全球法治观察 | TikTok在美国的政治与法律风险及应对策略

导读 · 2023.02.13

本文从总统行政令角度回顾了特朗普和拜登两任总统期间，TikTok在美国遭遇的多重政治和法律危机。最终，TikTok以庞大的北美用户为基础，积极应诉和起诉，并加强了内部合规建设，利用总统换届的契机，时间换空间，成功获得了生存的机会。按计划，公司CEO周受资将于2023年3月23日出席美国众议院能源和商业委员会的听证会。如该听证会按期召开，将开创中资公司最高层在美国国会与议员直面交锋的先例，具有一定标杆意义。TikTok作为在美中资数字公司的代表，这场听证会也能够在一定程度上回应美国公众对个人隐私与数据安全保护的关切，消解部分平台用户的隐忧。更重要的是，TikTok可为中资公司未来应对美式政治环境与合规要求提供样本参考。

引言

2023年1月30日，美国众议院能源和商业委员会(House Energy and Commerce Committee)主席凯西·罗杰斯（Cathy Rodgers）正式宣布，TikTok首席执行官周受资将于3月23日出席该委员会的听证会，就TikTok对用户隐私和数据安全的保护措施、TikTok平台内容对未成年人的影响以及TikTok与中国官方的关系作出陈述说明。

在官方通告中，罗杰斯一方面宣称，此次针对TikTok的听证会，只是能源和商业委员会的正常监管行为。因为，"大科技公司已日益成为美国社会的一股破坏性力量（destructive force）。”从Facebook、Twitter到Google，众议院能源和商业委员会一直以来都严格要求此类大科技公司的首席执行官，以确保此类公司的商业行为是负责任的。

另一方面，罗杰斯也毫不掩饰对TikTok中国背景的关注。她宣称TikTok允许中国官方获取美国用户数据，因此美国政府需要知道美国人民的隐私和数据安全受到哪些影响，以及TikTok采取了哪些措施来保护未成年人线上和线下的安全。

如周受资作为TikTok的CEO出席听证会，则开创了中资公司最高层在美国国会与议员直面交锋的先例，具有一定标杆意义。不仅有助于公开回应美国政界对TikTok及其母公司威胁美国安全的指责，还可以在一定程度上有助于减轻美国一些人所宣扬的所谓“TikTok等中资公司侵犯美国消费者权益”的关切，也为中资公司未来应对美式政治环境与合规要求提供了可能的样本参考。

TikTok CEO周受资

（图源：凤凰网科技）

本文分析了美国总统签发的针对TikTok的行政命令，联邦与各州通过的禁用TikTok的立法，以及听证会上的质询交锋，以抛砖引玉，与海内外贤达激浊扬清，共同探讨中国企业在成长为全球性公司、深度参与全球化进程中，必须直面的外部政治与法律风险，以及可以采取的政策与合规应对方案。

特朗普签发多道TikTok禁令

早在2019年1月，美国智库彼得森国际经济研究所（PIIE），就发布了《中国社交媒体在中国境外的日益流行给西方带来了新的风险》(The Growing Popularity of Chinese Social Media Outside China Poses New Risks in the West)的报告，宣称在欧美深受欢迎的TikTok给西方带来“华为量级”（Huawei-sized）的“国家安全危险”，西方政府如不及时干预TikTok在欧美市场的扩张，将会是“致命的错误”（fatal mistake）。

从2019年10月开始，诸如鲁比奥、科顿、舒默等政客，就多次要求包括美国外国投资委员会（CFIUS）、美国国家情报局局长办公室（DNI）等美国强力机构，对TikTok及其母公司字节跳动展开国家安全审查。

2020年8月6日，为连任造势的时任美国总统特朗普，正式援引《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)、《国家紧急状态法》(National Emergencies Act)等法律规定，正式签发了专门针对TikTok的第13942号总统行政令。

第13942号总统行政令

（图源：美国联邦公报）

第13942号行政令核心规范内容，如其冗长的标题所示，是要“应对TikTok所构成的威胁，以及采取进一步措施保障涉及信息通信技术与服务的供应链国家安全”。

该行政令宣称，中国公司开发和拥有的移动应用程序（mobile applications）在美国的传播已经严重威胁了后者的国家安全、外交政策和经济利益。特别是，总部在北京的字节跳动开发拥有的TikTok，时下在美国的下载量超过1.75亿次，在全球的下载量也超过10亿次，给美国的国家安全造成了“重大且直接的威胁”。

