衰退加上地缘政治冲突和变迁，往往会引发局部战争，甚至是世界大战。一战如此，二战亦然。在一些方面，当前美国已经把内部矛盾转移到国际层面了，主要体现在经济层面的转移。比如美联储的加息，每一次加息都是对世界经济的一次大冲击。这种冲击不仅对中国、欧洲诸强国造成冲击，对于小国的冲击更是致命。那么，军事层面的转移会不会发生？这更令人担忧，各国不可不防。
另一方面，我们也要意识到，尽管美国的经济衰退、政治分化在发生，美国也深度卷入区域性或国际性冲突，但这些不代表美国的发展已经停滞，或者美国已经全面衰落。对美国来说，现在的局面也是“危”中有“机”。美国同样面临机遇问题。就美国自身发展而言，尽管美国的整体经济正在衰退，但是美国的产业在继续转型，技术革新在加快。历史地看，美国每经历一次危机，比如经历一战、二战、越战和美苏冷战后，其技术水平再升一个等级。必须认识到，危机对国家而言并不只有“危”，而且也有“机”。我们不能看到美国内政的问题就轻视美国，认为美国不行了。实际上，美国一方面在制造危机的同时也是给自己制造机遇。
比如俄乌冲突对美国有利的一面就是加速了欧洲的北约化，加强了欧洲对美国的军事依赖。又如为人诟病的美元霸权，对世界而言是一件坏事，美国变得极端自私，在国际上滥用美元制裁工具，滥发美元，但对美国本身而言，没有受到重大冲击。如果认为美国滥用美元或者滥发美元，美元就此衰落了，不免显得过于天真。
在一段时间里，美国的实体经济空心化、制造业衰落也是客观事实，但最近美国的产业和资本也出现了回流，说明其实体经济也出现了回流，即“再工业化”。美国最近以赤裸裸的马基雅维利式的方法把台积电拉到本土、不惜牺牲其他经济体的利益结成针对中国的芯片同盟（Chip 4），这就说明美国不会因为内政矛盾而失去为国争利的执行力。
此外，美国仍是吸引全世界人才聚集的大本营。尽管美国经济面临衰退，但是也要看到，美国使用正当或不正当的手段使得世界的资本、技术、人才等要素源源不断地往美国聚合。一句话，要认清美国的优势，其实力依然不容小觑。
2022年6月22日在美国华盛顿拍摄的美联储大楼
（图源：新华社）
2. 俄乌战争产生更大的不确定性
俄乌欧洲战争仍在进行，无法知道什么时候会结束、以什么方式结束。可以确定的是，俄乌战争并不是俄罗斯跟乌克兰之间的战争，而是俄罗斯与西方的战争，尤其是俄罗斯跟美国的战争，乌克兰仅仅是一个代理人，这场战争是完全的代理人战争。
目前来看，俄罗斯难以继续支撑常规战争，因此普京最近也释放出一些“善意”，愿意和乌克兰进行谈判，但是没有得到任何回应。实际上，美国国防部长奥斯汀早有放话，明确要用这场战争彻底拖垮俄罗斯。对美国而言，这是一次机会让俄罗斯失去再次对其它国家发动类似军事行为的能力。就目前局势而言，这场战争大概率会继续下去。但问题并不在于战争的继续进行，而是战争的性质是否会发生变化。
对俄罗斯而言，当常规战争无法持续，同时妥协又无回应的时候，大家就会担心，俄罗斯是否会动用战略核武器。当前俄罗斯的战略目标已发生变化，对俄罗斯来说，“存在即合理”，不再做多要求。但在美国的支持下，乌克兰显然不会接受“存在即合理”。不仅不接受，可能还要“反攻”，拿回所失去的东西。不过，要俄罗斯投降是很不现实的，这会深刻影响到政权合法性以及俄罗斯民族主义。也就是说，这场战争的未来走向则取决于美国跟俄罗斯之间的较量，而不是俄乌较量。如果美国和俄罗斯不能作任何妥协，那么战争就会持续。尽管包括中国、印度和土耳其在内的大多数国家都希望早日结束战争，但这些国家并非战争的主体，决定不了战争的未来。
