广东的数据要素探索实践和经验启示
自党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，尤其是2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据20条”）后，我国数据要素市场化建设步伐明显提速。浙江、上海、北京、广东、深圳、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南等各地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，不断制定完善数据相关法律制度，创新公共数据授权经营方式，建立数据交易市场，组建地方数据运营平台，探索数据资产化路径，积极开展试点示范，已初步取得积极成效。在数据要素基础制度方面，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、黑龙江、四川、北京等地采取了《公共数据管理条例》立法，其他地方以战略规划、指导意见、行动计划等不同的政策法规形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了全方位探索实践；在公共数据授权经营方面，各地方根据自身特点，已探索出集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等不同授权经营方式；在数据运营平台方面，有些地方先行探索建立了省域内一体化公共数据平台，许多地方成立了国资背景的数据集团，全面负责当地数字基础设施建设、公共数据授权运营、数据要素产业投融资、数据资产运营管理等；在数据交易流通方面，各地方一方面积极组建数据交易所，另一方面鼓励数据商和平台企业开展数据交易，已初步形成政府主导的数据交易所与企业主导的数据交易平台相辅相成、相互补充、场内场外相结合的数据交易流通体系；在公共数据开放方面，许多地方在公共数据分类分级基础上，对一般数据继续加大免费开放力度，另有一些地方则有意宽泛化数据分级，将更多数据划分到重要数据或核心数据内，减小公共数据开放规模；在数据资产化方面，贵阳、杭州、北京、深圳、西安、广西等地方已实现了数据资产质押融资贷款、无质押数据资产增信贷款额度、基于数据资产价值应用的融资贷款、数字资产保险、数据信托、数据知识产权的证券化、数据资产作价入股等数据资产化的突破；在开展试点示范方面，重庆、河南、广东、贵州、广西等地被国务院办公厅列为政务数据开放共享国家标准试点地区，北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、深圳等8个地方被确定为开展数据知识产权工作的试点省市，其中，北京、浙江、江苏、山东、福建、深圳等6个地方已启动开展数据知识产权登记工作。
各地方在数据要素市场化方面的探索实践，特别是各地在授权运营方式、数据资产化、数据资本化、数据定价、数据交易流通、数据安全监管等方面的一些特色做法，对国家层面的数据要素基础制度的制定施行、进一步加大数据资源开发利用、建立和完善国家数据基础设施（NDI）、促进数字经济高质量发展等方面，都具有重要的探索价值和借鉴意义。《交大评论》将分11期刊出系列评论文章，研究分析浙江、上海、北京、深圳、广东、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南等地方在数据要素市场化方面的主要做法、各地实践探索的特点、以及对全国数据要素市场化的借鉴和启示。
系列文章分别为：
5.广东的数据要素探索做法和特点启示
6.福建的数据要素探索做法和特点启示
7.四川的数据要素探索做法和特点启示
8.贵州的数据要素探索做法和特点启示
9.海南的数据要素探索做法和特点启示
10.山东的数据要素探索做法和特点启示
本期为系列评论文章之五《广东的数据要素探索实践和特点启示》，主要介绍广东在数据要素市场化方面的五种做法，形成的五方面显著特点，以及对全国数据要素市场化的五点启示。
一、广东数据要素实践的五种做法
1.制定完善省市两级法律法规
