周娜 毛世平 马红坤||韩国农业科技创新体系现实特征及启示||《世界农业》2021年第7期
韩国农业科技创新体系现实特征及启示
作者：周娜1 毛世平1 马红坤1
作者单位：
1. 中国农业科学院农业经济与发展研究所
文章刊发：周娜,毛世平,马红坤.韩国农业科技创新体系现实特征及启示[J].世界农业,2021(07):58-68.
1 引言
农业现代化是国家现代化的基础和支撑，农业现代化的关键是农业科技现代化。近两年来，由于世界政治经济格局快速演化和新冠肺炎疫情的影响，全球化放缓，逆全球化不断升温，在此背景下，农业作为国民经济发展的压舱石，其战略地位得到进一步凸显。可以说，进一步做大做强中国农业部门，以产业兴旺带动乡村振兴，已经不仅事关农业部门自身，更关系到国民经济的整体平稳运行。必须清醒认识到，做大做强农业必须坚持走高质量发展的道路，而农业的高质量发展必须依靠创新驱动。不夸张地说，科技创新已经是农业产业结构升级和高质量发展的决定因素。为了进一步强化农业科技创新，中国很有必要在立足中国农业科技实际的前提下，借鉴国际先进经验，进一步完善当前的农业科技创新体系。
中韩两国地理位置毗邻，农业资源禀赋相似，农业历史和农业结构相近。20世纪70年代，韩国也曾推行新村运动，注重农业科技创新为新村运动的成功奠定了基础。新村运动中推广水稻新品种、改变耕作方式、引入先进技术和举办农业技术培训班等农业科技创新举措实现农民收入增加，为新村运动提供经济动力。因此，在中国乡村振兴战略实施和加快农业农村现代化的过程中，有必要理顺韩国农业科技创新体系，进行有选择地借鉴和学习，以此完善中国农业科技创新体系，从而推动农民收入增加、乡村振兴战略顺利实施和农业农村现代化。
目前，关于韩国农业科技创新的相关研究较少，学者们对于韩国农业科技创新的研究主要集中在两方面：一方面是对韩国主要农业科技创新管理机构的研究。李水山梳理了韩国农业科技创新相关机构的职能和20世纪初农业科技体制创新举措；金荣德等探究了韩国农村振兴厅的历史沿革、组织机构和职责范围。另一方面是对韩国农业科研、教育、推广某方面或总体运行机制研究。Yim分析总结了韩国国家创新体系的变化，发现韩国的国家创新体系由政府主导逐渐变为企业主导，基础研究的缺乏是韩国国家创新体系的弱点；李鸿阶和张元钊梳理了韩国科技创新政策的特点和成效；朱世桂和王亚鹏总结了韩国科研、教育、推广三方面的运行机制；任真探究了韩国科技规划制定的流程和组织模式。
已有研究对韩国农业科技创新体系的各个部分进行了较为深入的研究，从已有研究中可知，韩国在农业科技创新管理、法律法规完善和农业科技合作等方面有较多可取经验。但是，以往研究的研究对象要么停留在具体某一机构的微观层面（如农村振兴厅），要么是整个韩国科技创新体系的宏观层面，缺乏针对韩国农业科技管理体系这一中观层面的研究。由于农业科技创新有周期长和受自然环境影响大等特性，因此为探究如何通过科技做大做强农业，从农业科技创新体系这一中观层面入手会得到更有实际意义的启示。因此，本文在研究农业科技创新微观主体的基础上，总结农业科技创新体系的现实特征，既将参与农业科研的微观机构的具体做法放入韩国整个农业科技创新体系中分析了其适用环境和配套措施，又充分考虑了农业科技发展的特殊性。为厘清研究脉络，本文从组织管理体系、政策体系和投入体系等方面入手对韩国农业科技创新体系进行了系统梳理，并对照中国的农业科技创新现状进行了总结，提出了完善中国农业科技创新体系可借鉴的韩国经验。
2 韩国农业科技创新体系的基本情况
为了便于深入分析各项措施适用环境和配套制度的基本情况，本部分将韩国农业科技创新体系分为组织管理体系、政策体系和投入体系三部分，分别总结农业科技创新各部分的特点和可取经验，为后文总结农业科技创新体系的现实特征提供基础。
2.1 组织管理体系
韩国农业科技创新实力处于世界领先地位，其中层次分明、职责清晰的组织管理体系发挥着十分重要的作用。农业科技创新组织管理体系分为管理机构和研究机构，本部分对各个创新主体的组织和管理方式进行剖析和总结，进而透视韩国农业科技创新组织管理体系的特点。
2.1.1 管理机构