战争是否会演变成核战争？这是很多人所担忧的。有一点是明确的，那就是今天的核战争不再是一个简单的军事决策，甚至也不是一个政治决策，而是一个道德决策。如果俄罗斯或者任何一方动用核武器，那么所影响不仅仅是卷入战争的当事国，而且是整个欧洲甚至整个世界。核武器的使用更是打开了人类走向自我毁灭的通道。
俄乌战争仍在进行
（图源：路透社）
3. 欧洲的北约化
俄乌战争以来，欧洲加快了北约化的进程。北约是冷战的产物，其在整个冷战时期，算是稳定欧洲的主导力量。自苏联东欧解体和华约消失之后，北约先后经历了五轮扩张，一直扩张到俄罗斯的边界。俄罗斯发动俄乌战争的目的就是为了阻止北约的扩张。但结果适得其反。北约在战争的刺激下再一次得到扩张，原来的中立国瑞典和芬兰也即将正式加入北约。欧洲呈现北约化趋势。这个过程的加速有几个因素在推动。
第一，美国主导下的国际“统一战线”。正如美国总统拜登所说，俄乌战争促使了美欧之间的团结。战争并没有促成欧洲的团结，即使有，也是临时的，但是战争的确促成了欧洲在军事上对美国形成了高度的依赖。不管是主动还是被动，欧洲和美国形成了一个针对俄罗斯的“统一战线”。
第二，欧洲内部矛盾。欧洲国家，尤其是法国，一直在强调欧洲的自主性，甚至主张组建欧洲军，淡化北约。但欧洲的自主性迄今看来还只是个理想，甚至是幻想。客观地说，法国目前没有足够的力量和条件撑起欧洲的军事安全，而德国的国防安全仍高度依赖美国。尽管法国比德国要较为独立自主，但欧盟扩大以后，更多的成员国还是自觉或者不自觉地依靠美国的军事保护。欧洲的自主性路途漫长且艰难。
一方面是美国的“统一战线”策略，另一方面是欧洲内部存在分裂的倾向，欧洲的北约化进程在加快。现在看来，即使俄罗斯垮掉了，北约也不会解散。实际上，当前北约不止于东扩了，而是在继续扩大到亚太、印太地区。一些东亚国家已经受邀参加北约事务。因此我们需要认真分析北约，未来北约有可能成为一股超区域性的主导力量。
瑞典首相安德森和芬兰总理马林会晤，
讨论加入北约问题
（图源：Getty Image）
4. 朝鲜半岛核危机深化
对东亚国家而言，朝鲜半岛的核危机不仅存在，而且在恶化，只不过是因为其它的问题太多、太严重了，半岛危机没有被足够地关注。朝鲜问题主要是朝鲜跟美国的问题，不仅陷入了毫无进展的僵局而且在持续恶化。2022年，朝鲜发射了近百枚弹道导弹和其他导弹，成为朝鲜发射弹道导弹最高频的一年。外界也不断对朝鲜第7次核试验的时间和地点进行预测。日本与韩国作为利益攸关者（stake-holders），基本处于“躺平”状态，安全上完全依靠美国。俄乌战争发生后，日本和韩国提出了与美国“核共享”（Nuclear Sharing）的概念，加之日韩新政权十分亲美，愈发加速了半岛的深刻对立。尽管半岛的地缘政治在深刻变化、风险剧增，但在朝鲜问题上中国不会放弃“不干预他国内政”的做法，因此对朝鲜的政策也不会有剧烈的变化。
日本和韩国可以说是已经具备“核武”能力的国家了。即使不进行“核共享”，日本的核技术本身就很强。对美国来说，依然可以利用半岛剑拔弩张的紧张氛围，促成美日、美韩双边同盟演变成多边同盟。于去年6月的北约峰会上，北约首次邀请了日本、韩国、澳大利亚、新西兰等亚太地区伙伴国参加，还安排了美日韩、日韩新澳两场小范围峰会。对美国而言，这是促成北约亚太化、印太化的有力抓手。这个趋势因为半岛危机在加速，对中国构成了巨大的地缘政治压力。
2022年12月18日，首尔的电视正播放朝鲜在东海岸发射弹道导弹的新闻报道
（图源：路透社）
5. 中东乱局再现
近代以来，中东的地缘政治先后被西方列强所主导，先是欧洲强国尤其是英国主导，二战以后又成为了美苏争霸的竞技场，在苏联失败之后，美国最终占据了主导地位。“9·11”恐怖主义事件之后，美国发动反恐战争，并实施其大中东民主计划。但大中东民主计划无疑是彻底失败了。2021年美国从阿富汗全面撤退，把其战略重点转移到印太，以应对中国，因此在中东留下了巨大的权力真空。结果，土耳其和印度等中东地区的周边国家纷纷上场，逐鹿中东。