《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》于2021年7月5日由广东省人民政府发布，包括总体要求、主要任务、保障措施三方面内容，从释放公共数据资源价值、激发社会数据资源活力、加强数据资源汇聚融合与创新应用、促进数据交易流通、强化数据安全保障等方面，提出了24项重要任务。其中，在释放公共数据资源价值方面，提出了创新公共数据运营模式、健全公共数据管理机制、完善公共数据资源体系、探索公共数据资产化管理、强化政府内部数据共享、扩大公共数据有序开放、深化公共数据资源开发利用等7项任务；在激发社会数据资源活力方面，提出了加快数字经济领域立法、推进产业领域数字化发展、推动制造业数字化转型升级、加快构建数据产业创新生态等4项任务；在加强数据资源汇聚融合与创新应用方面，提出了统筹构建先进算力和数据新型基础设施、推进政务大数据中心建设、推动“粤治慧”平台建设、推进重点领域数据创新应用、健全数据融合应用管理制度和标准等5项任务；在促进数据交易流通方面，提出加快数据交易场所及配套机构建设、完善数据流通制度、强化数据交易监管、推动粤港澳大湾区数据有序流通、推动深圳先行示范区数据要素市场化配置改革试点等5项任务；在强化数据安全保护方面，提出建立数据分类分级和隐私保护制度、健全数据安全管理机制、完善数据安全技术体系等3项任务。《行动方案》有三个显著亮点：一是提出了公共数据应用的三种模式。即政府内部数据共享、公共数据有序开放、公共数据资源开发利用；二是较早提出数据产业概念。并从数据服务企业、数据产业集群、数据核心技术、数据产品和服务、数据创新生态等方面发展壮大数据产业；三是提出数据跨境流通实践模式。包括建设粤港澳大湾区大数据中心。建设广州南沙（粤港澳）数据要素合作试验区、珠海横琴粤澳深度合作区。探索建立“数据海关”。探索建立专用科研网络，逐步实现科学研究数据跨境互联等。
《广东省数字经济促进条例》于2021年7月30日经广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，自2021年9月1日起施行，是我国首部促进数字经济发展的地方性法规，包括总则、数字产业化、工业数字化、农业数字化、服务业数字化、数据资源开发利用保护、数字技术创新、数字基础设施、保障措施、附则等10部分共72条。《条例》聚焦“数字产业化、产业数字化”两大核心，依托“数据、技术”两大要素驱动，发挥数字基础设施底层支撑作用，强化政策措施保障，整体构建“两大核心、两大要素、一个支撑、一个保障”的框架结构。《条例》有三个突出亮点：一是提出了数字产业的具体内容。包括电子通信制造产业、集成电路产业、软件产业、通信产业四种产业形态，平台企业和数字企业两种企业形态，以及数字产业集群和数字产业创新两种生态形式。二是提出加大数字技术创新。应围绕数据产生、传输、存储、计算与应用等全生命周期各环节，实施省重点领域研发计划重大专项，加快推进基础理论、基础算法、装备材料等关键核心技术攻关和突破，打造数字技术大型综合研究基地和原始创新策源地。三是提出建设数字基础设施体系。包括通信网络基础设施、新技术基础设施、存储和计算基础设施、传统基础设施的数字化改造、以及卫星互联网基础设施等。
《广东省公共数据管理办法》于2021年10月18日由广东省人民政府令第290号公布，自2021年11月25日起施行，包括总则，公共数据目录管理，公共数据的采集、核准与提供，公共数据的共享与使用，重点领域数据应用，公共数据开放，公共数据开发利用，数据主体权益保障，安全保障，监督管理，法律责任，附则等12章共57条。《办法》有五个突出亮点：一是明确公共数据采用分类分级和目录管理方式。省公共数据主管部门负责制定公共数据分类分级规则和目录指南，公共管理和服务机构负责编制共享目录和开放目录。二是明确了公共数据的共享、开放和开发利用等三种应用方式。三是提出公共数据无条件共享、有条件共享和不予共享等三种共享方式。四是提出公共数据应通过省统一数据开放平台对外开放。五是提出公共数据可依法开发利用并获取相关权益。
《广州市政务信息数据共享管理规定》由广州市人民政府于2012年6月29日首次发布，并于2018年12月6日修订公布，自2019年7月1日起施行。包括总则、政务信息共享目录、政务信息共享平台、政务信息的采集、核准与提供，政务信息的获取和使用，当事人权益保障，监督管理和安全保障，法律责任，附则等9部分共45条。《规定》有六个突出亮点：一是将信息共享适用范围从政务信息扩展到了公共信息。规定明确了“本市政务部门间共享政务信息的行为，适用本规定。”同时也明确“本市行政区域内与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、金融、电信、公共交通等公共企事业单位和社会团体依法共享政务信息的行为，参照本规定执行。”二是明确了共享经费由财政保障。