IIA报告｜杨向峰：英国政治乱局与中英关系的发展趋势

导读 · 2023.03.17

2022年英国经历了严重的政治动荡，不仅经历了两次首相更替，国家元首也从女王换成了国王。全面地来看，英国政治格局或已进入长期失序的状态。在对外关系上，冷战意识已经占据英国外交的主流，与美国及其盟友合流针对中国是其对华战略的主基调。在这种背景下，重安全、轻经贸是英国对华政策的大趋势，这必然增加改善中英关系的难度。

2022年10月24日，英国保守党宣布，由于前财政大臣里希·苏纳克（Rishi Sunak）是唯一获得至少100位下院议员的支持的候选人，他自动当选新党首，也成为新国王任命的第1位首相。

在苏纳克当选的三个月前，利兹·特拉斯（Liz Truss）曾击败苏纳克，被伊丽莎白二世邀请组阁，是女王任命的第15位首相。谁也没有料到女王2天后便溘然长逝，新政府在短短6个星期后就折戟沉沙，特拉斯主导的新自由主义经济计划也几乎被全部废弃。2022年10月的英国，面临数十年来最严重的通货膨胀和民生问题，财政紧缩不可避免，社会不满情绪高涨，罢工潮已经初现端倪，保守党内部派系和意识形态之争随时可能再次激化。

自1955年至今的英国历任首相全部都由女王伊丽莎白二世委任，特拉斯是第一位被邀请前往苏格兰巴尔莫勒尔城堡接受女王任命的首相（图源：网络）

与此同时，“脱欧”引发的北爱尔兰贸易地位问题和苏格兰二次独立公投的诉求也将继续困扰苏纳克政府，未来英国政治的稳定和领土完整存在很大的风险。外交上，英国跟随美国并向印太转向的外交战略不仅不会有变，还会得到强化。在这种情况下，重安全、轻经贸是英国对华政策的大趋势，中英关系改善的前景非常渺茫。

英国政局可能长期失序

苏纳克政府执政后的当务之急当然还是安抚市场。现实的情况是，在取消减税计划并缩短能源补贴的时长后，英国的公共财政仍有约400亿英镑的缺口，如何开源节流受众人瞩目。英国公共服务部门非常庞大，加薪幅度跟不上通胀涨幅已经招致不少怨言。苏纳克上任后，抗议和罢工浪潮愈演愈烈，严重干扰了公共交通和社会服务。从这个意义上说，英国的经济状况不仅直接影响到苏纳克政府的存续，还直接关系到英国社会的稳定。

图源：日经中文网

苏纳克政府的其他几大远虑近忧都与“脱欧后遗症”有关，北爱问题尤其突出。根据约翰逊政府与欧盟签订的协议，为了防止爱尔兰岛内出现陆上“硬边界”，北爱尔兰地区留在欧洲单一市场与欧盟关税同盟内，于是从大不列颠岛（英格兰、苏格兰和威尔士）进入北爱地区的部分商品需接受海关和边境安全检查。该协议变相地将英国本土一分为二，招致激进脱欧派和希望北爱留在英国的“联盟派”的极大不满。美国也担心英国在北爱问题上过度强硬，危及1998年签订的结束北爱动乱的“贝尔法斯特协议”（Good Friday Agreement），而做出强烈反应，且美国总统拜登等人也早就发出了警告。不仅如此，在2022年5月的北爱尔兰议会选举中，寻求脱离英国的新芬党获得了议会多数席位，但是因为反对北爱议定书的民主统一党（DUP）的抵制，北爱地方政府已经陷入停摆状态。虽然苏纳克政府与欧盟达成的最新一轮北爱协议（温莎框架）引入了“斯托蒙特刹车机制”（Stormont brake），但民主统一党仍然对此感到不满。不仅如此，最新的人口调查结果显示，北爱尔兰的人口结构已经发生重大变化，文化和宗教上与爱尔兰共和国更有认同感的天主教徒已经超过了希望留在联合王国的新教徒。

相对于爱尔兰的统一问题，苏格兰二次“脱英”公投更加迫切。在2014年那次投票中，独立派以10个百分点之差受挫。但是在两年后的“脱欧”公投中，苏格兰（以及北爱尔兰）坚定地要求留在欧盟，只是因为仍是英国的一部分而被“拉出”欧盟，这种违背民意的做法反过来助长了苏格兰分离主义。2022年6月底，苏格兰时任首席部长尼古拉·斯特金（Nicola Sturgeon）宣布，将寻求在2023年10月举行第二次公投，由于这一要求很快被保守党政府拒绝，斯特金发起了司法挑战，并威胁在下次全英大选中就这个单一议题造势。此后，英国最高法院已然裁定，未经英国政府授权，苏格兰不得举行独立公投。不过，斯特金已于今年2月宣布辞职，她的继任者要到3月底才会确定。