美国势力的消退也在激化中东的内部矛盾，主要表现为伊朗与沙特、以色列与巴勒斯坦、利比亚与伊拉克等诸多紧张关系。美国在中东的影响力衰退之后，中东国家表面上看有了更多的自主权，有了更多选择，但实际上新的麻烦更多。尽管美国影响力的消退对中东的各主体（players）而言是一个机遇，但因为新权力结构还未形成，因此必然出现一个极端不稳定的状态。也就是说，美国的退场为中东的稳定蒙上了一层阴影。
中国尽管不会主动介入中东的地缘政治之争，但因为中国也和中东国家发展紧密的经贸关系，因此也必须预防中东地缘政治之争对我们的影响。如上所述，这种地缘政治之争不仅表现在中东国家之间，而且更表现在区域外大国之间。
2022年7月18日，
法国总统马克龙（左）和夫人布丽吉特
在巴黎总统府爱丽舍宫迎接到访的
阿拉伯联合酋长国总统穆罕默德（中）
（图源：新华社）
6. 印度加速崛起
印度加速崛起，是因为其具备经济、政策和国际形势等方面的相对优势。
在经济层面，庞大且加速增长的人口让其具备人口红利和劳动力优势。印度的市场大，虽然中低收入人口多，但“穷则思变”，人们的阶层跨越意愿强、动力足。
在政策方面，总理莫迪上台后意图成为印度版的邓小平，改革力度不断加大，尽管也有失败的时候，但也呈现出持续的改革态势。印度的现代化转型颇有成效，大力推进各方面的改革，同时还保护国内市场，以进口替代路线扶持本土制造业，其政策倾向愈发亲商和亲资。特别是在全球疫情肆虐期间，印度在吸引西方资本层面与中国市场构成了一定的此起彼伏的竞争关系。
在国际形势方面，美国把中国看成是主要的竞争对手，为了应对中国，美国把重点置于和印度发展实质性的关系。从商业角度来看，无论是西方政府还是西方资本，都在自觉地帮助印度改造和提升其营商环境，在人才培养、技术转移、知识产权保护、规则构建方面都投入了更多的资源。从地缘政治角度看，美国和西方国家与印度加强了四方安全对话（Quad）机制，又基于所谓的“民主价值”新构建了印太经济框架（IPEF）。这些外部力量都促成了印度在国际舞台上的影响力。
不过，印度并不会成为美国的附庸，而是试图成为独立的权力一极。印度在西方支持下根据自身意志实现崛起，会对中国构成相当程度的地缘政治压力。首先，作为中国的近邻和友邦的巴基斯坦将直面一个更为强势的印度，印巴问题将愈发复杂；其次，中国的“一带一路”倡议，尤其是经印度洋的“海上丝绸之路”也将面临更多复杂挑战；三是随着印度的崛起，其大国认知和身份都将发生变化，作为海洋国家的印度，其地缘影响力将扩散到整个印度洋，尤其是北印度洋这块重要的对外战略区域。海上影响力尚能如此，更不用说中印边境冲突对中印关系的负面影响。近年来，印度不时地挑起边界纠纷和小冲突。随着其力量的递增，这种动作只会加剧。所以，印度的加速崛起对中国也是一大挑战，如何管理好中印关系将是一个重要的课题。
美日印澳四方联盟领导人会面
（图源：美国环境署）
7. 拉美持续两极化
文学上称拉美过去存在“百年孤独”，其实拉美地区并不孤独。与中国既实现了发展又保持了独立的现代化模式不同，拉美诸国的现代化呈现出完全的依附型，高度依赖西方资本，失去了自己的独立性。直到今天，拉美依然是依附性的现代化模式，缺乏自主的经济结构。反映在政治上则表现为极左或极右，具有代表性的领导人物如巴西的卢拉和博索纳罗。就内部而言，极右只为资本说话，包括西方资本，而极左只为劳工说话；就外部而言，极右倾向西方，极左倾向劳工。对拉美国家的外交而言，俄罗斯和中国都是居于边缘地位。