提出“各政务部门的政务信息采集、目录编制、交换共享、运行维护等政务信息共享全流程工作经费，纳入本部门政府投资信息化项目费用，由各级财政予以保障。”三是以共享目录和共享平台方式开展共享工作。市政务信息共享主管部门统一编制市云政务信息共享目录，统筹建设市级政务信息共享平台，为市级政务部门提供政务信息共享服务。政务信息共享目录应当包括政务信息的共享内容、共享类型、共享条件、共享方式、共享范围、更新频率、具体用途和共享政务信息的采集、核准、提供部门等内容。四是提出政务信息共享的三种类型和内容。包括无条件共享、有条件共享、不予共享三种类型。其中，自然人基础信息、法人基础信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息等基础信息项，属于无条件共享类。五是确定了自然人、法人和其他机构基础信息采集、核准与提供的负责单位。确定了自然人的户籍、流动人口、婚姻、出生和死亡、计划生育、社保和低保、教育、残疾人、住房公积金、纳税、指定监护、有关资格证书和执业证书等信息的负责单位。确定了法人的工商登记、企业税务登记、非营利组织登记、事业单位登记、统一社会信用代码等信息的负责单位。确定了土地、矿产、能源、森林、草地、渔业、野生动物、海洋、水、气候（气象）、城乡规划等自然资源和空间地理基础信息的负责机构。六是规定了信息共享使用部门的责任。使用部门对共享政务信息，只能按照明确的用途用于本部门履行职责需要，不得直接或者以改变数据形式等方式提供给第三方，不得篡改信息内容，也不得用于或者变相用于其他目的。
《广州市数据条例（征求意见稿）》于2023年7月21日向社会公开发布征求意见，包括总则、数据权益保护、公共数据、数据要素市场、数据应用、南沙深化粤港澳数据合作、数据安全、法律责任、附则等9部分共55条。《条例》有四个突出亮点：一是明确了公共数据管理和开发利用方式。公共数据通过制定和完善公共数据资源清单、公共数据资源目录，建设城市大数据平台、公共数据开放平台、公共数据运营平台等方式进行管理。公共数据开发利用包括公共数据采集、编目、汇聚、共享、开放、应用、安全等工作。二是提出建设多元数据要素市场。建设数据供给主体、数据需求主体、数据交易场所、数据经纪人、数据商及第三方专业服务机构等多方参与的数据要素市场。三是打造数据跨境应用场景。推动南沙（粤港澳）数据服务试验区建设，促进粤港澳大湾区数字化协同发展。四是提出建立首席数据官制度。大力推行市、区人民政府及其部门建立首席数据官制度，并鼓励本市鼓励企事业单位建立首席数据官制度。
《广州市公共数据开放管理办法》于2023年4月11日由广州市政务服务数据管理局正式发布，包括总则、一般规定、公共数据开放、公共数据利用、权益保障、监督管理和安全保障、法律责任、附则等8 部分共38条。《办法》有三个突出亮点：一是提出公共数据开放的分类分级、开放目录、开放属性和统一开放平台的管理要求。公共数据开放进行分类分级，确定开放属性、开放条件和监管措施；公共数据开放目录应当包含数据集、数据摘要、数据项和数据格式等信息，明确公共数据开放主体、开放属性、开放条件和更新频率等；公共数据开放属性分为不予开放类、有条件开放类和无条件开放类三种类型；全市统一公共数据开放平台是支撑全市公共数据开放的统一载体，提供目录发布、数据汇聚、安全存储、目录检索、数据预览、数据获取、统计分析、情况反馈、日志记录等服务，并提供接口访问、数据下载等多种数据获取方式。二是提出公共数据利用的鼓励指引、氛围营造、场景挖掘和融合应用的探索方向。鼓励利用公共数据开展科学研究、咨询服务、产品开发、数据加工、数据分析等活动。相关部门应当宣传、激励社会价值或者市场价值显著的公共数据利用案例。应通过优秀数据服务推荐、产业政策引导、社会资本引入和数据应用创新竞赛等方式，营造良好的数据开放氛围。应充分挖掘公共数据开发利用场景，培育数字经济新产业、新业态和新模式。应引导企业、行业协会、科研机构、社会组织等依法主动开放自有数据，促进公共数据和非公共数据的多维度开放和融合应用，鼓励有能力的专业服务机构通过数据开放平台提供各类数据服务。三是提出公共数据开放的多元评价体系。包括公共数据利用主体的评价和公共数据开放主体的评估分析。
