王颖 魏佳朔 高鸣||构建“绿箱”补贴政策体系的国外经验与优化对策||《世界农业》2021年第10期
构建“绿箱”补贴政策体系的国外经验与优化对策
作者：
王颖1 魏佳朔1 高鸣2
作者单位：
1.中国农业大学国家农业农村发展研究院
2.农业农村部农村经济研究中心
文章刊发：王颖，魏佳朔，高鸣.构建“绿箱”补贴政策体系的国外经验与优化对策[J].世界农业,2021(10):23-32.
1 引言
WTO在1995年通过的《农业协定》对国内农业的支持保护政策划分为“绿箱”“黄箱”“蓝箱”和“发展箱”四个类别。其中，“绿箱”政策是指和生产脱钩，对农业生产和市场扭曲极小的支持措施，不设支持规模上限。中国在2001年加入WTO之后，初步构建起了以“四项补贴”为基础的政策体系，对提高农民收入、保障国家粮食安全发挥了显著的积极效果。
但在“四项补贴”的政策设计上，仅有粮食直接补贴是以承包地面积为基准，与生产脱钩的“绿箱”政策。尽管地方政府因为执行成本过高，在实践中将良种补贴、农资综合补贴简化为同样以承包地面积为基准的脱钩收入补贴，但在政策设计以及向WTO的通报上，都还是属于“黄箱”性质，存在“箱体”错用的问题。一直到2016年开展农业补贴政策改革，推出耕地地力保护补贴和农业支持保护补贴，这一问题才得到解决。但目前，无论是对标2035年基本实现农业农村现代化的远景目标，还是对比发达国家的“绿箱”补贴政策体系，中国的“绿箱”补贴政策仍然存在着总量不高、方式不全、效果不强等突出问题。
2015、2018、2019年的中央一号文件，都对“绿箱”政策提出了明确的发展要求，具体目标是要扩大“绿箱”支持政策实施的规模和范围，加快建立新型农业支持保护政策体系。这一政策目标符合推进中国农业农村现代化的现实需要，也符合农业支持保护政策的演进规律。发达国家普遍重视使用“绿箱”补贴政策，特别是对农民进行直接收入支持，早已成为世界农业支持保护政策的主要发展方向。
因此值得思考的是，近年来主要发达国家在“绿箱”补贴政策方面有哪些新措施、新变化，这些新措施发挥了怎样的作用，不同国家之间的“绿箱”补贴政策体系的突出特点是什么。回答好这些问题，对构建完善中国的“绿箱”补贴政策体系，保障国家粮食安全，推进农业农村现代化具有重要的理论和现实意义。
围绕“绿箱”补贴政策的国外经验，现有研究着重研究了发达经济体的农业补贴政策，如李俊松和李俊高基于“农业发展三阶段论”对美国、日本、欧盟农业补贴制度的历史嬗变进行了分析，认为存在“由价格补贴转向直接收入补贴、由补贴农民转向支持农村基础设施建设与农业可持续发展、补贴水平不断增长”的趋势；林学贵对美国、欧盟、日本“绿箱”政策的实施情况进行了比较分析，强调在实现农业支持向“绿箱”转变的同时，也应当注重对其总量的控制。更多的学者分国别论述了不同经济体的农业补贴政策演变，以求从其发展经验和实施效果中提炼出完善农业支持补贴的有效建议。以美国为研究对象，冯继康总结了美国农业补贴政策演变中，“黄箱”政策逐渐减少、支持农业和农民发展的“绿箱”政策不断增加的历史逻辑。基于中美比较的视角，美国农业补贴中的“绿箱”比例大，而中国的“黄箱”占比较多。齐皓天等、刘超等着重分析了美国农业支持政策与WTO规则的一致性，并解析了美国将“黄箱”政策体系中的收入保险保费补贴以“绿箱”名义向WTO进行通报的主要做法。