郑永年：发展县域经济将为城镇化提供新的空间

导读 · 2023.04.06

县域一头连着城、一头带着乡，是城镇体系的重要组成部分。今年中央一号文件中“县域”一词被提及13次、“县城”被提及2次，相关内容包括“全面推进县域商业体系建设”“培育壮大县域富民产业”“推进县域城乡融合发展”等等，明确了县域经济发展的具体方向。

其中，县城作为县域的中心，是中国推进城镇化的重要载体。去年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》规划了清晰的目标——到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

县域经济有哪些特点？以县城为重要载体的城镇化应注重解决哪些问题？21世纪经济报道对香港中文大学（深圳）教授、前海国际事务研究院院长郑永年进行了专访，对上述问题进行解读。

21世纪经济报道原文《专访郑永年：发展县域经济将为城镇化提供新的空间》

发展县域经济有助于消费社会的建设

《21世纪》：今年政府工作报告在总结过去五年工作时指出，“持续推进以人为核心的新型城镇化。完善城市特别是县城功能，增强综合承载能力”。推进以县城为重要载体的城镇化有什么特点？

郑永年：以往的城镇化更多地表现为经济活动高度集中在特大城市与大城市里，例如各种资源都向特大城市北上广深集中。但现在这种模式已经难以持续，这些特大城市本身已缺乏更多新的空间。仅仅一个特大城市就有2000多万人口，更不要说每个省会城市本身也集聚了本省大量的劳动人口。

因此现在若要改变这种城镇人口高度集中的趋势，就要强调县域的作用。目前县域更多地分布在三线、四线城市。我们必须注意到，从财政上看，有一些县因缺乏增长的内生动力而遇到财政困难，这种情况对于地方经济可持续发展而言是不利的。同时，如果我们持续地让大部分优质的资本、技术、人才都流向超大城市，那么广大三线四线城市就可能会一直衰落。

在北上广深，住房主要体现为刚性需求，但在三、四线城市基本已经很少有刚性的购房需求。正如我前面所说的，经济活动高度集中在大城市的这种城市化模式，虽然能够带来可观的GDP增长，但也可能产生一些社会的负面效应，尤其是人口。现在大城市生育率普遍更低，中国去年开始经历人口负增长，因此需要解决目前城市化的问题。

归根结底还是要改变城市化的发展方式。现在很多城市都提出了“宜居宜业”。我觉得还应该提出“宜育”，并把它放在首位。如果一个城市光生产GDP、不生育baby的话，这个城市是没有希望的。所以我们现在讨论的县域，不仅仅关乎经济问题，它还涉及人口、社会、生态问题。

从经济上来说，我们现在更强调县域经济，原因是多方面的。一是现在大城市的规模已经足够大了，缺乏更多新的发展空间，北上广深或者各省的省会城市已难以源源不断地容纳流入的人口，那么鼓励更多的农业转移人口进入县城工作和生活就变得非常重要，能够为城镇化提供新的增长空间。

二是我国要建立消费社会，但目前很大一部分的中等收入群体都集中在以北上广深为代表的大城市，而三、四线城市由于经济发展水平不及前者，中等收入群体规模也较小。所以现在我们提出大力发展县域经济、培育县级城市，也是考虑到要将县域发展成为中等收入群体的居住地，他们拥有很大的消费潜能。

所以，以县城为重要载体的城镇化不仅仅要从经济上考量，还要从社会效益上考量。此外，从行政体制上来看，几千年来县一直是最稳定最基本的国家治理层级，县稳定了，整个国家就稳定了。县级再往下就是乡镇，是中国的基层社会，所以在整个行政体系里最关键的就是县。现在我们要重新突出县在行政体制上的作用。

总的来说，我们谈县域的时候要综合考虑县的多方面功能，一是制度方面，县在国家治理体系中的作用；二是县在经济发展中的关键作用；三是社会功能，尤其是县在促进生育方面的作用。所以发展县域不是“权宜之计”，而是国家大政方针的一部分。

