刘超 邢怀浩 朱满德||亚洲发展中国家农业政策支持体系：总体水平、结构演进及其经验启示||《世界农业》2021年第10期
1 引言
过去几十年间，亚洲农业发展成就斐然，农业综合生产能力持续提升，主要农产品供给大幅增长，为全球缓解贫困和饥饿等做出了突出贡献。亚洲农业在全球农业生产体系和国际农产品贸易体系的地位也日益重要，其中稻谷、茶叶、棕榈油、天然橡胶等农产品的产量和出口量长期位居世界前列。
进入21世纪以来，亚洲农业为何能取得持续快速增长？农业基础设施的建设和改善、农业支持政策的改革和转型等共同支撑了世界农业增长的新亚洲奇迹。以中国为例，中国于21世纪初进入“以工促农、以城带乡”发展阶段，农业政策实现由剥夺农业向支持保护农业的重大转型，政府通过持续加强农田水利、高标准农田及配套建设等的投资，加大农作物良种、化肥、机械等农业科技研发、推广和应用等的支持，推动了农业综合生产能力大幅提升和农业经济高速增长，有效解决了十四多亿人口的吃饭问题。2001—2021年，印度、泰国、印度尼西亚、菲律宾、越南等国家农业在相关政策的支持保护下也实现了快速发展，在逐步解决食物自给的同时扩大了农产品出口，部分国家实现由农产品净进口向净出口的逆转性变化，2019年，泰国、印度尼西亚和印度农产品出口额均位居世界前十的行列。这对于广大发展中国家特别是东南亚、非洲等后发国家如何有效推动农业增长具有重要的借鉴和启示。
回溯农业政策演变和发展的进程，主要政策工具源起于美国、欧盟等发达国家，初始目标是为了稳定或激励粮食等农业生产，此后演变为稳定农业收益和农民收入、提升农业竞争力、推动农业可持续发展等多元目标。尽管学界对农业支持保护政策的合规性和有效性仍有诸多争议，但实践中农业支持保护政策已经成为多数国家农业制度的重要组成部分。鉴于农业支持保护政策可能造成激励错位和贸易扭曲，世界贸易组织（WTO）主张约束严重扭曲生产和贸易的国内支持措施，要求各成员不得超过其承诺水平。为了履行WTO农业协定，主要发达国家持续削减扭曲贸易的国内支持并开展农业政策的结构性改革。如，美国、欧盟逐步减少农产品的市场价格支持，缩小支持范围并降低支持水平，转而加大直接补贴措施力度；日本以稳定收入补贴替代其长期坚守的大米价格支持，在探索农业直接支付制度上迈出关键一步。
基于农业禀赋条件、社会文化和经济发展水平等差异，亚洲国家的农业支持政策体系与美国、欧盟等发达国家和地区、巴西等新大陆国家不尽相同，在农业政策制定和改革进程中呈现出不同的阶段性特征和国别差异。较之美国、欧盟等发达国家和地区以直接补贴为主导的农业政策支持体系，发展中国家无论是经济发展水平、财政实力，还是政策目标、实施条件和制度环境都有显著差异，发达国家所倡导的政策措施面临适用性重大挑战。作为全球最大的发展中国家，中国的农业增长举世瞩目，并为中国经济的腾飞奠定了坚实基础，“中国经验”已成为其他发展中国家学习借鉴的榜样；越南、印度尼西亚、菲律宾等东盟成员农业生产潜力巨大、进步明显，亦值得持续关注和系统研究。在全球百年未有之大变局等新形势下，如何完善农业支持保护体系，进一步提升农业部门的竞争力、适应力和创新力，推动农业持续健康发展，是亚洲发展中国家普遍面临的共性问题，探究其农业政策改革动态及其效果，不但有利于自身农业支持政策的改革和完善，而且对其他后发国家制定和调整农业政策同样具有重要的参考价值。
2 研究方法与对象
2.1 研究方法