以日本为研究对象，朴英爱和付兰珺梳理了日本农业直接补贴政策的历史沿革，认为涵盖山区半山区、环境保护型、农业多功能性直接补贴的政策体系展现了日本以促进农业多功能性发挥的施策目标；周建华和贺正楚强调了日本以基础设施投入和农业科研投入为重点，不断强化了“绿箱”政策的使用；王鑫和夏英从农业收入保险入手，分析了日本囊括农业共济政策、收入减少影响缓和政策、蔬菜价格稳定政策和收入保险等在内的多层次农业保险体系，认为其能有效满足小农户多元化保障需求、激发农业农村发展新动能。以欧盟为研究对象，娜仁图雅和蓝志勇解析了欧盟共同农业政策的发展历程和改革趋势，认为追求绿色化、生态化、“绿箱化”和多功能性是完善农业补贴政策体系的未来目标；王军杰和申莉萍认为，欧盟农业补贴政策的改革主线是促进农业发展、提升农产品竞争力，未来仍将贯彻“推进绿箱化”的改革目标。
以上研究为构建中国“绿箱”补贴政策体系提供了一定的国外实践与经验，但不足之处表现为：一是涉及的政策措施相对陈旧，不能准确反映近年来各国在“绿箱”补贴政策上的新措施、新变化；二是基于国际之间、国内外之间的比较分析不足，对各国“绿箱”补贴政策特点的提炼总结不足；三是研究视角分散，现有研究更多从某一特定的农业支持政策出发，分析其形成背景和制度框架，少有研究从系统的政策体系视角，分析国外“绿箱”措施中各类补贴政策的内在运行机制和各自作用。针对上述不足，本文从主要发达国家的“绿箱”政策体系实施情况入手，分析近年来“绿箱”政策改革趋向，总结国外“绿箱”政策体系建设的异同点，再对中国“绿箱”政策体系构成与存在的不足进行梳理，最后提出优化国内“绿箱”政策体系的相关建议。
2 构建“绿箱”政策体系的国外经验
2.1 主要发达国家或地区的“绿箱”政策实施情况
近年来，在WTO框架要求下许多国家或地区不断完善其农业支持保护政策，对“绿箱”政策措施进行了结构性调整，其中较为典型的是以美国、日本、欧盟为代表的“绿箱”政策体系。美国、日本、欧盟在推进和改革“绿箱”政策方面做出了不少探索，且取得了一定的阶段性成果。因此，本文选取美国、日本、欧盟作为代表，分析其构建“绿箱”政策体系的相关经验，以期更清晰地呈现不同“绿箱”政策手段的差异，从而为中国“绿箱”政策体系的构建与完善提供参考。
2.1.1 美国“绿箱”政策实施情况
近年来，为规避WTO规则限制，美国越发重视和发挥市场机制的导向作用，逐渐减少政府对农民生产决策和农产品市场的干预，不断追加财政支持、丰富“绿箱”政策手段。自1996年《联邦农业发展和改革法案》颁布以来，美国加大了对耕地与环境保护、生态恢复等的直接收入和一般服务支持，以财政补贴手段引导农场主保护耕地湿地、促使生态脆弱区耕地休耕，并开启农作物商品项目改革，逐步构建了高素质农民收入保护网。2014年的《新农业改革法案》进一步丰富了农业保险与灾害补贴手段，通过市场化有偿方式弥补因自然灾害导致的减产损失和因市场价格下跌导致的收入损失。为进一步提高农业支持政策实效，美国不断扩大“绿箱”支持总量，由传统的以目标价格和贷款差额支付为主的价格支持政策逐步转向以直接收入为主的收入支持政策。与此同时，美国也重视调整“绿箱”政策结构，当前“绿箱”措施涵盖国内食品援助（主导项目包括食品券计划、儿童营养计划、对妇女婴儿的特殊营养补充计划）、政府一般服务支出、脱钩收入支持政策、环境项目、自然灾害援助、投资援助结构调整共6项，各占“绿箱”平均支持总量的70.0%、14.0%、6.8%、3.9%、1.1%和0.4%。《2018年农业提升法案》明确未来五年（2019—2023年）美国将继续支持营养项目发展，支持农业保险覆盖更多作物品种、加强对农民的风险教育和保险培训；同时，还增加了对资源保护项目的财政预算，支持休耕保育和环境质量激励项目。