韩国农业科技创新的管理机构由上至下分别是隶属于国家农林部的农村振兴厅、隶属于道农政局的农村研究指导所（9所）和隶属于市或郡的农业技术中心（158所）。以农村振兴厅为代表的农业科技创新管理机构在法律框架内对农业科技创新进行一体化管理。农村振兴厅统一管理和指导全国的农业科技创新事务，享有地方农村研究指导所和农业技术中心的人事管理权，统筹规划及审议、确定全国的农业科技创新项目，负担中央政府推进的项目经费，而中央以下的项目经费由地方政府负担。韩国农村振兴厅中央级别的事务部分别有企划调整局、政策研究局、农村支援局、技术协力局，有高级官员6人、行政人员89人（表1）。地方政府下属的农村研究指导所和农业技术中心主要负责细化农村振兴厅的科技创新规划，开展当地急需解决的和具有地方特性的科技创新工作。地方的农村研究指导所和农业技术中心有高级官员16人，行政人员173人（表1）。
韩国农村振兴厅指导着韩国农业科技创新活动的方向，厅长根据国家制定的发展规划下发实验项目指南。韩国农业科技创新项目主要分为两种，一种是国家下属的研究机构根据国家规划和项目指南进行独立设计；另一种是个人申报，经过专家评估，对重复和类似课题进行合并或撤销，对符合当地自然条件并且具有一定实用价值的科技创新项目予以立项。项目申请中，应用类研究需要农户提供应用证明，以提高农业科技创新成果的转化效率。项目成功立项之后，实行单位项目管理制和主持人负责制，各种工作重点围绕科技创新项目展开，人财物的统筹配备打破了机构限制，提高各项科技创新资源的利用效率。在项目结束后3～5年内，对项目进行后续评估，确保项目的连续性和转化效果。
韩国的农业科技创新管理机构是唯一且强有力的。与中国农业科技多头管理不同，韩国农村振兴厅是韩国农业科技创新唯一的管理机构，能够调动全国各项农业科技创新资源，对全国农业科技创新项目进行统筹，减少重复或大量低层次研究，优化配置科技创新资源，把控农业科技创新方向、管理人事权和部分财权，地方下属机构主要负责细化中央农村振兴厅的各项指令和掌管部分地方项目财权。韩国农业科技创新项目管理注重实际应用，在立项和评估过程中都体现了农业科技创新具有实际应用价值的重要性。因此，韩国农业科技管理权统一于农村振兴厅系统，这种统一管理体制与多头管理相比，增强了科技资源的使用效率，使得科技项目能够有效排兵布阵，更具科学性和高效性。
2.1.2 研究机构
2.1.2.1 公共研究机构
韩国农村振兴厅除了具有管理职能，还是全国最大的农业科技公共研究系统，2008年其下属的研究机构重组为4大机构和1所大学：国立农业科学院（NAAS）、国立粮食科学院（NICS）、国立园艺特作科学院（NIHHS）、国立畜产科学院（NIAS）、韩国农水产大学（KNCAF）。另外，韩国农村振兴厅内部还设有研究所和地区特性化试验场（40个）。为防止研究重复和项目空白，试验场主要按生态区进行划分，根据试验场所处的位置确定研究地区，一般实行就近原则，如水原市的作物试验场主要负责京畿道、江原道和忠清北道的水稻研究。总体上，韩国农村振兴厅共有1183名研究人员，其中中央级农村振兴厅有116名研究人员，地方农村振兴机构有1067名研究人员。国家级公共研究机构和地方级公共研究机构研究重点不同，国家级公共研究机构主要进行具有全国普适性的农业科技创新活动，而地方公共研究机构根据地域进行划分，职责清晰，主要针对某些具有地域特性的农业问题进行科技创新。
由此可见，韩国建立了定位明确、统筹布局且灵活高效的公共研究机构体系。在纵向分配上，国家和地方公共研究机构之间研究层次和定位区别明显；在横向分配上，不同地方公共研究机构之间依据生态区划分研究范围。因此，韩国各个农业科技公共研究机构都能各司其职，避免科技创新方向和地域范围交叉，实现研究课题有层次地覆盖。同时，中央农村振兴厅能够进行项目调整和布局，从而使得农业科技创新活动全面且有重点，能够高效地利用科技创新资源，推动农业科技创新发展。
2.1.2.2 大学