2022年1月-5月部分国家热门娱乐应用排名

（图源：Sensor Tower）

第13942号总统行政令认为，“作为一款视频共享移动应用程序，TikTok能自动捕捉其用户的大量信息，包括互联网和其他网络活动信息，如位置、浏览和搜索历史等。”该行政令臆测，“TikTok在美国的此类数据收集活动，有可能产生风险，让中国官方获得美国用户的敏感身份和财产信息”，尤其是有潜在的可能性使得（potentially allowing）中国官方可以追踪记录美国联邦政府内部员工和外部承包商的位置，以建立“用于勒索的个人信息档案”（build dossiers of personal information for blackmail），或者进行“针对企业的商业间谍活动”（conduct corporate espionage）。

据此，美国政府认为有必要对TikTok的母公司字节跳动，采取“雷霆行动”（aggressive action），以解决这个特别的移动应用程序对美国所构成的威胁。具体而言，第13942号行政令在第1条开宗明义，要求美国法律管辖范围内的任何个人或实体，在行政令发布的45天之后，不得再与中国字节跳动及其子公司，包括TikTok，开展任何交易。行政令要求美国商务部制定具体的执行规则，同时需要在45天之后，提供一份清单，明确根据本行政令应当被禁止的交易。

此行政令颁布不到一周，特朗普政府变本加厉，于2020年8月14日再次签发命令，宣称字节跳动通过早在2017年的Musical.ly.的收购交易，“有可能采取威胁措施危害美国的国家安全”。因此，字节跳动必须在90天内，对此前收购的Musical.ly.，进行回溯剥离（divestment），将相关业务与资产转售给CFIUS批准的美国主体，同时销毁必要的美国用户数据信息并进行第三方合规审计。

一个月之后的9月18日，美国商务部根据第13942号行政令的要求，正式公布了应被禁止的交易清单，事实上封禁了TikTok在美国的运营。商务部禁止的交易具体包括：

1. 从2020年9月20日起，禁止通过美国在线移动应用程序商店提供分发或维护TikTok 移动应用程序、组成代码或应用程序更新的服务；

2. 从2020年11月12日起，禁止在美国境内，为运行或优化TikTok，提供任何互联网托管服务、任何内容交付网络服务、任何互联网中转或对等互联服务；或者禁止在美国境内开发和/或访问的软件或服务的功能中使用TikTok的代码、功能或服务。

起诉特朗普禁令

为回应美国政府的政治打压与合规监管，TikTok及其母公司字节跳动，也曾一度高薪聘请Kevin A. Mayer，Vanessa Pappas等美国政商界知名经理人，通过重组TikTok公司治理结构、数据技术方案、内部合规守则等方式，甚至尝试剥离出售部分资产、业务给美国公司。

但是，特朗普政府的“雷霆行动”，直接迫使TikTok在美国不是面临着被CFIUS强制出售，就是面临被封禁的两难局面。

在美国，几乎没有哪个政治问题最终不会演变成司法问题。

——托克维尔《论美国的民主》

终于，TikTok和其母公司，以及其在美员工、用户等关联利益主体，分别在多个法院提起诉讼，以司法途径挑战美国特朗普行政当局的一系列禁令！

TikTok 诉 Trump

2020年8月24日，TikTok及其母公司字节跳动，在美国加州中区联邦地区法院，起诉时任美国总统特朗普、商务部及其部长罗斯。

图源：美国加州中区联邦地区法院

在事实陈述中，原告主张：

1. TikTok的全球成功是源于私营企业主体的创业创新。

2. TikTok已实施一系列保障机制，保护美国用户数据的隐私和安全。

3. 原告积极与美国政府接触，并努力解决任何可以想象的国家安全问题。

4. 被告禁止TikTok，没有为原告提供正当的法律程序。

5. 行政命令的背景和时间明确表明，它的制定出台不是出于真正的国家安全原因，而是为了推动总统竞选需要的反中政治运动。

6. 独立专家的意见证明行政命令缺乏任何正当有效的国家安全理由。

据此，原告主张第13942号总统行政令构成多项“违宪”（unconstitutional）与“越权”（ultra vires）情势，包括违反了正当程序、违犯言论自由、限制个人沟通交流及信息材料传输等，故而请求法院判决该行政令无效，不得执行。