2.1.2 日本“绿箱”政策实施情况
第二次世界大战后日本的农业补贴政策以提升农业竞争力为施策目标，并依据《农业基本法》对大多数农产品实行不同类别的价格支持政策，涵盖了成本与收入补偿、最低保护价格、价格差额补贴等方面；还制定了包括农民直补、自然灾害损失补贴和农业保险补贴在内的直接收入补贴体系。由于直接价格补贴和生产补助金严重扭曲了市场和贸易，在《农业协定》的规则条例下日本政府承诺削减农产品价格支持措施，调整国内“绿箱”支持量。1999年《粮食、农业和农村基本法》出台以来，日本以支持农业多功能与可持续发展、保护生态环境、改善农村基础生产生活条件为施政目标，逐渐加大对农业公共服务的支持力度，深耕农业基础设施建设、农技推广和人才培育领域，积极构建具有日本特色的“绿箱”补贴政策。2003年修订的《农业灾害补偿法》首次重视构建农业收入保险体系，并于2017年正式颁布《农业收入保险制度介绍·农业灾害补偿制度改革准备支持项目实施纲要》，并在具体实践中逐步扩大保险保障范围。目前，日本发展了包括政府一般服务支出、环境计划下的支出（涵盖了稻米转作补贴、环境友好型养殖补贴、水土保持和环境改善补贴等）和生产者退休计划下的结构调整援助在内的“绿箱”支持政策体系，“绿箱”支持水平逐步稳定并逐渐占据日本农业国内支持政策的主导地位。
2.1.3 欧盟“绿箱”政策实施情况
长期以来，欧盟以共同农业政策作为农业农村政策的主体，重视对农业发展的高水平支持和保护。为促进农产品供需平衡，1992年欧盟推出麦克萨里（McSharry）改革方案，降低农业价格支持水平，实施与生产部分脱钩的直接收入补偿，对大型农场发放休耕补贴，推进农业基础设施完善和乡村环境保护。为提高欧洲农业的可持续发展能力和国际竞争力，1999年欧盟通过了《2000年议程》，大力支持“绿箱化”改革。2003年欧盟启动“农业多功能性”改革，削减农产品价格支持，并将削减的挂钩直补资金转移到与生产脱钩的单一农场支付项目，同时实行“强制性动态调整机制”，将直接支持大农村的资金调整到农村发展和结构调整计划中，促进价格支持手段进一步向直接支付手段过渡。虽然脱钩直补改革措施未得到完全落实，但欧盟农业部门在2008年对共同农业政策进行“健康检查”，保留对产奶奶牛、山羊和绵羊的挂钩直补，明确对其余农产品实行脱钩直补。随着农业补贴制度改革的推进，欧盟“绿箱”支持规模逐步扩大。2013年以来欧盟共同农业政策在保障粮食安全、自然资源可持续和区域平衡发展方面有了新的拓展，重点改革了农业补贴制度，由单一农场支付过渡到基本补贴，强化了与农业生产脱钩、涵盖永久草地保护、种植多样性和最低生态利益面积的绿色直接补贴，加大对中小农户和青年农户的补贴力度，并完善了以改善农业生态环境、提高资源利用效率、实现可持续与均衡发展为目标、以脱钩直接补贴为主导的综合性支持政策架构。同时，欧盟不断加大补贴力度以激励农户保护自然环境，应对气候变化和环境问题，同时鼓励乡村旅游和休闲产业发展、增加就业机会，也支持利用环境保护项目和文化建设项目促进村庄建设。2018年欧盟《关于未来食品和农业的立法建议》中提出要进一步改革共同农业政策的规章架构，将改革现行绿色给付的管理方式，加大对中小型农地补贴额度；提升乡村地区竞争力，加强对农民在使用风险管理工具、农业投资等方面的培训和补偿力度；采取因应气候变迁行动，强制要求农民维护湿地和泥炭地、监控与改善水质、实行作物轮作。总体来看，虽然欧盟的“绿箱”化过程较为缓慢，但在以市场为导向的运行机制下逐步去除价格支持，实现了从“黄箱”到“绿箱”的转移，并最终形成了支持农业和农村发展的政策支柱。随着新一轮共同农业政策改革，欧盟将继续在优化农业补贴计划、推进粮食体系可持续转型、发展环保和可持续农业方面进行深入探索。