在韩国，农业类大学也是农业科技创新力量的重要组成部分。韩国的农业类大学主要分为两种类型：一类是农科学院通过学科综合、更名，发展成综合性大学。庆尚大学（Gyeongsang National University）和江原大学（Kangwon National University）都是由农学院发展而来。另一类是在综合性大学框架下，学科衍生出农科学院及研究生院。例如，忠南大学（Chungnam National University）、建国大学（Konkuk University）、庆北大学（Kyungpook National University）、安东大学（Andong National University）、高丽大学（Korea University）和成均馆大学（Sungkyunkwan University）。这些大学都设有和农业研究、生产密切相关的研究所和农场，研究与教学工作协同进行。1999年，韩国为提高高等教育实力启动了“21世纪智慧韩国工程（BK21工程）”。通过“BK21工程”建设，韩国大大改善了高校的教学和科技创新条件，引导高校与产业界进行合作，开展应用性研究；建立了严格的农业科技创新项目考核制度，包括年度考核、中期考核和终期考核，各项考核都实行末位淘汰制。在韩国高校的科技创新活动中，各教授领导下的实验室占主导地位，而学校的管理机构和行政机构只提供相应的服务和咨询。
韩国大学突出科技创新人员的位置，以各实验室为主，给科技创新人员充分的自主权，减少行政事务对于科技创新进程的影响，营造了宽松便利的科技创新环境。在科技创新过程中，以项目为主，注重项目过程监督，末位淘汰竞争机制等激励科技创新人员提高创新项目产出质量，推动项目成果转化，使得农业科技创新投入产出比更高，并使农业科技创新成果的水平和价值得以提高。
2.1.2.3 企业
总体来看，韩国的科技创新领域中企业已经确立了技术创新主体的地位，但在农业领域大型科技创新企业数量较少，主要是韩国现代集团、韩国农业水产食品流通公社等跨国企业，另外90%是中小型企业。韩国专门设立中小企业厅为中小企业提供人才培养、信息咨询以及海外投资支持服务，促进中小企业成长，提高其科技创新能力。韩国政府非常重视培育农业企业的科技创新能力，在财政和税收方面对农业科技创新型企业的创新活动给予大力扶持，如设立了“公共技术创业基金”加大对包括农业在内的公共技术的扶持力度，2017—2020年该基金的资助总额达到1500亿韩元（约合9.2亿元人民币），比2012—2016年的1250亿韩元增长20%。在政府的大力支持下，相比于2010年，2015年进行农业科技创新活动的农业企业数量翻了一番（表2）。另外，韩国政府在美国、欧洲、中国等国家和地区建立并运营“全球创新中心”，支持韩国农业企业的国际化战略，以此推动本国企业进入国际市场，吸引国际资本和技术，提高企业参与国际农业科技创新的能力。
韩国对于农业领域的企业资金支持十分充足，并为中小型农业科技创新企业提供资金、技术、人才、信息方面的支持，促进其快速成长、独立开展农业科技创新活动。韩国政府积极帮助农业科技创新企业“走出去”，建立与国际大型创新企业和机构的联系通道，为农业科技创新水平的提升和国际竞争力的提高提供了有力的支持。
2.2 政策体系
韩国由农业科技创新落后国到先进强国转变的强大推力就是完善的法律法规和政策，并且二者相互协调，形成统一合力。韩国农业科技创新领域的法律内容全面、体系完整并且与政策导向同步；农业科技创新政策着眼于农业发展和提升农业科技国际竞争力的需要，立足长远发展，统筹农业科技创新资源，对关键领域进行重点扶持和指导。
2.2.1 法律法规环境
韩国在农业科技创新起步和发展的过程中形成了完善且系统的法律法规体系，为农业科技创新的发展提供了全面和稳定的法律依据。
第一，韩国农业科技创新相关法律完善，使得农业发展和农业科技创新有法可依。1967年韩国颁布了相当于“农业宪法”的《农业基本法》，起到了发展农业生产力、调整农业生产结构、促进农业科技创新的作用。20世纪80年代初，韩国出台了《农业、科研、管理协同审议会规程》，明确农业与科技创新要紧密结合起来。之后，韩国又出台了《农村振兴法》《农村现代化促进法》《农业教育法》等涉及农业农村的法律100多部。同时，《技术引进促进法》《科学技术基本法》《科技转化促进法》等科技法律也为农业科技创新提供了规范和依据。