经济合作与发展组织（OECD）为评估和监测其成员农业政策改革，开发了生产者支持估计方法用于评估所有农业政策措施的综合效应。由于农业政策日益增多、操作不断细化，政策影响日趋复杂，OECD于1999年、2007年和2014年多次调整生产者支持估计方法中的政策分类，并构建农业支持总量估计、生产者支持估计、一般服务支持估计、生产者名义支持系数等指标体系评估农业政策的多重影响。进入21世纪，OECD陆续将金砖国家、部分东欧国家等非OECD成员纳入评估和监测范围，建立了涵盖26个国家或地区的农业政策评估数据库，包括欧盟、美国、日本等发达经济体，中国、俄罗斯、墨西哥、印度尼西亚、越南等发展中国家，并对所有评估和监测对象的农业政策改革发布年度监测报告。为了便于国际比较和聚类研究，本文选用OECD生产者支持估计方法及其指标数据，以探究不同国家或者相似国家农业政策在变化趋势与结构演进等方面的共性特征和一般经验。
2.2 研究对象的选择
OECD将日本、韩国、中国、印度、印度尼西亚、菲律宾、越南、哈萨克斯坦8个亚洲国家纳入农业政策评估和监测的范畴。其中，日本、韩国为经济发达的农业高保护国家，通常与美国、欧盟放置一起比较，称为“日韩模式”；哈萨克斯坦与东亚、东南亚的农业生产结构差异较大，政策支持方式和重点呈现明显差距，因此探究亚洲发展中国家农业政策调整的共性特征可以选择中国、印度、印度尼西亚、菲律宾和越南实施类比。鉴于已有文献对金砖国家（即中国、印度、巴西、俄罗斯和南非）农业政策进行系统比较，同时考察经济发展进程中农业政策调整改革的过程性、不同发展水平下农业政策结构的差异性，以及中国农业增长的示范效应及经验的可推广性，本文选取中国、印度尼西亚、菲律宾和越南4个国家作为研究对象，其中印度尼西亚、菲律宾和越南同属东盟成员，受地理区位、自然条件等影响，农业生产经营方式与中国都较为类似。
第一，农业部门对样本国家经济社会发展起到关键支撑作用，且样本国家也都处于农业政策转型的关键时期。世界银行数据显示，2019年印度尼西亚、菲律宾、越南人均国内生产总值分别为4135美元、3485美元和2715美元，均处于中低收入国家行列，农业增加值分别为1423亿美元、333亿美元和366亿美元，占国内生产总值的12.7%、8.8%和14%，农业就业占社会总就业的比重分别高达28.6%、23.4%和37.4%，仍需要农业部门为经济发展和社会就业做出基础贡献；同期中国人均国内生产总值为10217美元，属中高收入国家，农业增加值10200亿美元，占国内生产总值的7.1%，农业就业比例为25.4%。这种经济发展水平的梯度差异可以为不同发展阶段的农业政策制定和调整提供有效的参照和比较。而且，现阶段越南正处于农业“负保护”向“正支持”转型的关键时期，中国则处在由市场价格支持措施转向直接补贴措施的结构调整时期，考察转型时期农业支持水平波动和结构变化等特征亦具有一定参考价值。
第二，样本国家农业生产发展迅速，在国际农产品贸易中日益活跃。联合国粮农组织数据显示，印度尼西亚和越南通过区域市场、双边贸易协定等推动农业生产和农产品贸易发展，农产品出口创汇功能突显，两国出口额分别由2000年的49亿美元、23亿美元快速增加至2019年的329亿美元、186亿美元，成为农业出口增长最具潜力的国家。中国是全球农产品贸易大国：2019年农产品进口额为1370亿美元，仅次于欧盟和美国；出口额710亿美元，次于欧盟、美国和巴西。中国与东盟成员的贸易互补性也为相关国家的农业发展方向和政策支持重点调整等提供有益参考。