2.2 近年来“绿箱”政策改革趋向
2.2.1 完善农业直接补贴政策
农业直接补贴作为农业支持保护政策的重要部分，既能帮助规避WTO“黄箱”政策约束，又有利于稳定粮食种植面积和生产者收入预期。在探索农业直接补贴政策的过程中，美国逐步建立了平均农作物收入选择补贴和直接支付补贴(表1)。其中，平均农作物收入选择补贴以农产品产量下降或市场价格降低为政策启动条件，当种植农作物的成员州实际收益和农场实际收益小于平均农作物收入选择补贴的保障收益时，政府将根据过去五年的平均产量和过去两年的平均价格动态确定平均农作物收入补贴额度并直接发放给农户，从而有效解决农作物生产率低下问题。美国相关农业法规定直接支付补贴与产量、价格脱钩，以农作物的种植面积和单产、农产品的支付率为补贴依据，补贴囊括小麦、大麦、玉米、大米、高粱、燕麦等在内的多种作物，每年补贴额度基本稳定在50亿美元。
与WTO“绿箱”补贴规定相适应，日本实施的农业直接补贴与产量和价格脱钩，以耕地倾斜度、有机肥施用量、农地维护及地域资源质量提升作为补贴支持依据，着力优化农村水渠、农用道路、环保等基础生产生活条件。日本的农业直接补贴主要以山区半山区农业直接补贴为基础，以环境保护型补贴政策和农业多功能性补贴政策为支撑，还涵盖以支持农业规模化生产、拓展农业多功能性、保护农村环境和农业基础设施、提高农村组织化程度等为目标的附加补贴，具有明显的“三位一体”特征（表1）。山区半山区农业直接补贴旨在为倾斜度大、草地比例高和弃耕率高等生产条件不利地区提供支持，锚定签署个人或村落协议并在五年协议期内持续从事农业生产活动的农户和农业组织，每年补贴总量可达510亿～542亿日元。从补贴构成来看，山区半山区农业直接补贴包括基础补贴和附加补贴，其中基础补贴额度按土地类型进行分配，从高到低依次为稻田、旱地、草地、放牧地；附加补贴致力于推进村落合作和协定广域化、强化村落机能、提高生产性、振兴指定的梯田地区，补贴标准在每公顷30000～100000日元。日本的环境保护型补贴政策以发展环境保护型农业、降低温室效应、促进生物多样性为施策目标，锚定按照国际标准生产主要农作物学习环保技术、削减化肥与农药使用量超过50%的农户及农业组织，具体补贴类型按单价从高到低分别为绿肥作物补贴、堆肥作物补贴、有机作物（荞麦等杂粮作物、饲料作物）补贴。环境保护型补贴由日本各都道府县进行发放，对不同对象每公顷补贴30000～80000日元。日本农业多功能性补贴政策由农地·水保护管理补贴政策演变而来，旨在改善农业地域资源质量、延长农用设施使用寿命，以不同地形条件下农业生产条件为依据每公顷发放1200～44000日元的基本补贴。总体来看，日本在农业支持保护政策改革中不断拓展农业直接补贴政策的内涵和实现手段，在激励农户投入生产要素、稳定耕地面积、增加农业产出、实现农业绿色可持续发展等方面成效显著。
2.2.2 探索农业收入保险补贴