第二，韩国农业科技创新相关法律与政策较为同步，使得政策延续性增强。20世纪60～70年代，韩国农业农村发展刚刚起步，农业科技创新处于引进、模仿阶段。该阶段出台了《农业基本法》《农业现代化促进法》《技术引进促进法》《国家科学技术促进法》《科学技术振兴法》等，及时为农业科技的引进、消化、吸收提供规范和依据。20世纪80年代，农业科技开始走向创新，是一个过渡阶段。该阶段出台了《技术开发投资促进法》《基础科学研究振兴法》等鼓励科技开发和基础研究的法律，为自主创新做好各方面的准备。20世纪90年代，韩国农业科技创新正式走向自主创新，该阶段颁布了《科学技术创新特别法》《科学技术基本法》等，为农业科技自主创新提供了良好的法律环境。进入21世纪以后，韩国更加注重农业科技成果的转化和项目落地，颁布了《科技转化促进法》等法律推动科技成果转化为生产力。
第三，韩国的农业科技创新相关法律法规体系完整，使得法律的稳定性和可实施性较高。韩国农业科技创新相关法律一般分为三级，第一级是国会制定的主体法律，如《农业现代化促进法》；第二级是总统颁布的法令，如《农业现代化促进法施行令》；第三级是行政主管部门制定的施行规则，如《农业现代化促进法施行规则》。法律体系设置既有主体法律，又有配套法规和细则，既有方向指引性文件，又减少了基层暗箱操作的空间。
韩国建立了覆盖范围全面、立法及时和体系完整的法律法规，助推农业科技的发展。一是全面立法。制定农业科技专门法律，将农业创新与产业联系起来，为农业科技创新活动提供了完善的规范和依据。二是立法及时。农业科技创新的本质是“新”，而新研究领域和研究任务的出现伴随着相关法律的出台，使得科技创新保持良好的历史延续性。三是法律体系完整、系统性强。再完备的法律没有实施细则也只是一纸空文，韩国农业科技立法既有法律条文又有落地细则，责任主体明确，易于执行且规范透明，使得农业科技法律能够真正落到实处，发挥规范和促进农业科技发展的作用。
2.2.2 政策取向
对于农业科技创新政策，本文关注的是农业科技创新过程政策和重点扶持领域。其中，从创新链的角度，可以将农业科技创新过程分为农业科技创新和成果转化。韩国现行的农业科技发展政策主要围绕着《第六届农业科技中期研究与发展规划（2013—2022）》（以下简称《规划》）这一核心发展规划来展开，因此本部分主要基于《规划》来进行梳理，凝练出农业科技创新过程以及重点创新领域的政策取向，并从产业链和创新链融合的角度分析其政策制定的内在逻辑。
2.2.2.1 农业科技创新过程管理的政策取向
（1）农业科技创新管理政策。创新规划上，制定以国家科技需求为导向的中长期发展战略，建立农业部门与科技部门就有关科技发展规划的联动机制。经费上，扩大国家级科技创新项目的投资力度，对具有公共性质的技术开发领域进行中长期投资，对于重点基础研究领域支持特许经费划拨。创新人员上，完善优秀研究人员选拔和补偿机制，提高内部创新能力；支持地区农业科技创新人员的系统培训，为区域农业的发展做出贡献。创新支撑条件上，完善国家农业科技创新基础设施建设，建设一流的实验室，建立国家农业科技研发一体化协调配套机制；建立以农业产业创新为基础的新型农业高科技园区，提高对区域农业科技创新基础设施的支持力度；建立农业科技创新合作信息平台，以韩国科学技术企划评价院（KISTEP）为代表的科技创新管理部门网站及时更新各种科技创新政策和调查数据。
（2）农业科技成果转化管理政策。建立高效的农业科技创新成果推广体系，按照技术路线图，制定年度计划，积极利用外部专家资源对项目进程和项目任务进行定期评估。改进科技创新项目评价体系，明确农业科技创新项目特征的差异化关键指标，建立基于长期涟漪效应的业务评估体系。提高技术利用效率，促进实际使用技术知识产权保护，建立强有力的知识产权保护支持体系，支持技术转让公司的商业化。通过项目联合研究共同开展地方适应性试验，扩大技术的海外应用和海外适应性试验。
2.2.2.2 农业科技创新重点领域的政策取向
（1）种质资源领域。开发多种作物品种，改进作物加工技术，实现品种多样化；缩短水稻种植时间，研发新品种；加强国内外合作，建立东北亚种子中心。