第三，相似的农业资源禀赋条件决定了农业政策取向的类似性和可参照性。中国人均耕地面积仅0.09公顷，印度尼西亚、菲律宾、越南也分别只有0.10公顷、0.05公顷和0.07公顷，均显著低于世界平均水平0.18公顷。为提高以小规模家庭经营为主的农业产出效益，各国农业政策均侧重于激励普通农户的农业生产、提高农业产出水平，并以此保障国内农产品供给或扩大农产品出口。虽然样本国家在农业经营效率、农业现代化水平等方面与发达国家尚有较大差距，但农业政策改革调整具有“亚洲路径”的一般特征，可以为广大发展中国家提供相关经验借鉴与政策启示。这些即是本文的价值或边际贡献所在。
3 农业政策支持水平及其扭曲效应
3.1 农业支持总量水平
农业支持总量衡量的是所有农业支持保护措施形成的由农产品消费者和全体纳税人转移到农业部门的货币支持量，中国与菲律宾的农业支持总量在持续增加后分别于2015年和2014年出现增长的“拐点”，印度尼西亚目前仍处于上升阶段，越南进入下降通道。从表1可知，中国1995—1997年（三年平均，下同）的农业支持总量仅118亿美元，2004年全面进入“以工促农、以城带乡”阶段，此后由2003—2005年的423亿美元快速增长至2014—2016年的2544亿美元，2017—2019年减少至2276亿美元，仍保持在高位水平；菲律宾的农业支持总量从2000—2002年的24亿美元增加至2013—2015年的100亿美元，2017—2019年减少至93亿美元。印度尼西亚农业支持总量从1995—1997年的12亿美元迅速增加至2017—2019年338亿美元，其中1998年亚洲金融危机与2008年全球经济危机期间曾短暂跌为负值。越南受农业生产者支持水平起伏影响，农业支持总量波动频繁、波动幅度较大，由2008年—65亿美元骤然反弹至2009年37亿美元，此后持续走低，2015年起再度转为负值，2017—2019年为—21亿美元。
需要甄别的是，中国农业支持总量规模因高于其他国家而备受国际社会关注，但与中国庞大的农业总产值相比，其支持保护程度总体是偏低的。2017—2019年，中国农业支持总量仅占农业总产值的16.5%，虽然高于农产品出口国加拿大（11.7%）、澳大利亚（5.3%）、巴西（3.8%），但显著低于农业高保护国家挪威（95.6%）、冰岛（82.0%）、瑞士（75.9%）、韩国（59%）和日本（56.2%），也低于美国（26.4%）和欧盟（25.5%）。同期印度尼西亚、菲律宾这一比例亦达到了28.0%、33.4%，与OECD平均水平（27.1%）接近，也高于中国。
考察农业支持率（即农业支持总量与国内生产总值的比率）变化，发展中国家受制于自身经济发展水平，补贴农业部门仍然面临巨大压力。其中，中国、菲律宾农业支持率在1.5%～3.0%波动，2017—2019年分别为1.7%和2.9%；印度尼西亚保持上升趋势，由1995—1997年0.5%升至2017—2019年3.2%，显著高于主要发达国家及OECD平均水平，主要原因是其国内生产总值偏低。越南农业支持率波动明显，总体呈下行态势，由2000—2002年2.1%降至2017—2019年—0.8%。
3.2 农业生产者支持水平
农业生产者支持测度的是所有农业支持措施形成的由农产品消费者和全体纳税人转移给农业生产者的补贴总额。2015年至今，中国与菲律宾的农业生产者支持进入“阶段性”的减降通道，印度尼西亚波动上升，但三个国家总体都有显著增长，越南呈现波动下降态势，这与四国农业支持总量的变化趋势一致。其中，中国农业生产者支持增长尤为显著，从1995—1997年60亿美元快速增加至2017—2019年1915亿美元，菲律宾从2000—2002年22亿美元增加至2017—2019年76亿美元，两国的农业生产者支持自2015年以来都有小幅下滑。印度尼西亚在1997—1999年、2008年由于国内农产品价格低于国际市场，市场价格支持水平整体为负，致使农业生产者支持水平大幅波动，但总体上仍由1995—1997年7亿美元增加至2017—2019年299亿美元，增长较为显著。越南农业生产者支持亦受国内国际农产品价格波动等影响，其间多次出现负值，从2009年31亿美元的历史峰值减少至2019年的—37亿美元。