农业收入保险补贴以投保人的整体农业收入为承保对象，与特定农作物的种植面积和产量脱钩，能够通过锚定收入，从产量与价格双链条加强风险防控，对于稳定农民收入、保障粮食安全、提高农业竞争力具有重要意义。日本在全国范围内实施农业收入保险补贴前已经进行了充分的数据收集、模拟实验和立法程序，2019年该项补贴制度出台后在锚定农民收入、防范经营风险与市场风险、提升农业竞争力等方面效应显著。区别于之前施行的农业共济制度、收入减少影响缓和政策、蔬菜价格稳定政策等主要收入保障政策，农业收入保险补贴具有无可比拟的优势。农业收入保险补贴由日本全国农业共济组合联合会统一协调管理，将收入保险申请办理、保险金支付等相关业务委托给农业共济组合、市町村、保险公司等；承保范围广，覆盖了种植业、出售的农作物、农产品等；以投保人历史收入作为测算依据并对基准收入进行适当修正，根据进行蓝色申报的农业生产者整体收入制定个性化保险计划；着力完善“一次性保险方式+非一次性的积累方式”赔付机制，承保因自然灾害导致的产量减少和市场原因导致的价格降低、投保人在尽职经营过程中因意外导致的销售收入减少，还考虑到投保人当年收入为零的意外状况并灵活设定合理的赔付标准。日本政府全方位多维度地参与农业收入保险补贴的法制化运行、普及宣传和信息基础设施保障，还对收入保险提供保费补贴和再保险服务(表2)，促使农业收入保险补贴的服务水平不断提升。
美国的农业收入保险起源于1996年开始的收入保险计划，旨在同时对自然风险或市场风险造成的减产或因产品价格下跌导致的收入损失进行补贴，本质上是政府借保险公司之手向农民发放补贴，从而实现稳定农业生产、保障农民收入增长、规避WTO规则约束的目标。具体实践中，美国农业部下属的风险管理局负责牵头收集整理农业生产基础数据、批准保险产品与费率、管理协调保费支出，由指定的17家商业性保险公司负责实施具体业务。美国2014年颁布的《新农业改革法案》对保险覆盖水平和赔付制度进行了完善，并逐步形成农业收入保险占主导地位的保险产品体系。当前，美国农业收入保险补贴主要包括收入保障保险、实际历史收入保险、区域收入保险、全农场收入保障项目、堆叠收入保险、针对特殊农作物的保险产品（核桃收入保险），以及基于县域水平的补充保障选项。收入保障保险与全农场收入保障项目不同，前者旨在保障因市场价格降低或产量减少同时发生进而导致生产者收入损失，可细分为附加收获价格期权条款和剔除收获价格期权条款；后者旨在保障从事种植业、养殖业或种养结合的农场整体收入，且农场必须满足负债不超过850万美元的申请条件，实际操作中可根据农作物种植结构特征选择基本的联邦政府保费补贴或全农场保费补贴。整体而言，美国农业收入保险补贴的产品种类丰富，保险单元多样，补贴差异化特征明显（表2），在稳定农民收入与主要农产品供给方面发挥了重要作用。
2.2.3 健全农业绿色发展支持政策
农业绿色发展支持政策旨在由政府提供补贴、协助、援助，实现调整农业结构和生产方式、提高农业生态效益的长期目标。美国的生态补贴政策由来已久，主要通过阶段性立法和永久性立法促使农业生态补贴政策的落地实施。1985年美国为应对农业经济大萧条、改善美国耕地及生态环境，开始实施保护与储备计划，在该项目下自愿退耕的农场主可获取10~15年的经济补贴，若农场主参与退耕还林还可获取50%的绿化成本补贴。此后，美国在《2002年农场安全与农村投资法案》中强化了对保护计划的支持力度，制定了保护安全计划、土壤保护储备计划、耕作土地计划、农地保护计划、环境质量激励计划小流域复原计划和其他保护计划。其中，实施效果最为显著的是环境质量激励计划。该计划旨在通过发放补偿性补贴和激励性补贴，帮助农民解决灌溉低效、土壤肥力不足、植物生长条件恶劣等问题，激励农民保护土地资源，从而实现农业生产与环境保护相协调。目前，美国已形成稳定有效的生态补偿制度体系。