《广州市新型智慧城市建设规划（征求意见稿）》于2023年8月1日由广州市政数局发布，包括前言、基础与形势、总体要求、架构设计、重大任务和重点工程、实施策略、保障措施等7部分，提出了6个重大任务、24个重点工程、65个重点项目，并从空间、时间、运营三个不同维度，细化了实施策略。六大重大任务包括：完善新型基础设施，构建更扎实的建设基础；升级城市运管中枢，打造更智能的城市大脑；释放数据要素价值，培育更多元的数据生态；创新超大城市治理，实现更坚韧的穗城智治；推进数字全龄友好，完善更温暖的花城服务；引领发展数字经济，做优更开放的羊城产业。《规划》有三个突出亮点：一是提出完善以网络基础设施、存算基础设施和应用基础设施为主要内容的新型基础设施；二是提出通过基础制度、数据治理体系、市场生态体系、安全流通交易等方面建设，培育形成更多元的数据生态；三是提出通过增强数字技术创新能力、深化数字经济与实体经济融合、打造国际一流的营商环境等举措，发展壮大数字经济产业集群。
2.设立省级数据运营平台公司
数字广东网络建设有限公司（“数字广东公司”）于2017年10月由广东省委、省政府率先部署推动数字政府改革建设工作，按照“政企合作、管运分离”模式，专为履行广东省数字政府建设运营职责建设而成。2021年底，公司完成股权结构优化调整，由中国电子、粤科金融、腾讯、中国联通、中国电信、中国移动共同投资，成为中国电子集团的二级企业。2022年3月30日，经广东省政府批准，数字广东公司加挂“广东省数字政府建设运营中心”牌子。省政府批复文件明确，数字广东公司为广东省数字政府建设运营中心，主要职责包括：贯彻落实广东省委、省政府关于数字政府改革建设的决策部署，执行省数字政府改革建设相关政策和规划；承担数字政府基础设施、公共支撑平台及通用业务系统的建设运营；开展公共数据治理，完成数据共享、数据开放、数据交易等数据要素市场化配置改革相关工作任务；组织建设高质量数字政府建设运营服务生态等。
数字广东公司创新了数字政府的“3+3+3”建设模式，为广东省数字政府改革建设提供政务云平台、政务大数据中心、公共支撑平台三大基础资源平台，并根据涉及民生、营商、政务等相关业务场景，创新研发建设运营粤省事、粤商通、粤政易三大应用，从便利民生事项办理、优化营商环境、提升政府行政效能等多方面助力数字政府建设。除了粤省事、粤商通、粤政易之外，还包括全国首个基于小程序的电子签章平台—“粤信签”、全国首个集省市县政务地图数据中台—“粤政图”、全国最大的省级一体化政务服务平台—广东政务服务网、全国集成度最高的政务终端—广东政务服务一体机等。数字广东公司通过不断夯实数字政府一体化平台能力，助力广东省在全国省级政府一体化政务服务能力评估中连续三年夺得全国第一。新冠疫情期间，数字广东公司作为全省数字化防疫抗疫主力军，多措并举、综合施策，通过自主研发粤康码、健康防疫核验平台、“一码通”系统等，为全省疫情防控工作提供了强有力支撑。
3.建设三个数据跨境流通基地
广东分别在广州、深圳和珠海打造了数据跨境流动试验区，将广州南沙粤港澳数据服务试验区发展成为综合性示范区建设，将深圳前海深港现代服务业合作区打造成为建设“数据海关”示范区、将珠海横琴粤澳深度合作区打造成为金融数据跨境流通试验区，并采取了七方面举措：
一是建设国家级数据级数据跨境流动服务试验区。2022年9月，海关总署印发《海关总署支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放若干措施》支持前海“数据海关”创新试点。深圳成为全国唯一数据海关国家试点城市。2023年2月中国人民银行会同银保监会、证监会、外汇局、广东省政府联合印发《关于金融支持横琴粤澳深度合作区建设的意见》，将在横琴粤澳深度合作区建设电子围网系统和跨境金融管理体系，并建设成为中国—葡语国家金融服务平台和粤港澳大湾区金融市场互联互通的示范区。2023年6月29日，国家互联网信息办公室与香港特区政府创新科技及工业局签署《关于促进粤港澳大湾区数据跨境流动的合作备忘录》，在国家数据跨境安全管理制度框架下，建立粤港澳大湾区数据跨境流动安全规则，促进粤港澳大湾区数据跨境安全有序流动，推动粤港澳大湾区高质量发展；二是建设数据合作产业聚集区。发展壮大算力、数据算法、数据加工、数据服务等数据类产业，打造数据产业集群和国际数据合作产业发展集聚区；三是开展数据跨境流动试点。通过建设国际光缆登陆站和国际互联网接入绿色通道、建立离岸数据服务试点、建立跨境数据流通“白名单”制度等方式，开展数据跨境安全流动试点；四是建设科研互联互通网络平台。与港澳相关高等学校、科研机构等重点平台建立专用科研网络，实现科学研究数据依法跨境互联互通；五是探索部省数据共享机制。与海关、税务、统计调查、人民银行、金融监管等国家有关部门建立数据共享协调机制，推动南沙区域相关公共数据共享共用；六是建设跨境共享互通互认机制。推动南沙建立与港澳的商事登记、社会信用、社会保险、食品安全、健康医疗、商品溯源等营商环境和民生服务重点领域数据跨境共享互通互认机制，促进粤港澳区际数据标准与规则衔接，打造数据跨境应用场景；七是推动“三区”联动发展。在跨境数据流动及跨境数据服务领域，建设形成广州南沙粤港澳数据服务试验区、深圳前海深港现代服务业合作区、珠海横琴粤澳深度合作区“三区”协同联动。