发展中国家农业生产者支持频繁大幅波动，主要在于大多数倚重关税等边境保护和国内价格干预政策等市场价格支持措施。农产品国内国际价格波动频繁，造成市场价格支持水平显著震荡，进而波及农业生产者支持水平。例如，2008年全球粮食危机引发国际粮价快速上涨，一部分发展中国家通过调控国内粮食供需以稳定国内粮价，部分粮食品种的市场价格支持水平大幅降低，甚至出现较大负值（即国内粮价低于国际市场的情景）；2009年国际农产品价格持续下跌，其市场价格支持水平迅速逆转为正值且大幅增长。反之，大部分发达国家收缩市场价格支持政策范围，或者将市场支持价格降至较低水平，转而对农业生产者采取直接补贴，由于财政预算安排的计划性，农业生产者支持水平波动幅度和频率都较小。
生产者支持估计百分比（以下简称“农业补贴率”）是农业生产者支持占农场总收入的比率，反映农户经营收入中来自农业政策作用的份额。中国、菲律宾和印度尼西亚农业补贴率不断提高。其中，中国从1995—1997年2.6%增长至2017—2019年13.3%；印度尼西亚从1.9%快速增长至24.2%；菲律宾经历短暂下滑后，2017—2019年逐年增长至27.3%：这种增长也是发展中国家由剥夺农业转向支持保护农业后的共性特征。不同的是越南，从2000—2002年的5.6%波动下降至2017—2019年的—7%（图1）。从补贴水平看，中国2012年以来保持在14%左右，意味着农户经营收入的约14%来自农业政策的转移作用；菲律宾和印度尼西亚的农业支持保护程度已进入中等偏上的国家行列，其农业补贴率在2012年后已超过OECD平均水平，仅次于挪威、冰岛、瑞士、韩国、日本等农业高保护国家；而越南在2014年后再度进入农业负保护阶段（图2）。
3.3 农业一般服务支持水平
一般服务支持水平反映的是政府财政对整个农业部门的支持和投入水平，在过去20多年里，样本国家一般服务支持均以增长态势为主，但近年中国和印度尼西亚开始进入减降通道。其中，中国由1995—1997年55亿美元增加至2015—2017年404亿美元，2017—2019年减少至361亿美元；印度尼西亚由1995—1997年5亿美元稳步增加至2012—2014年34亿美元，2017—2019年逐步减少至19亿美元；菲律宾由2000—2002年2亿美元增加至2017—2019年16亿美元；同期越南由2亿美元增至6亿美元。尽管样本国家开始重视对农业部门的综合性支持，如加强农田水利设施建设、农业技术研发与推广应用，并逐步增加资金投入，但受经济水平和财政实力等束缚，支持力度均有待加强；其一般服务支持量占农业总产值的比重长期在5%以下，与日本、韩国尚有较大差距，其中日本这一比例常年保持在10%以上，最高达22%，韩国多个年份也在10%以上。
3.4 农业政策的市场扭曲效应