欧盟的农业绿色发展支持政策始于麦克萨里（McSharry）改革方案，该项改革重视保护自然资源环境、保障农业多功能性和可持续性。2003年出台的交叉遵守制度、2005年成立的农村发展基金、2008年推出的健康检查制度、2013年设定的“绿色”直接支付均在不同程度上丰富了欧盟农业绿色发展支持政策的框架和内涵。其中，交叉遵守制度下的直接补贴与农业绿色发展密切相关、不与生产挂钩，要求农民必须遵守18项法律规定中的耕作一致性要求，并使耕地保持在良好的农业与环境状况下。绿色直接支付也具有强制性色彩，旨在提高农业环境绩效、实现环境和气候政策目标，具体分为规定作物多样性、永久绿地和生态重点区域等义务的标准绿色措施，以及必须符合成员国农村发展计划的对等绿色措施。在农业绿色发展支持政策实施过程中，欧盟不断强化生产者支持和一般服务支持，不断提高政策的精准性和灵活性，通过设定强制性的监督处罚机制来推动政策落实，绿色农业支持力度不断提高。2018年欧盟提交的《关于未来食品和农业的立法建议》开启了农业绿色改革的新篇章，不仅强化了对交叉遵守制度的规定，还突出强调科技创新对农业绿色发展的驱动作用。在欧盟的2021—2027年共同农业政策改革前景中，进一步完善农业绿色发展支持政策、增强农村可持续发展能力必将留下浓墨重彩的一笔。
2.3 国外“绿箱”政策体系建设的异同点
整体来看，美国、日本、欧盟等主要发达国家和地区在丰富完善“绿箱”政策体系的过程中，侧重点有同有异。“绿箱”政策体系建设的相同之处在于：一是美国、日本、欧盟都支持“绿箱”补贴措施向消费者领域和公共服务领域倾斜，重视拓宽以促进农业可持续发展为目标的支持政策手段；二是都主张渐进式改革模式，逐步调整价格支持与直接补贴的比例，推进“绿箱”补贴体系不断完善；三是以增强政策的精准性和灵活性为改革重点，着力解决了不同地域发展模式、改革方向差异较大的问题，政策的传导机制简单顺畅，可操作性和指向性较强；四是重视提升农业的多功能性和国际竞争力，不断加强农业科技创新投入。
不同之处在于，美国的“绿箱”政策改革更加注重提升农业部门的长期竞争力、缓解国内财政危机、规避WTO规则约束，通过实施以直接收入支付和反周期支付为主的农业支持政策稳定农业生产，不断强化农业保险补贴在农业国内支持政策中的地位，重点支持农业生产规模较大的农场主以致农业政策的公平性欠缺。而小农生产格局下日本以增强农业竞争力为改革导向，主张为农业提供高度保护，积极推动“绿箱”支持政策转型，形成了以《农林水产地区活力创造计划》和《食物·农业·农村基本法》为核心的政策体系，主要通过“降成本+抓品质+降售价”扩大利润空间，推动“六次产业化”以提升产业附加值，培育新型经营主体与推动适度规模经营，增强农协的社会化服务功能。欧盟的“绿箱”支持政策转型是在农业竞争力和绿色发展能力弱化的现实背景下，以加强农业环境保护、增强农业绿色发展能力为首要目标，以市场化、绿色化手段强化环境保护政策手段，重点支持农村地区环境保护支出，强化农业绿色发展的科技创新推动，注重增强农村的可持续发展能力。
3 中国“绿箱”政策体系初探
3.1 中国“绿箱”政策体系构成
当前，中国农业支持政策体系中归属“绿箱”的补贴措施主要包括：一是基于往期生产的脱钩补贴；二是一般服务与支持类政策；三是基于投入品的农业保险保费补贴。