（2）生物资源领域。研发可应用于作物的功能性材料，开发和改进生物能源技术；开发有用昆虫、微生物等农业生物资源的新价值，建立农业生物资源的稳定生产体系；利用生物技术开发具有高附加值的畜牧生产技术，利用遗传资源分析动物基因组信息，开发新的生物材料。
（3）农产品安全领域。采用新技术建立高品质安全动物产品的生产体系，开发低成本的养殖技术，提高农业安全生产能力；建立安全农产品生产、检验的科学制度。
（4）环保农业领域。为应对气候变化，发展设施园艺和特种作物的稳定生产技术，建立精确的环境控制技术，应用环保水耕栽培技术；建立基于可持续农业农村生产环境的土壤环境、天气和生态系统管理，发展有机农业；引进世界最先进的气候变化评估和预测技术，减少气象灾害造成的损失，建立稳定的农产品生产基地；建成土地回填技术体系，有效利用农地技术开发支持发展环境友好型农业。
综上所述，韩国农业科技创新政策部署主要依据是农业产业发展水平。为抢占新一轮产业革命的先机，韩国根据产业链布局创新链，主要有两个内在逻辑，一是集中力量攻克国际前沿的核心技术和重点领域。健康、智能、可持续是新一轮产业革命的重点方向，而韩国重点关注的种质资源领域、生物资源领域、农产品安全领域、环保农业领域都与新一轮产业革命的要求相契合。二是推动农业科技创新能力提升，进而在全球农业产业链中占据中高端位置。在跟随创新阶段，韩国制定相应法律和政策推动农业科技创新水平提高，使其农业科技逐步进阶到自主创新和注重成果转化阶段，为农业产业链改造升级提供科技基础，推动其在全球产业链中位置提升，进而加强对全球农业领域的科技、资金、市场等要素的控制能力，提高优质创新资源吸收能力，螺旋推进农业科技创新能力和影响力提升。
2.3 投入体系
农业科技创新投入体系是组织管理体系和政策体系中目标实现的重要工具。韩国的农业科技创新投入主体分为以政府为主的管理主体和以公共研究机构、大学、企业为主的创新主体。本部分首先通过对韩国各创新主体的资金投入、人员投入的数量和结构进行分析，总结韩国农业科技创新投入的特点。其次，由于综合分析得出各创新主体首要资金来源是政府拨款，因此进一步分析政府投入的总体趋势和预算分配结构。
2.3.1 各创新主体的农业科技创新投入
2.3.1.1 公共研究机构的农业科技创新投入
韩国公共研究部门拥有充足的科技创新资金和人员。韩国公共研究部门的科技创新机构数量逐渐增加，农业科技创新经费总额在各科技创新主体中处于首位，且历年科技创新经费稳步增长，经费来源主要是政府拨款，其次是私人和公益捐助，海外资金来源较少（表3）。研究人员相对其他创新主体来说较多，专职研究人员达到83%，其中40～49岁研究人员占最大比重。
2.3.1.2 大学的农业科技创新投入
韩国大学拥有非常高质量的研究团队，在各农业科技创新主体中人力资源最为充足，其中男性研究人员约占75%。大学下设农业相关研究院，拥有较多研究机构。大学的农业科技创新经费来源以政府拨款为主，经费总额在各创新主体中处于优势地位，仅次于公共研究机构，且科技创新经费稳步增长，其中2012—2013年增幅最大，2014—2015年略有下降，但总体趋势依然是稳中有增的状态（表4）。
2.3.1.3 企业的农业科技创新投入
相较于公共研究机构和大学来说，韩国企业的农业科技创新资金和人员配备稍显不足。近年来，韩国政府也在财政和税收方面加大对创新企业的扶持，企业的农业科技创新经费总额逐步增长，其资金来源主要是私人投资和政府拨款，公益捐赠和海外资金来源较少且不稳定（表5）。企业的农业科技研究人员数量相对较少，队伍较为年轻化，30～39岁研究人员占最大比重，专职研究人员占研究队伍的88%。
总体来看，韩国的农业科技创新投入稳步增长，农业科技创新资源较为充足。从投入资金来源上看，政府投入和私人投入较多。在公共研究领域，政府投入占绝对比重；在企业界，私人投入占绝对比重。私人投入离不开政府的引导和前期扶持，同时私人投入成长速度较快，有实力独立进行农业科技创新活动。但由于目前韩国农业科技创新企业体量较小，整体来看，韩国的农业科技创新投入来源仍是以政府为主。