生产者名义支持系数、名义保护系数等指标均反映实施农业政策引起的市场扭曲效应。数据显示，中国、印度尼西亚和菲律宾农业政策对市场的干预扭曲有所增强（发达国家在由负保护向正支持转变阶段普遍如此，但伴随着政策支持方式的转型对农业干预扭曲呈现下降趋势）。以生产者名义支持系数为例，中国由1995—1997年1.03提高到2017—2019年1.15，同期印度尼西亚由1.02增至1.32，菲律宾从2000—2002年1.28增至2017—2019年1.38；越南对农业市场的扭曲程度较弱，生产者名义支持系数在0.8～1.2频繁波动，2017—2019年为0.94。比较世界主要国家或地区农业支持保护引起的市场扭曲程度可知，中国不仅低于印度尼西亚、菲律宾，也低于OECD平均水平，在所有评估监测对象中均处于中等或中等偏下水平。
4 农业支持的政策结构和产品特征
4.1 农业支持总量结构
农业支持总量分为对农业生产者的支持补贴和对农业部门的支持补贴，样本国家都是以农业生产者支持为主，因而对农业生产者经营决策和生产行为的影响不断强化。如，中国农业生产者支持占农业支持总量的比重由1995—1997年51.1%增长至2017—2019年84.1%；菲律宾观测期内平均值达86.2%；印度尼西亚大多保持在80%以上（生产者支持为负值年份除外），2017—2019年达88.5%；越南虽然波动剧烈，但在农业生产者支持为正值的年份，所占比重也在70%以上。
从政策成本分担看，印度尼西亚、菲律宾和越南农业政策成本主要由农产品消费者承担，而中国由农产品消费者和纳税人共同担负。长期以来，印度尼西亚、菲律宾和越南的农产品消费者转移占农业支持总量比重基本在80%以上，这与日本、韩国类似，而欧盟、美国、澳大利亚等国家主要由纳税人承担。中国在2000年以前，国内农产品价格低于国际市场，农产品消费者间接获得来自农业生产者的补贴，纳税人通过农业一般服务支持承担了支持农业部门的政策成本；伴随国内农产品价格上涨，农产品消费者开始为农业支持政策“买单”，2017—2019年来自农产品消费者的补贴比重升至66.2%，实现了由纳税人承担向农产品消费者和纳税人共同承担的转变。
4.2 农业生产者支持结构
样本国家的农业生产者支持结构如图3所示。印度尼西亚、菲律宾和越南的农业生产者支持结构异常简单，这也是大部分发展中国家的共性特征。其一，基本以对农产品施以市场价格支持措施为主，其占农业生产者支持的比重大多在80%以上。其二，直接补贴都是以投入品补贴为主，只有少数与种养数量挂钩的补贴类型。如，菲律宾对良种和肥料分销，干燥、仓储等农业设施装备，农业信贷和保险等进行补贴支持。越南主要是免除农业灌溉费、补贴高质量动植物种苗和农业机械；为使水稻种植面积保持在400万公顷以上，越南2011年实施与种养数量挂钩的水稻支持计划，按种植面积给予农民每年2亿～2.5亿美元的直接补贴。印度尼西亚投入品补贴包括对农用肥料和种子，收获加工设施、农田灌溉和田间道路配套，病虫害防控和农业推广等补贴，以及涉农信贷利率优惠、支持地处农村的农业企业发展等；与种养数量挂钩的补贴只有对农业灾害的补偿。
其潜在含义在于：①发展中国家偏向于操作简单、效果直接的市场价格支持政策，将政策支持成本转嫁给农产品消费者，虽然社会福利损失较为严重，但可以避免财政负担的加重。②偏向使用投入品补贴，重点补贴种苗、农机具、肥料、灌溉等生产资料，以此激励农业生产发展。③其他类型的挂钩补贴则受政策目标、实施条件和配套制度等限制而较少使用，脱钩补贴亦受财力制约极少使用。
比较而言，中国的农业生产者支持类型日趋多样化。2000—2009年，对农产品的市场价格支持占农业生产者支持的50%左右。此后国际农产品价格下滑并保持低位运行，而中国国内粮油和畜产品价格不断攀升，至2017—2019年市场价格支持所占比例增加到72.7%。就直接补贴而言，伴随挂钩补贴类型增多、补贴资金快速增长。2007年以前，挂钩补贴主要是补贴投入品，如农业保险保费补贴、良种补贴、农机具购置补贴等；2007年以来，与种植面积挂钩的补贴项目增多，粮食直接补贴和农资综合补贴等大幅增长，目前农业支持保护补贴、棉花目标价格补贴、大豆和玉米生产者补贴等约占到挂钩补贴的60%。综合发达国家的实践经验，伴随国民经济发展和居民收入增长，农业支持方式和政策工具的多样化是普遍趋势。