基于往期生产的脱钩补贴，主要包括农业支持保护补贴（耕地地力保护补贴与适度规模经营补贴）、支持新型农业经营主体类补贴、农业结构调整类补贴、农业产业融合发展类补贴。为更好地适应WTO规则、进一步提高“绿箱支持量”在农业国内支持补贴中的份额，中国在2016年改革农业“三项补贴”，设立农业支持保护补贴，在不改变箱体属性的前提下将改革前的粮食直接补贴调整为耕地地力保护补贴，补贴对象为承包权农户，同时以支持适度规模经营为施策目标，统筹农资综合补贴的20%加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，使粮食补贴开始向农业生产大户倾斜。此外，支持新型农业经营主体类农业支持政策主要包括培育高素质农民、提供农业社会化服务、建设农业信贷担保体系、推广基层农技4项内容。农业结构调整类农业支持政策通常包涵耕地轮作休耕制度试点、发现优势特色产业集群。农业产业融合发展类农业支持政策主要包括对国家现代农业产业园建设、农业产业强镇、农产品地理标志保护工程。
现阶段，中国一般服务与支持类农业政策主要包括绿色高效技术推广服务类、农业资源生态保护和面源污染防治类、产粮（油）大县奖励与生猪（牛、羊）调出大县奖励。其中，绿色高效技术推广服务类政策涵盖绿色高产高效创建、基层农技推广体系改革与建设、农机深松整地、土地确权登记等方面；农业资源生态保护和面源污染防治类政策涵盖了耕地质量保护与提升、东北黑土地保护利用和保护性耕作、农作物秸秆综合利用试点、重金属污染耕地综合治理等方面。针对生产者的农业绿色支持政策主要涉及退耕还林计划和草原生态保护奖励政策，实施力度均逐年增大。然而短期内国内耕地保护压力不减，农业面源污染严重，较大的资源环境约束压力迫切要求加快转变国内农业生产方式，进一步完善农业绿色补贴政策体系。
基于投入品的农业保险保费补贴主要指农业保险保费补贴，2007年以来中国逐步发展了以物化成本保险为主、辅以三大主粮作物大灾保险试点的农业保险补贴。国内财政支持农业保险、提供保费补贴，主要经历了初步发展期、快速拓展期、转型升级期和高质量发展期（表3）。近年来，中国不断增大财政补贴农业保险的规模，2020年中央财政拨付农业保险保费补贴285.39亿元，为1.89亿户次农户提供风险保障4.13万亿元，中央财政补贴资金使用效果放大145倍；截至2018年，补贴品种范围也由最初的种植业5个，扩展至种植业、养殖业、林业3大类16个。由于传统成本保险和搭载保险覆盖成本有限，中国正在逐步扩大水稻、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险的实施范围，由中央和地方财政对投保农户发放保费补贴，支付比例高达70%~80%；新一轮改革将适度规模经营农户和小农户都纳入了政策保障范围，能够有效防范自然灾害和市场价格的双重风险。然而根据《农业协定》附件2第7条的相关规定，当前国内农业收入保险方案中保险对象、赔付条件、赔付金额等具体条款仍不满足认定要求，以致国内农业保险保费补贴还无法被认定为“绿箱”政策措施。
3.2 当前“绿箱”政策存在的不足
3.2.1 “绿箱”补贴总量不足，政策空间有待进一步拓宽
从补贴结构来看，中国“绿箱”补贴总量不足，占农业国内支持比重较低，还有4项“绿箱”政策尚未启用。加之经济发展新常态下国家财政收入增长幅度放缓，用于农业补贴和支持能力的财政支出增长较难，而已实施的“绿箱”政策对生产者的直接支付不足，大部分偏重政府一般服务支出，促进农村基础设施建设、农技推广、农产品质量安全体系建设等补贴较少。此外，中国在收入保险和收入安全网计划、基于生产者退休计划和投资援助计划的结构调整援助支出方面尚无施策经验，“绿箱”政策手段尚未用足，短期性特征明显，缺乏统筹考虑。
3.2.2 补贴面广且分散，政策的精准性和实效性有待加强