美国试图促成拉美的两极化格局，更乐见拉美政治两极化格局的继续。对美国而言，只要出现党派两极化，美国就能通过干预内政，加强对该地区的控制。但就中国而言，巴西（金砖国家）或者委内瑞拉等拉美国家的两极化政治给中国和拉美的关系带来了巨大的不确定性。差别在于，美国可以干预他国的内部政治，甚至对他国总统进行审判，而中国奉行不干涉他国内政的外交政策。因此，中国更要重视多边主义外交，加强与金砖国家间的合作。
应当加以强调的是，拉美两极化对拉美的能源供应也会产生重大影响。阿根廷、玻利维亚和智利这三个“锂三角”国家正试图效仿“石油输出国组织”（OPEC），筹备成立“锂佩克”。墨西哥等锂矿资源并不那么丰富的拉美国家也希望加入。鉴于锂资源在新能源汽车行业中的重要地位，在全球锂资源供不应求的当下，中国要处理好拉美政府政治两极化下的关系，从而为稳定的锂矿供应作铺垫。
巴西新任总统卢拉在其就职典礼上接受总统腰带后，和其妻子高举双臂以欢庆正式就任
（图源：路透社）
8. 联合国体系继续边缘化
现存的以联合国为中心的世界秩序在继续加快边缘化。面对俄乌战争，联合国无能为力。二战后，美国在联合国体系形成过程中扮演了一个领导角色。但很多年来，美国对联合国采取“合则用、不合则弃”的态度，极大地破坏了联合国体系。在特朗普执政期间，美国退出部分多边制度安排，如《巴黎气候协定》和世界卫生组织，威胁退出WTO并使WTO贸易争端解决机制瘫痪。尽管拜登执政后宣布“美国回来了”，但在本质上并没有重视联合国的作用。
随着联合国体系遭到边缘化，变得越来越不相关，不同类型的区域秩序在崛起。区域秩序既表现为美国“统战”性质的“团团伙伙”，即针对第三国的排他性联盟政策，也包括中国不针对第三国的包容性伙伴关系。在经济层面，类似RCEP、CPTPP、《数字经济伙伴关系协定》等区域性、部门性的制度安排会继续出现。
中国是联合国体系最大的拥护者和支持者。如何修复甚至重建联合国体系是我们面临的挑战。联合国已经成为了一个论坛（forum），尽管各国均可表达意见，但联合国本身已经不再是一个行为体（actor）。尽管出现巨大的困难，但目前还没有任何一个国际组织安排来取代联合国。对那些依然需要联合国的国家，尤其是发展中国家来说，拯救联合国便是当务之急。
作为大国，中国不仅要为拯救联合国而尽最大的努力，更需要继续践行开放包容性、不针对第三国的多边主义。这种多边主义尽管也呈现出区域性质，但和全球化相向而行。
2022年12月19日，联合国秘书长古特雷斯在纽约总部举行年终记者会
（图源：联合国官网）
9. 人道主义危机频发
人道主义危机不是当代独有的现象，自古以来一直就有，只是二战后联合国体系能够通过协调的方式加以应对。经验地看，一个有效的国际秩序可以应对人道主义危机。判断一个国际秩序是否有效主要看是否有充足的国际公共品。大国本应有所作为，提供好的国际公共品，而小国则倾向于选择搭便车，跟随大国并享受公共品提供的便利。如今，大国不合作，不仅不能提供足够的好的国际公共品（international public goods），而且在面对越来越多的坏的公共品（international public bads）的时候不是无能为力，就是无动于衷，如气候危机、公共卫生危机、核扩散危机、海洋生态危机等。越来越多的国家和地区，不管是非洲撒哈拉以南的穷国，还是低度发展的贫困国家，或如太平洋岛国。所有这些穷国和小国在气候危机、经济危机面前都非常脆弱，如果没有足够好的国际公共品为这些国家做兜底支撑，那么他们将是最大受害者。
今天，气候变化、核扩散、公共卫生危机、海洋生态恶化，战争和饥饿不断出现，仿佛世界又回到马尔萨斯式的世界。这实在是人类的悲剧。人类到了二十一世纪，物质、技术高度发达，原本完全有能力使人人过上我们所说的“小康生活”，但因为大国之间不合作，让世界秩序陷入混乱状态。尽管中国想推动大国合作，同时也有能力和意愿提供更多的国际公共品，但若只有中国一个大国发起倡议，缺乏大国合作，还是不足以挽救全球人道主义危机。