4.3 农业一般服务支持结构
样本国家农业一般服务支持结构分析显示：
第一，对农业基础设施建设和维护等予以支持是样本国家农业一般服务支持的重点，并有效支撑了农业农村持续快速发展。其中，越南对农业基础设施建设和维护的支出占农业一般服务支持比例长期保持在75%以上,近年略有下滑；印度尼西亚在多数年份保持在75%以上，其中2000—2016年仅有2年低于80%， 2017—2019年占比76.4%；印度尼西亚在1995—2011年有12年保持在70%以上，2011年以来降至50%以下（2018年例外）；菲律宾长期在50%～70%波动，2017—2019年为63.4%，实践证明这些措施对农业发展作用显著。中国在农业基础设施方面投入的资金额度较大，其占农业一般服务支持的比例在20%～40%，低于日本和韩国。日本和韩国优先投资农业基础设施的做法及其成效为大部分亚洲国家提供了有益的经验，农业基础设施成为大部分亚洲国家农业政策转型时优先支持的领域。中国的实践经验进一步证明了农业基础设施建设和维护投资的极度重要性。
第二，亚洲新兴国家较为重视对农业知识与创新系统的支持和投资，特别是农业技术推广与服务体系。中国在2010年之前，农业知识与创新系统方面的支持占一般服务支持的比例在10%左右，2010年首次突破20%，此后稳定在20%～30%，主要集中在农业教育与农民培训、农业技术推广与服务体系建设方面，这对提升普通农户的生产技能和经营能力至关重要。印度尼西亚该比例有所波动，1998—2000年均达36.6%，2003年以来一直处于10%以下，2017—2019年仅4.8%；菲律宾该比例长期稳定在15%～25%（仅2000年和2010年例外，分别为26.5%和13.6%），越南则稳定在9%～16%。
第三，对公共储备进行补贴是样本国家农业一般服务支持的重要组成部分。粮食安全事关经济发展、社会稳定和国家安全，为此中国先后实施粮食最低收购价和主要农产品临时收储政策，导致农产品公共储备支出大幅增长；在推进最低收购价政策和收储制度改革后，2016年以来收储规模有所减小，公共储备支出从高位回落，2017—2019年为177亿美元，占比49%。印度尼西亚为保障食物安全于2004年建立公共储备体系，其公共储备支出即成为农业一般服务支持的重要组成部分，最高达60%以上（2016年），2012—2019年有7年超过了45%；越南自2000年以来农产品公共储备支出明显增加，尽管支持额度不大，但所占比重有明显增加；菲律宾这一比例则略有下降，这与美国、巴西等农产品出口国存在较大差异。而韩国、欧盟早期因实施价格干预措施导致公共储备费用大幅增长，由此带来较为沉重的财政包袱，这一教训需引起重视。
4.4 农产品结构特征
生产者支持估计方法将农业生产者支持分为对单项农产品的支持、对某一产品组（如谷物类、油料类、畜产品类）的支持、对所有农产品的支持和对生产者的其他支持，并分别进行测度。数据显示，样本国家都是以单项农产品支持为主。其中，菲律宾对单项农产品的支持占农业生产者支持的比重长期保持在95%以上；印度尼西亚和越南大多保持在90%和80%以上；中国这一比例稳步增长，2017—2019年为70%，表明农业支持措施的针对性和指向性逐步增强。从单项农产品补贴率考察，印度尼西亚由2000—2002年6.7%大幅增长到2017—2019年22.6%，同期中国由2.7%增长至9.8%；菲律宾总体平稳，经历小幅下滑后恢复性上涨，2017—2019年为26.8%；越南在正支持和负保护之间不断变化，最高为2001年11.6%，最低为2008年—27.4%，2012年以来连续下滑，2019年为—10.5%。