英国下次大选将在2025年1月前完成，给保守党的时间已经所剩不多。上次大选中，保守党之所以大获全胜，很大程度上是因为成功拿下不少长期支持工党的“红墙”(Red Wall) 地带的议席。如果说，当时领导保守党的约翰逊直接获得了英国选民的授权，苏纳克当选的民意基础仅仅是下院的357名保守党议员。若在苏纳克当选的时刻举行大选，保守党惨败或板上钉钉。由于保守党之乱已经有目共睹，而且新一轮紧缩政策必定不得人心，再考虑到家庭富裕、衣着光鲜的苏纳克很难“接地气”，所以他充其量也只能尽量缩小保守党与工党的差距。

一般来说，工党即便是夺回 “铁锈地带”（英格兰中部和北部地区），也很难在议会中拿到简单多数，这是因为该党的另一个传统据点苏格兰已经成了苏格兰民族党（SNP）的天下。工党已经表态反对苏格兰二次公投，并排除了下次大选后与苏格兰民族党结盟的可能性。另外，在“赢家通吃”的单席位选区（SMD）制度下，民意支持率与选举结果脱节的情况也有可能发生。有鉴于此，对基尔·斯塔默（Keir Starmer）领导的工党来说，要想在今后两年夺回政权，就必须在民调上保持对保守党的明显优势。

支持苏格兰独立的阵营希望能有二次公投

（图源：网络）

未来无论哪个党执政，都很难扭转“联合王国”出现分裂的大势。不凑巧的是，在女王离世后，可以发挥一定“聚合剂”作用的英国王室也在经历转型。哈里、梅根的出走与媒体造势更是打击了英国王室的形象，查尔斯三世未能如其母亲一样获得公众的广泛支持。综合来看，未来英国社会和政治的整体稳定性将会面临巨大挑战。

冷战意识已经占据英国外交的主流

早在英国仍在为“脱欧”纠结的时候，梅和约翰逊两届政府就尝试用“全球英国”（Global Britain）的构想来统领“后脱欧时代”的对外政策，试图彰显英国摆脱了欧盟桎梏后大国地位仍存，避免外交孤立。现实的情况是，英国的国情和实力难以支撑其大国雄心，只能使其更加依赖美国。苏纳克政府要重点解决国内经济问题，有望在外交政策上保持与往届政府的延续性与稳定性。总的来说，英国对外关系的演进会体现在以下三个方面。

首先，英国与欧陆的关系在“剪不断理还乱”的基础上往前迈进了一步。随着温莎框架的达成，北爱这个难题逐渐进入政治解决的轨道。过去几年英国还因为渔业纠纷和难民偷渡问题与法国龃龉不断，但苏纳克政府执政后英法之间实现了双边关系的“重启”（renewal）。2022年欧盟以“欧洲政治共同体”（European Political Community）的名义召集峰会，讨论安全、能源和基础设施等问题。而第二届欧洲政治共同体峰会已经确认于2023年6月于摩尔多瓦举办，这体现出英国在脱欧后仍然被纳入欧洲的协商决策机制中。尽管如此，英国已经游离在欧盟之外，其在安全和外交事务上更倾向于在北约和七国集团（G7）的框架下与其他西方国家展开互动。

其次，积极拓展欧洲以外的发展空间，重点关注“印太”地区。2021年3月，英国政府发布的一份题为《竞争时代的“全球英国”——安全、国防、发展与外交政策的整体评估》报告中，“印太”就被提到32次之多[1]。在实际操作过程中，英国习惯性地透过传统的英美“特殊关系”向该地区拓展势力，2021年迅猛成型的“美英澳三边安全伙伴关系”（AUKUS）就是典型的例子。此外，日本有望成为英国在亚洲的又一个支点。2020年10月，双方签订的《全面经济伙伴关系协定》（CEPA）不仅是“脱欧”后英国签订的第一个大型自由贸易协议，还为英国申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）打开了方便之门。2022年5月，约翰逊与来访的日本首相岸田文雄签订了一项涉及两国军队联合训练、演习和救灾等内容的合作协议，显示这两个岛国有再次走向同盟关系的趋势[2]。2023年1月，英国与日本签署了《互惠准入协定》（RAA）。该协议被誉为“1902年英日同盟以来两国最重要的防务协定”。

英国国防部长华莱士因其坚定的“挺乌”立场而获得人气红利（图源：路透社）

第三，意识形态的色彩将会更加浓厚。价值观外交是“全球英国”构想的一部分，旨在提升英国的软实力、宣扬英国是“全球向善的力量”。在俄乌战争震撼了欧洲的地缘政治环境下，价值观的对立也不可避免地在英国对外关系中得到了强化。战争爆发后，英国支持乌克兰的热情不亚于美国，约翰逊在短短4个月内就3次探访战火中的乌克兰，特拉斯还誓言“普京必须在乌克兰惨败而归”。因为俄乌战争出镜率大增的国防大臣本·华莱士（Ben Wallace）颇受好评并获留任，苏纳克政府“挺乌”的立场依然坚定。