2.3.2 政府部门的农业科技创新投入
由前文分析可知，韩国农业科技创新投入来源主要是政府拨款，那么本部分主要从政府投入的角度，分析其投入变化趋势和预算分配情况。
2017年，韩国科技创新投入额占GDP比重为4.55%，处于世界领先位置。2013—2017年韩国政府部门用于农业科技创新的资金投入数额稳步上升，2017年农业科技创新投入额达到1.54万亿韩元，比2016年增长3.36%。2013—2017年农业科技创新投入占政府科技创新投入总额的比重在7.8%～8%（图1），投入比例较高。
2016—2017年政府农业科技创新资金使用主要集中在发展农业基础研究和实用技术、传播新型农业技术、促进当地农业专业化、提高农场管理能力、培养专业人才、机构运作和业务支持六大项目。相对于2016年，2017年提高农场管理能力预算增加最多，其中的重点内容是国际农业技术合作。传播新型农业技术和培养专业人才两项目的预算也有所增加。而发展农业基础研究和实用技术、机构运作和业务支持以及促进当地农业专业化等项目的预算有所削减。需要注意的是，虽然发展农业基础研究和实用技术项目的预算相对减少，但是其财政预算的绝对总量仍然是最大的，其重点内容是基础研究、合作研究和各项实用技术（表6）。由此可见，基础研究、国际国内合作研究在韩国农业科技创新中的重要地位。结合前文分析可知，六个项目的具体内容与政策体系中总结的重点创新领域相一致，说明其政策导向能够通过投入进行落地实施，进而推动产业发展升级。
从投入数额上看，韩国农业科技创新投入比例较高，投入强度较大，数额稳定增长；从投入资金使用上看，基础研究和应用研究占主要位置，基础研究为国家农业科技的长远发展提供动力，应用研究为农业现实生产力的增强提供支持，二者齐头并进，推动农业科技创新稳定和快速发展。国际、国内合作研究在资金配置上占据较大比例，合作创新能够利用国际、国内资源，促进农业科技创新效率和产出水平提升，推动产业优化升级，进而循环推动韩国农业科技国际影响力增强，提高其参与全球农业科技创新治理的能力，进而整合更优质的创新资源，形成良性循环。
3 韩国农业科技创新体系的现实特征
农业科技创新体系是一个有机整体，上文为了便于分析，将韩国农业科技创新体系分为组织管理体系、政策体系和投入体系进行分析。为了全面、系统地认识韩国农业科技创新体系，本部分将以上三个部分进行综合，对韩国农业科技创新体系的现实特征进行进一步讨论。
（1）中央建立强有力的农业统一领导部门，地方试验场和科技创新课题按生态区划分。农村振兴厅对韩国农业科技创新进行统一领导，在项目立项、项目经费和研究人员方面都实现了一元领导，使得各项资源以农业科技创新项目为中心，人、财、物的配备打破机构限制，从而使农业科技创新资源的管理更具计划性，不易出现盲目投入、重复研究的情况。韩国地方级实验场和研究所的课题按照生态区进行划分，在全国范围内打破行政区划的限制，通过生态区明确机构和课题边界。虽然研究机构之间职能范围划分明确，但并非完全割裂，可以通过项目联合研究的方式进行中央与地方、地方与地方之间的合作创新。这种划分方式既避免了重复研究，也提高了创新研究的针对性和连贯性。
（2）管理部门简化行政管理，重视农业科技创新项目的过程监管和信息服务。韩国农业科技行政部门主要对科技创新工作进行服务，简化行政要求，以科技创新人员为中心，但对关键项目节点严格把关。注重项目过程监管主要体现在项目考核和评估制度上，其农业科技创新项目考核制度包括年度考核、中期考核和终期考核，每一项考核都实行末位淘汰制，定期对议程进程和业务绩效进行评估，并预期建立基于长期涟漪效应的业务评估体系。项目过程监管能够保持项目进度，减少项目虎头蛇尾的情况，提高科技创新成果产出水平和科技创新资源利用效率。在信息公开上，政府建立公共信息平台，并公开各种科学数据统计信息，为各创新主体的交流和合作提供便利条件，减少交易成本和信息不对称情况的发生。