2011年-2020年我国县域经济发展状况

（图源：新京报）

要鼓励城乡双向流动

《21世纪》：日前，广东发布关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定，您如何理解文件提出的“统筹抓好产业兴县、强县富民、县城带动”？

郑永年：这部分内容我在负责具体研究。产业兴县、强县富民、县城带动非常重要。这其实包括了三方面的综合式的现代化。一是经济现代化，属于物质层面现代化，也就是要考虑如何发展县域经济。不仅仅指的是传统的农业，更重要的是农业工业化、农业产业化，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，要在这些方面大做文章。要实现县域经济现代化，就要注重科技对农业产业化的支撑。

现在农民土地比较分散，仅仅依靠传统农业的生产方式对农民个人的收入增加作用有限，这也是为什么现在要进行土地制度改革。完善农村承包地“三权”分置制度，稳慎推进宅基地制度改革。开展城乡土地综合整治，推进城乡建设用地增减挂钩，满足县镇扩容提质空间需求。这正是县域第二个层面的现代化——制度现代化。这要求我们要建立健全省级统筹、市负主责、县镇村抓落实的工作机制。举例来说，从农业生产的角度来看，实现把县的优势、镇的特点、村的资源更好地统筹起来，有助于避免一窝蜂地生产某种流行的产品，避免过度生产造成的恶性竞争。

县域制度上建立健全省级统筹，就能更好地实现区域间的分工，分类引导差异化发展。浙江一些县与县之间、镇与镇之间已经探索形成了良好的劳动分工模式，其他地方也可以参考借鉴。制度现代化，就要把市场规则、管理标准等做起来。中国很多农产品质量都很好，但是为什么在世界市场上还缺乏一定的竞争力？就是因为没有制定标准。

最后，农村的人的现代化很重要。农村现代化缺的不仅仅是资本，更是文化。现在很多农村都存在人口净流出的情况，留守的往往是老人和小孩，文化生活相对贫乏。这也是为什么我一直鼓励城乡之间的双向流动，即支持农民进城，同时也要让城市的中等收入群体有走进县域乡村的需求和动力。在此过程中，要将中国几千年历史中积淀下来的优秀的农耕文化恢复起来，守住乡村文化根脉，农村如果没有做好文化保育，就很难让人留下或者吸引更多的人进来。优秀传统文化传承的载体不光是农民，城市居民也应是农耕文明延续发展的载体。

《21世纪》：所以正如您所说，发展县域不仅是经济、物质层面的事情，也需要制度、文化、人口等多个维度共同促进的综合性改革。

郑永年：中国式现代化的关键之一在农村，广大农村人口在城镇化过程中发挥着重要作用。广深这样的超级大城市现在有2000万左右人口，但实际上其中有很大一部分都不是城镇户籍人口，而是农业转移人口。我们不能因为城市化、工业化已经高度发展，就认为“三农”会消失。我们要逐渐改变对城乡问题的认识，摒除“身份”观念，即无论是农民还是城市居民，都是我们国家的公民，所以不能让农民的身份成为他们进城以及留在城市的障碍。

例如现行的社会保障、医疗、教育、公共住房等制度改革，都应将农民的关切也一并考虑进去，包括探索取消户籍限制。2022年发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》明确，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

2022年，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（图源：发改委官网）

从当前城镇化的进程来看，北上广深等大城市的发展已经离不开进城打工的农民，如果没有这些农民工，各个超大城市、大城市都会缺乏动力，经济失去活力。因此，接下来，我们还是要积极推进户籍制度改革，全面落实取消县城落户限制政策，让城市的公共服务、社会保障全面地覆盖这些对城市建设有巨大贡献的农业转移人口、新市民。这是我们在讨论发展县域的时候，要重点考虑的问题，也是从根本上解决城乡发展平衡问题的关键。

*本文原载于21世纪经济报。

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编辑 | 袁浩延

审核 | 冯箫凝 黄紫蓝

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