不过，即便如此，作为一个负责任的大国，中国还是要展现国际主义精神，在人道主义危机发生之后，要尽我们最大的努力。
污染海洋的塑料袋被某些海洋动物误认为是水母，而误吞塑料袋可能是致命的
(图源：Shutterstock)
10. 中美关系有对立有缓和
最后也是最重要的——中美关系。中美关系不是一对简单的双边关系，而是世界秩序的两根支柱。在可预见的未来，美国对中国的态度不会产生大的变化。今天，美国两党唯一的共识就是对付中国。
尽管中美对立会长时间持续，但是中国还是要保持冷静和理性。
首先，我们要做到“斗而不破”。和美国对华政策一样，对美国，我们应当秉持该斗争的地方就斗争，该竞争的地方就竞争，该合作的地方就要合作。“斗而不破”是指加强国际合作，在避免恶性竞争的基础上，进行良性竞争。在应对气候变化、核不扩散、公共卫生、海洋危机等领域，两国在推进全球化方面就尽力合作。但是，在该竞争的地方还是要竞争。无论是美国的“卡脖子”政策还是其推动的系统脱钩，两国在经济层面还是会继续竞争，我们也必须直面竞争，努力塑造良性竞争。不过，在竞争方面，我们不会跟美国进行恶性军事竞赛，而是根据自己的军事现代化需求推进正当的国防现代化。
第二，我们要做到“斗而不战”。在南海问题、台湾问题上要避免冲突，尽最大的努力来避免战争。台湾是中国核心利益中的核心利益，中国没有任何空间来妥协，一旦发生危机，我们会用举国之力来维护核心利益。
就美国内政来说，中美在台湾问题上的对峙会继续加剧。在民粹主义时代，美国总统和行政当局的权力被弱化了，国会和政治人物个体则拥有了更多话语权。在台湾问题上，美国整体上可说是“失去了底线与控制力”，其台湾政策不仅党派化和地方化，而且是个性化和个体化。包括美国众议院议长在内的政客还会以个体、党派身份，打着保护台湾“民主自由”体制的旗号，有意激怒中国，继续破坏两岸关系的稳定。在台湾问题上刺激中国，在把台湾塑造成亚洲的乌克兰的同时促成亚洲北约的正式化，这是美国反华力量的最大目标。
但同时，美国行政当局有自己的考量。美国政府已经开辟了俄乌战争的战线，暂时还没有条件正式在印太地区开辟第二条战线。因此，美国行政当局在新的一年还是会尝试缓和中美关系，尤其是不想出现公开冲突的局面。这也就是美国行政当局一直在强调为中国冲突设置“护栏”的主要原因。但是，应当意识到，缓和并不是说美国不与中国竞争了，相反，美国在强化和中国的竞争。可以预见，美国仍然想在缓和的情况下得寸进尺。在这样的情况下，中国还是要跟美国斗智斗勇。就像在佩洛西窜台后，中国大陆因势利导启动对台军演一样，中国应思考在台湾问题上如何转危为机。不过，在台湾问题上，中国不应当、也不会仅仅停留在被动应对美国，在应对美国的过程中也可以转危为机。中国不仅不会被美国牵着鼻子走，而且应当根据自己的既定方针实现祖国的统一。随着中国现代化的继续，尤其是国防的现代化，中国和平实现国家统一的可能性正在变得越来越现实。
最重要的是，中国要从一个大国的角度出发来处理中美关系。中国要处理的是与美国这个国家的关系，而非与少数几个反华政客、政治势力的关系。我们要有一个负责任大国的格局，围绕着重塑世界秩序的目标，特别理性地运用智慧来处理中美关系。
美国众议院议长麦卡锡
（图源：FT中文网）
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编辑 | 袁浩延
审核 | 冯箫凝 黄紫蓝
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