4.优化数据交易机构空间布局
广东将数据交易机构作为数据要素市场化配置的主要手段，但是广东并没有出现全国其他地方数据交易所一窝蜂扎堆成立的现象，而是只在深圳和广州建设了两个定位不同、层级分明的数据交易所。其中，深圳数据交易所定位于国家级数据交易所，由深圳地方投资平台与中央企业合资成立，主要从合规保障、流通支撑、供需衔接、生态发展四方面，打造覆盖数据交易全链条的服务能力，构建数据要素跨域、跨境流通的全国性交易平台，探索适应中国数字经济发展的数据要素市场化配置示范路径和交易样板。广州数据交易所定位于省级数据交易所，按照“省市共建、广佛协同”的思路在广州南沙区成立，已在佛山、湛江、惠州 、拉萨设立服务基地，初步建立形成“一所多基地多平台”格局，并主要围绕数据开放、共享、交换、交易、应用、安全、监管等各环节，为市场主体提供合规安全、集约高效的数据流通交易综合性服务，包含数据资产登记、交易清结算、信息披露、数据保险、数据托管、人才培训等内容。
5.智慧城市成为数据要素载体
广州市在持续打造新型智慧城市进程中，将从五方面加大数据资源的开发利用水平。一是率先构建形成多层次、多元化的数据要素市场生态体系，实现数据要素赋能千行百业，全力助推广州数字经济腾飞、超大城市治理体系和治理能力现代化，实现数据要素高价值应用。二是智慧政务服务水平达到全球领先，智慧教育、智慧人社等领域全方位数字服务体系趋于完善，智慧医疗、智慧养老、智慧助残等服务供给能力进一步增强，实现民生服务高品质升级。三是积极构建全球网络汇聚中心，加快传统设施数智化改造，完善新型基础设施，构建更扎实的建设基础。四是持续深化数据要素市场化配置改革，夯实数据要素制度基础，完善数据治理体系，构建多层次、多元化数据要素市场生态体系，规范数据流通交易管理，畅通数据要素安全流通交易，赋能经济社会高质量发展。五是携手粤港澳大湾区城市共建若干世界级数字经济产业集群，构筑国际数字经济合作门户，不断增强数字技术创新能力，以技术创新促进产业发展，深化数字经济与实体经济融合。
二、广东数据要素探索的五条经验
1.省市两级法律法规配套衔接
广东省和广州市分别制定了较完善的数据要素相关法律法规，形成了省市两级相关法律法规配套衔接，相得益彰。在省级层面，以《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》为指引，相继出台了《广东省数字经济促进条例》和《广东省公共数据管理办法》，为全省数据要素市场化配置和数字经济发展提出了指导性框架。广州市分别从公共数据资源开发利用和智慧城市推进等具体落地实施角度，分别出台了《广州市政务信息数据共享管理规定》《广州市数据条例（征求意见稿）》《广州市公共数据开放管理办法》《广州市新型智慧城市建设规划（征求意见稿）》。广东省市两级数据要素相关法律法规制度的建立，为全国在数据产权、交易流通、收益分配、安全治理等数据要素基础制度的建立完善，进行了有益探索实践。
2.建立安全公益数据运营平台
广东省以政府公共数据运营和数字政府建设平台为载体，创新性地建设成立了央企控股的数字广东公司，并由省政府加挂“广东省数字政府建设运营中心”牌子，负责建设和运营广东省统一数据资源平台。广东省建设统一的数字广东建设运营平台，主要有以下三方面经验：
一是央国企绝对控股。2017年数字广东公司成立时，腾讯公司股权比重为49%是控股股东。2021年股权结构优化调整后，腾讯股权从下降到16.72%，成为第三股东，新引入的中国电子股权比例达62.84%，成为控股股东。自此，数字广东公司成为中国电子的控股子公司。
二是管理机制创新。数字广东公司既是中国电子控股的子公司，具有中央企业的企业属性，同时加挂“广东省数字政府建设运营中心”牌子，在业务上由广东省政务服务数据管理局负责指导，又兼具政府下属事业单位属性。在吸引技术领先社会力量、建设可信可控政务平台、以及满足公益性和社会性政务需求等三方面有效结合方面，开展了有益尝试和探索，数字广东公司作为广东省数字政府建设运营中心，负责建设统一省公共数据资源平台，并在此基础上建设统一公共资源共享平台、开放平台和运营平台，最大程度地实现公共数据资源的开发利用，为全国各行业、各部门建设公共数据开发利用树立了标杆和典范。