中英关系前景可能持续恶化

2015年乔治•奥斯本（George Osborne）访华时称，“中英合作正位于黄金十年的起点”。时过境迁，苏纳克执政后就曾表示，中英关系的“黄金时代”（golden era）已经终结，英国政府3月中旬更新的国防外交《综合评估》（Integrated Review Refresh）认定中国对英国以及全球秩序构成“划时代挑战” （epoch-defining challenge），苏纳克在美国参加AUKUS三国领导人峰会时还保证将在未来两年增加防务开支近50亿英镑[3]。另有报道说，英国去年大幅放开了向中国台湾出口潜艇部件和技术的限制；2022年以国家安全为由拒绝了1100宗研究人员在敏感项目上工作的申请，这几乎是2020年同类数字的9倍，且绝大部分涉及中国。毫无疑问，安全和人权等议题已经取代了经贸和投资关系，成为主导英国对华战略的关键要素。

中英关系很可能会持续恶化，既有英国内部的因素，也是美国推波助澜的结果。尽管约翰逊本人表示他并不反华，甚至有点“亲华”，但是由一拨保守党议员组成的“中国研究小组”在英国政界影响很大。对中国的猜忌还危及了中国在英国乃至欧洲最大的投资项目。2022年2月，英国监管机构确认中国自主核电技术“华龙一号”通过设计审查，但是由于英国政府抓紧了将中广核（CGN）从其参与的两个核电项目中剔除出去的步伐[4]， 一般认为该技术实际被采用的可能性很低。

就英国对安全问题的态度而言，美国因素的影响日益凸显，华为事件就是一个典型。2020年1月，约翰逊内阁在参考情报部门的建议后决定，在把华为的市场份额被限制在35%以内的前提下允许其参与英国的5G网络建设，半年后却又宣布全面禁止华为，英方的这一重大转变无疑是特朗普政府对其施压后做出的。事后，英国屡屡传出中方加强对英谍报攻势的报道，几起中资企业的收购案也被英国政府援引《国家安全和投资法》叫停。2022年7月，英国对国内情报部门军情五处（MI5）和美国联邦调查局（FBI）的首长罕见的同时露面，并把中国称作“最大的长期威胁”。英国对外情报部门军情六处（MI6）则在美国表示，该机构对中国的重视程度超过了反恐，英美安全和情报部门联手制华的决心和力度由此可见一斑。

2020年7月14日，英国文化大臣奥利弗·道登宣布禁止华为，要求电信服务提供商到2027年完全从英国基础设施中消除这家中国公司的5G设备。（图源：网络）

2022年3月初，国家安全委员会印太事务协调员库尔特•坎贝尔（Kurt Campbell）等人首次专门与英国官员就共同应对台海的紧急事态展开高级别协商，时任外交大臣特拉斯在4月底的一次演讲中呼吁北约保护台湾这样的“民主政体”。在苏纳克和特拉斯的辩论中，苏纳克2022年初重启中英经济财金对话和中英经贸联委会活动的努力也被拿来说事，他也顺势把中国描绘成一个巨大的安全威胁，并誓言要打造一个针对中国的、“类似北约的联盟”(Nato-style alliance)。从目前的情况来看，苏纳克政府并没有像前任政府计划的那样把中国从“系统性竞争对手”(systemic competitor)提升至“迫切威胁”(acute threat)级别，也没有放弃重建中英经贸关系的可能，似乎还处在一种谨慎的观察状态中。 

总的来说，中英关系尚未触底，未来两年提升的空间极小。一方面，在俄乌战争让欧洲人大梦初醒的背景下，中美交恶和台海局势的升级让各国对地缘政治风险有更深切的认识，对华强硬、脱钩之声不仅不绝于耳，而且正在被付诸实施。另一方面，中国对内政和领土（领海）问题的处理已经有成熟的方案。就中英关系而言，“脱欧”后的英国几乎完全丧失了对欧盟涉华事务的影响力，其对华政策已经被捆绑上美国的战略轨道。

注释：

[1]Cabinet Office, ‘Global Britain in a Competitive Age: the Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy’, The UK government. Published  March 16, 2021. Accessed on September 6, 2022.

[2]针对俄国在远东地区的扩张，两国在1902年结成安全同盟，该协议因美国的反对在1923年终结。

[3]https://www.gov.uk/government/publications/integrated-review-refresh-2023-responding-to-a-more-contested-and-volatile-world/integrated-review-refresh-2023-responding-to-a-more-contested-and-volatile-world

[4]中广核参与的第三个项目已经开工，预计在2027年完工，这就是欣克利角C（Hinkley Point C）核电站。

作者杨向峰

岭南大学政府与国际事务学系副教授。

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