另外，针对美国商务部9月18日发布的禁止交易清单，TikTok及其母公司字节跳动也于当天在美国哥伦比亚联邦地区法院提起诉讼，请求法院判定美国商务部的禁令以及第13942号总统令“非法”（unlawful）“违宪”（unconstitutional），应当无效，不得执行。

美国总统特朗普应诉通知书

（图源：美国哥伦比亚联邦地区法院）

Ryan 诉 Trump 

与此同时，TikTok员工和TikTok平台创作者等利益相关主体，为了避免TikTok在美国被封禁下架，也分别在加州、宾州多地提起了诉讼，请求司法介入维护合法权益。

图源：美国加州北区联邦地区法院

比如，2020年8月24日，TikTok 员工帕特里克·瑞安（Patrick Ryan）在加州北区联邦地区法院，起诉美国总统特朗普及商务部部长罗斯，请求法院判决：

1. 第13942号行政命令规定的被禁止的“交易”包括向TikTok的美国雇员支付工资和薪金，违反了美国宪法第五修正案的正当程序条款、平等保护条款，是违宪无效的。

2. 第13942号行政命令不符合《国家紧急状态法》或《国际经济紧急状态法》对总统权力的限制规定，因此是越权无效的。

拜登废止特朗普禁令

随着特朗普连任失利民主党重新入主白宫，美国政府对于TikTok等中资科技公司的监管进路，也做出了技术性规范修正。2021年6月9日，拜登签署了第14034号《关于防范外国对立方侵犯美国敏感数据的行政命令》的总统行政令（Executive Order on Protecting Americans’ Sensitive Data from Foreign Adversaries）。

图源：美国驻华大使馆官网

拜登的总统令废止了此前特朗普签署的包括第13942号在内的多份行政令，撤除了针对TikTok等中国公司的个案交易禁令。同时，新一届的美国商务部也于2021年6月16号正式撤销了2020年9月发布的针对TikTok的禁止交易清单。基于两份禁令的废止，TikTok及其母公司字节跳动，也于该年6月21日正式申请撤回了此前向美国哥伦比亚联邦地区法院提起的诉讼。

与特朗普“简单粗暴”一禁了之的风格不同，第14034号总统令确定了规范性的决策框架和系统性的审核机制，以继续确保“美国国家安全、外交政策和经济利益”不受威胁，同时维护和宣示所谓的“美国核心价值与基本自由”（America’s core values and fundamental freedoms）。

第14034号总统令指示联邦政府从应用程序的所有人、管理人、实控人，数据收集的范围和敏感性等8个维度，重新评估应用程序的安全风险；同时，美国国家情报总监须向商务部部长提供安全风险之威胁评估（threat assessments），而国土安全部则负责脆弱性评估（vulnerability assessments）。

另外，此次总统令也为后续完善立法作了铺垫，商务部长在与国务卿、国防部长、司法部长等机构的负责人协商后，须在180天内向总统助理和国家安全顾问提供一份报告，建议应当采取的其它行政和立法行动，以应对由外国对立方拥有或控制的应用程序所带来的风险。

结语

罗兰夫人画像

（图源：网络）

1793年11月8日，在法国大革命的熊熊烈火中，玛莉·简·罗兰（Marie-Jeanne Roland）被罗伯斯庇尔为首的雅各宾派送上了断头台。传说，临刑前的罗兰夫人，朝着协和广场（la Place de la Revolution）上的自由雕像鞠躬，而后留下了千古一叹：

自由自由，天下古今几多之罪恶，假汝之名以行！

O liberté, que de crimes on commet en ton nom !

打个不是非常恰当的类比，处于“百年未有之大变局”加速演进国际局势下的TikTok等中资科技公司，一度被第13942号总统行政令押解到了全面封禁的“断头台”；而美国联邦地区法院的判决以及拜登政府的第14034号总统令，则给了TikTok生存的机会。

笃定全面竞争压制中国科技进步发展的美国政府，其联邦与各州立法，又会给TikTok套上什么样的桎梏呢？TikTok是否依旧能奋然前行呢？让我们拭目以待。

作者游传满

香港中文大学（深圳）国际事务研究院副研究员、规则与标准研究中心主任。

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