三是数据平台总成。根据广东省政府的授权职责，数字广东公司是广东数字政府建设一体化建设运营主体。既负责数字政府基础设施、公共支撑平台及通用业务系统的建设运营，也负责开展公共数据治理，完成数据共享、数据开放、数据交易等数据要素市场化配置改革相关工作任务，同时还负责组织建设高质量数字政府建设运营服务生态等。
3.多措并举探索数据跨境流通
广东省充分发挥地理位置毗邻港澳、对外开放全国先行的优势，分别在广州、深圳和珠海三地建设广州南沙粤港澳数据服务试验区、深圳前海深港现代服务业合作区、珠海横琴粤澳深度合作区等三个数据跨境流通试验区，探索不同途径和不同方式的数据跨境流通模式，主要积累了以下经验：
一是将广东的实践上升为国家战略。2022年9月，海关总署印发《海关总署支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放若干措施》支持前海“数据海关”创新试点。深圳成为全国唯一数据海关国家试点城市。2023年2月中国人民银行会同银保监会、证监会、外汇局、广东省政府联合印发《关于金融支持横琴粤澳深度合作区建设的意见》，将在横琴粤澳深度合作区建设电子围网系统和跨境金融管理体系，并建设成为中国—葡语国家金融服务平台和粤港澳大湾区金融市场互联互通的示范区。2023年6月29日，国家互联网信息办公室与香港特区政府创新科技及工业局签署《关于促进粤港澳大湾区数据跨境流动的合作备忘录》，在国家数据跨境安全管理制度框架下，建立粤港澳大湾区数据跨境流动安全规则，促进粤港澳大湾区数据跨境安全有序流动，推动粤港澳大湾区高质量发展。广东成为全国第一家国家级数据跨境流动服务试验区。
二是将广州南沙发展成为综合性示范区。广州南沙粤港澳数据服务试验区将从产业集聚、基础设施、跨境科研网络、民生应用等方面，全方位探索数据跨境流通规则。要建设数据产业集群和国际数据合作产业发展集聚区；建设国际光缆登陆站和国际互联网接入绿色通道、建立离岸数据服务试点、建立跨境数据流通“白名单”制度等方式，构建数据跨境安全流动试点；建设与港澳高校和科研机构互联互通的专用科研网络；建立与海关、税务、金融监管等国家有关部门的数据共享协调机制；建立与港澳民生重点领域数据跨境共享互通互认机制等。
三是在深圳前海试点建设“数据海关”示范区。2022年9月，海关总署印发《海关总署支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放若干措施》支持前海“数据海关”创新试点。在“数据海关”试点过程中，深圳一方面推动建设粤港澳大湾区大数据中心和标准化体系，推动粤港澳大湾区数据共享和数字认证体系互认互通，加强粤港澳大湾区数字经济协同发展，另一方面提升跨境通信传输能力和国际数据通信服务能力，将深圳建设成为国际数据枢纽中心，并在前海试点建设跨境贸易大数据平台，并成为海关总署唯一授权的跨境贸易数据平台地方试点。
四是将珠海横琴粤澳深度合作区打造成金融数据跨境流通试验区。珠海横琴粤澳深度合作区作为金融市场互联互通的示范区，允许澳资商业银行共享其澳门母行掌握的同一澳门居民信用状况，允许在合作区与澳门均设有分支机构的中资商业银行、澳资商业银行开展内部数据跨境流动试点，允许澳门金融机构在（CEPA）框架安排下进入合作区，推行优化合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境内有限合伙人（QDLP）试点，支持跨国企业在合作区开展本外币合一的跨境资金池业务、跨境资金集中运营管理业务等。
4.协同建设省级数据交易机构
广州数据交易所是按照“省市共建、广佛协同”的思路，于2022年9月30日在广州南沙区成立的省级数据交易场所。广州数据交易所有四个显著特点：
一是形成“一所多基地多平台”分布格局。广州数据交易所在省政务服务数据管理局的指导下成立的省级数据交易平台，已在佛山、湛江、惠州 、拉萨设立服务基地，初步建立形成“一所多基地多平台”格局。自2022年9月30日成立至今，累计交易额已达25亿元。
二是在全国首创数据流通交易全周期服务。围绕数据开放、共享、交换、交易、应用、安全、监管等各环节，为市场主体提供合规安全、集约高效的数据流通交易综合性服务，包含数据资产登记、交易清结算、信息披露、数据保险、数据托管、人才培训等内容。