样本国家支持保护的农产品各有侧重，一定程度考虑了本国的国情农情。2017—2019年印度尼西亚对食糖（65.8%）的补贴率最高，即食糖生产者经营收入的65.8%来自农业政策的作用；对可可豆（53.6%）、玉米（42.5%）、大米（37.1%）、禽肉（32.0%）的补贴率都超出30%；对棕榈油、牛奶仍是负保护。同期，菲律宾补贴率最高的是大米（61.6%），剩余依次是食糖（49.4%）、禽肉（23.6%）、猪肉（22.4%）、牛肉（9.1%）和玉米（8.1%）。越南对玉米（41.9%）、食糖（37.6%）、鸡蛋（20.8%）和牛肉（9.7%）是正保护；而对猪肉（—4.4%）、大米（—7.1%）、禽肉（—40.5%）、橡胶（—53.8%）等是负保护。中国涉及的主要是粮油产品和畜产品，2017—2019年保护率较高的有食糖（51.6%）、棉花（46.8%）和油菜籽（44.9%），牛奶（32.6%）、小麦（25.1%）、玉米（20.2%）等次之，畜产品补贴率在10%～15%。由此可见，中国对牛肉、羊肉、禽肉等农产品的国内支持力度不大，主要是边境保护措施形成的国内外价差；大米、小麦、玉米、棉花等归因于国内补贴政策、市场价格支持措施和边境保护措施的共同作用。2014年中国试点棉花和大豆目标价格制度改革，2015年油菜籽、2016年玉米收储制度相继改革，以及近年逐步降低稻谷和小麦最低收购价格，使国内外价格逐步接轨，上述产品的单项产品补贴率伴随政策改革而有所降低。
样本国家单项农产品支持的共同之处在于：①食糖是四国的重点保护产品，且保护程度较高。②谷物是亚洲发展中国家的重要支持对象。如中国对大米、小麦和玉米进行支持和保护，印度尼西亚和菲律宾是大米、玉米，越南则是玉米。③四国都有选择性地对部分肉类产品进行支持，如菲律宾对禽肉和猪肉、印度尼西亚对禽肉、越南对牛肉、中国对猪肉等予以保护。④印度尼西亚对棕榈油、越南对大米和橡胶这类优势出口产品的支持力度较低，或是负支持，如此此类产品更具出口竞争优势。
5 研究结论与政策启示
5.1 主要结论
考虑过去几十年亚洲农业增长绩效显著及其可能的复制价值，应用OECD生产者支持估计方法对中国、印度尼西亚、菲律宾、越南4个亚洲发展中国家农业支持政策改革调整过程的支持水平和结构特征进行比较，探究经济发展进程中改革的经验启示与可能借鉴，主要结论包括：
第一，4个样本国家农业支持总量水平较20世纪90年代均有显著提升，初步实现由农业剥夺向支持保护的政策转型。但受经济发展水平、农业支持方式等影响，越南仍然在农业负保护与正支持之间反复。样本国家农业支持措施侧重于保护农业生产者的利益，现阶段印度尼西亚、菲律宾和越南都是农产品消费者承担了较多的政策成本，中国开始由农产品消费者和全体纳税人共同分担政策成本。采用农业支持总量与农业总产值比率来测度，样本国家总体支持强度虽然低于日本、韩国、挪威等农业高保护国家，但印度尼西亚和菲律宾已经接近OECD平均水平。