（3）注重国际合作，致力于提高农业科技国际竞争力。在大科学背景下，韩国国土面积狭小，国内农业科技资源有限，长期来看会限制农业科技的发展，因此韩国将眼光放到范围更广的国际环境中，在多个国家建立“全球创新中心”平台，财政资金向农业科技国际合作倾斜，以期利用国际人才、资金和科技设施，助力韩国农业科技创新实力进一步提高，提升参与全球农业科技治理能力，扩大全球科技影响力。韩国提高农业科技国际竞争力，既突破了国内农业产业发展瓶颈，也在新的一轮世界大国角力中积累了基础产业的竞争优势，进可增加竞争筹码，退可免于受制于人。
（4）农业科技创新项目与实地应用紧密联系，农业科技成果回报率高。韩国对项目实际应用价值的重视贯穿项目立项、预算分配、项目考核等方面。项目立项是建立在该项目具有一定的实地应用价值的基础上，立项需要农户提供相应的使用证明；在预算分配上，对实用技术创新项目有一定倾斜；在项目考核中，实际应用价值是考核的一项重要指标，并实行末位淘汰制。对成果实际应用的重视，使得农业科技成果实现服务社会的最终目标，创造经济和社会价值，提升了农业生产力和农村生活质量，农业科技创新资源实现了高回报率。
（5）重视农业科技立法，行政政策和法律法规与产业发展方向相协调。韩国的农业科技立法全面、及时、体系完善。一方面，在农业产业的发展方向出现调整时，农业科技法律法规及时确立、修订，为农业科技活动提供依据和引导；另一方面，完善的法律体系易于执行，相较于主要依靠政策文本的制度来说延续性更强，减少交易成本，易形成相关主体的稳定预期。政策和法律相互配合，共同规范农业科技创新中出现的新问题，形成“1+1>2”的政策效果，引导农业科技的发展方向，推动农业产业不断升级。
（6）农业科技创新投入强度高，注重基础研究和能力建设。韩国农业科技创新的投入强度处于世界前列，农业科技投入比例较高，以政府和私人投资为主，并且私人投资在企业科技创新中已形成一定规模。农业基础性研究在韩国农业科技创新中占重要位置，近年韩国加大生物技术领域基础研究投资力度，提高种业竞争力，以期提高基础研究实力。韩国对农业科技创新基础设施建设也提供了大力支持，为农业科技创新提供了良好的环境和物质基础。
4 韩国农业科技创新体系对中国的启示
基于上文对韩国农业科技创新体系现实特征的分析，本部分凝练出中国农业科技创新体系的现状，进一步分析得出对中国完善农业科技创新体系的启示。
4.1 中国农业科技创新体系的现状
“三农”工作和粮食安全一直是中国国计民生的重中之重，然而依靠传统农业发展方式和单纯增加农业要素投入已难以实现农业提质增效的要求，科技兴农才是农业现代化的根本出路。但是，目前中国农业科技创新体系中还存在一定的短板。
（1）中国农业科技创新管理分散，各机构分工不明确。农业科技管理涉及农业农村部、科技部、教育部、财政部等多个部委，机构壁垒较多，资源统筹难度较大。地方科技创新机构职责不明，存在职权交叉现象，地方科技创新机构的研究方向和研究地域范围没有统筹规划，易低水平重复。
（2）农业管理部门重管理轻服务，科技人员重立项轻过程。科技管理部门以事务性管理工作为主，缺少科技创新信息整理和发布服务，相关统计信息并不完全公开，很多科技资料是以出版书籍形式流通，使得农业科技创新信息交流不充分。农业科技创新人员普遍重视项目申请工作，但是对于项目中间过程监管和项目结题的重视程度不够，易造成在项目申请时枉顾指标可行性，一味提高任务指标，项目结题时难以完成，潦草结束的情况。
（3）国际农业合作层次较低，农业科技国际竞争力较弱。在农业科技竞争愈加激烈的今天，合作才是农业科技实现重大突破的重要途径。中国农业科技创新的国际合作对象主要是发展中国家，层次较低并且合作平台规模较小、可持续性差。农业科技国际合作程度较低使得中国没能充分利用国际农业科技资源，国际竞争力弱，易受到农业科技强国的制约。
（4）农业科技创新主体与应用主体联系不紧密，科技创新成果转化率低。中国农业科技创新成果的评价多数是从学术角度出发，对于科技创新成果所服务企业和产业的实施成效关注较少。农业科技供给系统与应用系统之间缺少有效的信息交流，各主体都缺乏成果转化的主动性和积极性，使得大量农业科技成果不能落地应用，造成农业科技成果经济和社会回报率较低。