三是建设安全可信数据交易基础设施。引入多方安全计算、联邦学习等隐私计算先进技术，建设数据登记平台、数据交易平台和监管平台等基础设施，实现数据“可用不可见、可控可计量”以及“数据不出域”，确保数据合规登记、流通交易和监督管理等全流程安全可信流通。
四是发布全国首个陶瓷行业数据空间。广州数据交易所（佛山）服务基地于2023年5月10日揭牌，成为全省首个数据交易服务基地，已为68家会员单位，49项覆盖制造、交通、金融等领域的数据产品开展数据资产合规登记服务，其中40项已达发布标准。广州数据交易所发布全国首个行业数据空间。广州数据交易所与佛山服务基地深入产业调研，选取佛山支柱产业之一的陶瓷行业，建设全国首个行业数据空间，实现陶瓷行业数据流通过程可信、可追溯、可融通的数据价值释放。
5.数据要素和数字化一体发展
广州以建设国际一流智慧城市为目标，高标准推进数字政府、数字经济和数字社会三位一体的智慧城市建设，在基础设施、支撑平台、数据要素、城市治理、民生服务、数字经济等领域不断取得新进展、实现新突破，新型智慧城市建设已成为数据要素应用实践的载体和平台。
一方面，广州市将数据要素市场化作为新型智慧城市建设的主要内容。如在新型智慧城市建设中，同步构建形成多层次、多元化的数据要素市场生态体系，实现数据要素赋能千行百业，实现数据要素高价值应用。并且同步持续深化数据要素市场化配置改革，夯实数据要素制度基础，完善数据治理体系，构建多层次、多元化数据要素市场生态体系，规范数据流通交易管理，畅通数据要素安全流通交易，赋能经济社会高质量发展。另一方面，广州市在新型智慧城市建设过程中，深挖数据要素应用场景。如在新型智慧城市建设中，建设全球领先智慧政务，大力发展和增强智慧教育、智慧人社、智慧医疗、智慧养老、智慧助残等数据要素应用服务，并且将建设世界级数字经济产业集群，不断增强数字技术创新能力，以技术创新促进产业发展，深化数字经济与实体经济融合。
三、广东数据要素探索的五点启示
1.保持各级法律法规配套衔接
广东省和广州市分别制定的数据要素相关法律法规，相互之间配套衔接，相得益彰。既体现了省级相关法律法规的权威性、指导性、方向性，又体现出市级相关法律法规的可操作性、落地实施性。
广东省级层面出台的《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》是数据要素市场化配置改革的总纲领，从释放公共数据资源价值、激发社会数据资源活力、加强数据资源汇聚融合与创新应用、促进数据交易流通、强化数据安全保障等方面，奠定了广东省数据要素市场化配置的总体框架。在此基础上制定的《广东省数字经济促进条例》为广东省发展优先数字经济提供了顶层法律指引，而《广东省公共数据管理办法》为全省数据要素市场化配置提出了指导性框架。
广州市级层面在广东省级《行动方案》《条例》和《管理办法》指引下，主要聚焦于落地实施，从公共数据资源开发利用和智慧城市推进等角度，分别出台了《广州市政务信息数据共享管理规定》《广州市数据条例（征求意见稿）》《广州市公共数据开放管理办法》《广州市新型智慧城市建设规划（征求意见稿）》。为广州市和全省各地市开展数据要素市场化配置改革实践提出了指导、方法和路径。
2.公共数据运营应体现公益性
广东省创新性探索了“政府指导+央企控股”的统一数字平台建设模式，实现了平台公司的国有属性和政府对平台公司的绝对控制，并赋予该平台负责公共数据统一运营，负责数字政府建设统一建设和运营，最大程度实现公共数据公益性、普惠性效用，对全国其他地区和部门建立公共数据授权运营模式和平台建设模式，具有重要借鉴价值。
一个地区的公共数据主要由各级政府持有，是由先期投入的财政资金形成的，本质上属于国有资产，具有显著的公益性特点。当前我国各地区各部门在公共数据授权运营和数字政府建设中探索了许多途径和模式，但普遍出现政务信息安全隐患较大，委托承担数字政府建设和运营的项目拥有了政务系统的超级权限，成了政务数字安全最大隐患。公共数据授权定价随意、随机，普遍定价偏低，成为个别公司非法获利的源头，并形成了公共数据资源垄断，扰乱了市场秩序。各地区各部门应充分借鉴广东省的做法，选择技术能力强、公益属性明显的央企或国企，成立独资或合资的省级运营平台，作为数据和平台统一建设运营的主体。
3.坚持数据全球开放流动原则
广东省作为我国改革开放的先行者，始终将数据安全可信的跨境流通作为数据要素市场化探索的重点，选择了广州南沙、深圳前海和珠海横琴进行先行先试，将广州南沙粤港澳数据服务试验区发展成为综合性示范区建设，将深圳前海深港现代服务业合作区打造成为建设“数据海关”示范区、将珠海横琴粤澳深度合作区打造成为金融数据跨境流通试验区。