第二，样本国家农业生产者支持与农业支持总量的变化趋势相同，但波动频率更高、波动幅度更大。菲律宾、印度尼西亚和中国的农业补贴率持续上升，菲律宾和印度尼西亚在OECD监测对象中已经处于中等或中等偏上水平，中国也开始接近OECD平均水平。菲律宾、印度尼西亚和越南的农业生产者支持结构异常简单，侧重于农产品市场价格支持措施，并以直接补贴为补充；直接补贴措施以投入品补贴为主导，只有少数与种养数量挂钩的补贴类型；过于倚重国内市场价格支持措施和边境保护措施是其农业生产者支持频繁波动的重要诱因。伴随经济发展，中国农业生产者支持的政策类型则日趋多样化。
第三，样本国家农业一般服务支持稳步增长，重点集中于农业基础设施建设和维护、农业知识与创新系统，这对推动农业持续稳定增长起到关键支撑作用。对公共储备进行补贴是中国农业一般服务支持的重要组成部分。
第四，食糖、谷物和肉类是样本国家重点保护的农产品，而对优势出口产品支持力度较低或采取负保护，这样更加有利于出口。保障粮食等主要农产品有效供给是中国农业政策优先考虑的方面，中国对粮油产品和畜产品进行支持保护，伴随粮食最低收购价调整和主要农产品临时收储制度改革，粮棉油和畜产品的单项产品补贴率将有所降低。
5.2 政策启示
第一，综合考虑所处经济发展阶段、政策实施条件等，需因地制宜选择支持补贴政策工具。尽管市场价格支持措施存在诸多弊端，却备受发展中国家青睐，并作为支持保护农业的主要手段，尤其是支持敏感农产品、短缺农产品的优先选项。一是政策操作简便，适度的支持价格对农业生产的激励效果直接，有助于缓解大部分发展中国家长期棘手的农产品供给不足问题。二是由农产品消费者买单，不会给政府带来巨大的财政包袱。三是尽管市场价格支持措施属于WTO“黄箱”政策，但大部分发展中成员享有特殊和差别待遇，因此不受WTO《农业协定》补贴规则约束。但是，市场价格支持政策扭曲了市场价格信号，进而引起农业资源配置的扭曲，容易引致农产品过剩和农业结构失衡，导致过高的社会福利损失和经济生态代价，削弱农业竞争力。因此美国、欧盟等发达经济体纷纷缩减市场价格支持范围、降低支持价格水平，逐步转向针对农民收入或农产品生产的直接补贴措施。今后广大发展中国家在农业政策的制定、改革和完善过程中，应注意并协调好政策目标调整、实施条件约束和政策发展趋向等关系，注意及时调整政策工具。
第二，农业一般服务支持是整体性支持农业部门的重要方式，亦是支持农业农村发展的长效机制。切实加大对农业基础设施及其配套建设的投资支持，改善农田水利生产条件；着力加强对农业知识和创新系统的支持补贴，培育新型农业经营主体，健全农业技术推广和服务体系，对于增强发展中国家农业综合生产能力、提升农业综合竞争力具有重要支撑作用。但农业基础设施和田间工程建设、农业公共服务改善和能力提升等具有公共物品属性和外部性，必须加大政府的投资支持力度，这是发展中国家农业发展所急需解决的。
第三，应根据各国国情农情，有选择地支持和保护重点敏感农产品。对净进口农产品或事关食物安全的敏感性农产品，应给予适度支持和保护，提高战略储备效能；对优势出口农产品，则不予支持或给予较低的支持，否则变成补贴国外消费者。
第四，对中国的农业支持保护应在推进政策改革和调整的同时，加强对国际社会的解释，争取得到重新认识。中国农业支持总量、农业生产者支持和一般服务支持的绝对量规模庞大，但如果与更加庞大的农业总产值相比，中国农业支持强度则明显低于美国、OECD平均水平，显著低于日本、韩国等农业高保护国家；即便是农业补贴率也低于OECD平均水平，低于印度尼西亚、土耳其、菲律宾等国家，以及日本、韩国、瑞士、挪威、冰岛等高保护国家。尽管中国地均补贴强度开始接近发达国家，但考虑中国14亿多人口、农业经营有2亿多农户的现实，平均到每个人口、每个农业劳动力的补贴强度仍显著低于大部分发达国家。