（5）农业科技创新立法不完善，没有形成完整系统的法律体系。中国农业科技创新立法落后于农业科技的发展，在农业科技领域法律法规存在不同程度的缺位；法律体系不完整，部分法律缺少配套法规和实施条例，较多表现为政策导向和原则性规定，在解决实际问题时难以发挥作用，增加司法裁决难度。
（6）农业科技创新投入强度较低，结构不均衡。2017年中国科技研发经费支出占GDP的比重是2.13%，与韩国的4.55%有较大差距。在农业领域，2015年科技创新投入强度为0.56%，投入强度较小；投入结构中政府投资约占80%，私人投资较少；2015年，农业科技创新投入到基础研究、应用研究和试验发展研究的比例分别为17.4%、29.1%、53.5%，其中基础研究所占比例较小，不利于农业科技长远发展。
4.2 对完善中国农业科技创新体系的启示
《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出“建立健全各类创新主体协调互动和创新要素高效配置的国家农业科技创新体系”的国家愿景，说明借鉴先进经验，结合中国国情建立适合的国家农业科技创新体系的任务已经迫在眉睫。韩国农业科技创新能在较短的时间内实现跨越式的发展，其发展经验对于中国具有较高的借鉴价值。结合前文分析，本文总结得到以下政策启示。
（1）加快建立强有力的农业科技统一领导部门，按地域或层级对科技创新课题分类。中央层面，中国农业科技创新资源较为分散，缺乏能够统筹全部资源的有力机构，因此，需建立负责农业科技创新资源统筹与管理的专门机构，打破机构壁垒，统筹配置资源。地方层面，中国可借鉴韩国利用生态区划分研究范围的经验，建立区域农业科技创新中心，对重复机构进行合并或撤销，明确各研究机构的职责和研究范围。政府要统筹规划，加快建立农业科技创新项目的差异化指标体系，明确边界，并建立相应的激励机制。
（2）以科技创新人员为中心、以成果应用为目标，深化推进农业科技创新“放管服”。对于农业科技创新中事务性工作，适当简化放权，减轻创新主体的负担。对于农业科技创新中的关键节点，应强化监管，定期跟进项目进程，进行绩效评估，并建立相应的淘汰制度，提高科技创新人员对项目进程的关注度。改革现有的项目评价体系，加强学术界与农户、企业等技术应用主体的联系，建立有效的沟通机制，将成果实际应用成效赋权纳入学术评价体系，使相关主体更加注重项目的延续性、建设性、引导性。对于农业科技创新信息服务，农业科技管理部门应转变观念，变管理为服务，在保护国家信息安全的基础上建立更多的公共信息平台，提高农业科技信息的透明度，为合作创新提供信息支持。
（3）充分利用国际农业科技创新资源，提升参与国际农业科技创新治理能力。时下，农业国际竞争加剧，中国应加大对农业科技国际合作的支持力度，建立高水平农业科技国际合作平台，完善各主体的利益分配机制和风险共担机制，充分利用国际科技资源，释放农业科技创新潜力。同时，积极牵头或参与国际大科学计划，吸引农业科技强国和国际高端人才加入，实现重大农业科技问题的原创性突破，以此提升中国参与全球农业科技创新治理能力，提高中国农业科技的国际影响力，打破中国农业发展受制于人的困局。
（4）提高农业立法及时性和系统性，政策与法律配合引导农业产业发展和科技前沿创新。中国应更注重立法的作用，制定农业科技创新领域专门法律，根据农业科技创新所处的发展阶段，制定相适应的法律法规，并及时修订，为农业科技创新各项活动提供适宜且稳定的依据和规范；同时要提高相关法律法规的体系化程度，统筹制定，明确各级立法主体的职责，使其易于操作和执行。另外，提高政策和法律的协调性，法律法规提供硬性约束，行政政策提供弹性调节，二者缺一不可，相互配合，共同助推农业产业竞争力的提高和农业科技问题的重大突破。
（5）提高农业科技创新投入强度，优化投入结构。中国应加大对农业科技创新投入力度，在创新投入中，提高农业科技创新投入占所有行业科技创新投入的比例。加大农业科技创新基础设施投资，提供良好的研究条件；提高农业科技创新基础研究投资比例，从而提高农业科技创新长期可持续发展的能力；通过公私合作平台建设引导和培育私人企业进行农业科技创新和投入，政府负责前期投入，运营稳定之后将其转卖给私人企业，提高企业独立开展农业科技创新活动的能力。