数据只有流动起来才有价值，并且数据流动范围越大，其价值也会越大。我国探索实践数据要素市场化配置，绝不是要关起门来建设一套只在国内循环应用的数据生产流通方案，而是要坚定不移地坚持改革开放不动摇，充分发挥我国在新型举国体制、庞大市场规模、海量数据资源和丰富应用场景等方面的优势，走出一条以国内大循环为主，国际国内双循环的全球数字经济“中国方案”，为全球数据安全可信流通贡献中国智慧。因此，一方面要以国内市场为基础，打造数据要素在数据产权、流通交易、收益分配、安全监管等方面的基础制度，构建国家数据基础设施（NDI），繁荣新型数据产业生态，全面推进数字中国、数字经济、数字社会高质量发展，另一方面要鼓励广东等地大胆探索数据跨境流动的各种方式和途径，充分发挥粤港澳大湾区在数据跨境流动实践的对外开放桥头堡作用，将在大陆内地形成的数字经济“中国方案”与港澳接轨，持续不断吸引更多的国家和地区加入或实现互信，逐步增强在国际市场的影响力和话语权。
4.重视数交所布局和基础设施
广东虽然在数据交易所建设方面起步较晚、数量较少，但深圳数据交易所和广州数据交易所在数据交易规模、数据产品类型和数量、数据交易活跃度等方面都已位居全国前列。据北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）研究统计，目前在全国72家数据交易所中，只有深圳、上海、广州、贵阳的挂牌交易数据产品超过了1000个，分别为1600、1500、1245、1200个，而贵阳、深圳、广州、上海四家交易规模较大，分别达到18.2亿元、18亿元、12亿元和7亿元。究其原因，盖因广东省在顶层上优化了数据交易所空间布局，并非常重视安全可信数据交易基础设施建设。在数据交易所空间布局，广东省只布局了深圳和广州建设了层级分明、定位不同的数据交易所。在数据基础设施建设方面，深圳数交所和广州数交所都建设了安全可信数据交易基础设施。引入多方安全计算、联邦学习等隐私计算先进技术，建设数据登记平台、数据交易平台和监管平台等基础设施。广州数据交易所还建设了全国首个陶瓷行业数据空间。
目前，全国数据交易所数量已有72家，但是实际保持运营状态的只有28家，大多数都存在交易规模小、交易产品少、参与热情低的普遍问题。广东在深圳数据交易所和广州数据交易所的探索实践，对其他地区和甚至国家层面建设数据交易流通机制和平台具有重大参考价值：一是数据交易所数量一定要少而精。广东聚全省之力发展深圳和广州两家数据交易所，短短两年就双双跃居全国领先水平，其顶层设计数据交易所空间布局和大力投资建设数据基础设施值得借鉴和参考。在国家层面，一是应尽快出台数据交易所管理办法，大幅减少现有数据交易所数量，尤其是国家级数据交易所不应超过3家，而区域级交易所也不应超过5家。二是应尽快启动建设国家数据基础设施（NDI），将数据交易流通平台纳入国家数据基础设施建设规划中。在地方层面，在数据规模较大、数据价值较高、应用场景较多的省级区域，可以尝试建设区域数据交易机构，省级以下地市不鼓励建立数据交易机构。尤其是在一个省区内已有两个以上数据交易机构的省市，并尽快撤销合并，优化重组。
5.打造数据要素市场化承载体
广州以建设国际一流智慧城市为目标，高标准推进数字政府、数字经济和数字社会三位一体的智慧城市建设，在基础设施、支撑平台、数据要素、城市治理、民生服务、数字经济等领域不断取得新进展、实现新突破，新型智慧城市建设已成为数据要素应用实践的载体和平台。
数据要素市场化配置不能只停留在文件上，更不能只落在宣传上，而是要与各地区各部门推进数字中国、数字政府、数字经济和数字社会紧密互动、相得益彰，数据要素市场化配置是数字中国、数字政府、数字经济和数字社会的基础，而数字中国、数字政府、数字经济和数字社会建设应成为数据要素市场化配置平台和载体。在各地区各部门数据要素市场化的实践中，经常出现由于管理体制不顺和管理缺位等问题，一方面导致推进数字政府、数字经济和数字社会的多头管理，或某一领域无机构管理，另一方面造成数字政府、数字经济和数字社会的建设管理部门只管系统和平台建设，而不管数据要素资源化、市场化、资产化。广州将数字政府、数字经济和数字社会三位一体推动智慧城市建设，使数字政府、数字经济和数字社会有了实质内容，同时也让数据要素市场化配置有了数字政府、数字经济和数字社会等实践探索的场景和平台。
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