当前，中国“绿箱”补贴政策未能精准聚焦，相关法律表述缺少刚性条款，内容不具体，补贴的针对性不足；再加之政策实施面广且分散，整体执行效果不理想，可持续性较差。例如，农业保费保险补贴政策，自实施以来国内农业保险不断扩面、增品、提标，但由于直接物化成本保险的保障水平较低，农业大灾保险仅适用于适度规模经营农户，近年来推行的完全成本保险和种植收入保险尚不成熟、缺乏大规模推行经验。还需要在精准把握农业保险保费补贴发展方向基础上，用好保费补贴存量，切实发挥好农业保险的作用。
3.2.3 农业绿色发展支持保障不足，尚未建立有效的激励与约束机制
现行农业补贴政策过度强调增产，较少关注农产品质量提升和农业可持续发展，对绿色目标的实施保障不足，对测土配方施肥、有机肥补贴、秸秆还田、大型沼气池建设等环境友好型农业发展方式的补贴力度较弱。另外，中国对生产者实施的绿色支持补贴政策更多以强制投入限制和无投入限制的支持为主，自愿性投入限制的环境约束支持缺失，尚未建立强制与自愿相结合的农业支持模式；政策实施缺乏有效监管和执行机制，未形成对农业生产者的有效环境约束和激励机制。
4 优化中国“绿箱”政策体系的建议
美国、日本、欧盟的“绿箱”支持政策改革与演进经验为广大发展中国家完善农业补贴制度提供了思路借鉴。当前，中国“绿箱”补贴政策仍存在着补贴总量不足、政策空间有待进一步拓宽，补贴面广且分散、政策的精准性和实效性不强，农业绿色发展支持保障不足、尚未建立有效的激励与约束机制等问题。下一步应当以保障国内粮食安全、增加农民收入、加强生态环境保护为施策目标，充分利用可能的补贴空间，着力完善结构合理、精准高效的“绿箱”补贴体系。
第一，继续保持收入补贴的总体规模稳定。2016年的农业补贴政策改革将粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴整合为具有明确“绿箱”属性的收入补贴，即耕地地力保护补贴和农业支持保护补贴。但国外收入补贴政策的发展演变历程表明，定额的直接收入补贴往往存在财政负担较高、政策效果不强等问题。构建“绿箱”补贴政策体系，要坚持发挥收入补贴的基础性作用，但不宜持续提高定额收入补贴的规模。应当在继续稳定保持收入补贴规模总体稳定的基础上，进一步明确直接收入补贴政策的具体目标，提高农业直接补贴的政策绩效，重视财政资金的运行效率和政策效果。
第二，合理设计收入保险的保费补贴机制。2020年，中国农业保险保费收入达到815亿元，成为农业保险保费规模最大的国家；各级财政共承担保费补贴603亿元，占全部保费收入的74%。各国的实践表明，对农业收入保险保费补贴的可操作空间比较大。中国收入保险的保费补贴还应当充分借鉴国外经验，关注WTO的规则动态，针对农业保险保费补贴不符合《农业协定》的“绿箱”措施认定条件这一问题，及时对照相关条例规范调整补贴内容，按照中国农业发展实际状况合理设计、构建收入保险的保费补贴机制。优化农业保险的再保险制度体系，增强对农业风险的保障水平。拓展一般服务支持的覆盖范围，给予保险公司补贴以降低保费水平，进一步释放WTO规则下“绿箱”补贴支持的操作空间。
第三，增强农业绿色发展支持的政策实效。转变农业经营方式、强化资源环境保护是完善农业支持政策的重要目标。中国应当全面践行“两山”理论，在保持现行“绿箱”补贴政策稳定的基础上，以促进农业农村绿色生态转型为目标，丰富与农业生态环境、食品安全挂钩的绿色支持补贴手段，以科技创新助推农业绿色发展能力的提高，不断提升“绿箱”补贴政策的前瞻性。
第四，深入参与全球农业支持保护体系治理。构建完善“绿箱”补贴政策体系，不仅要在现行的国际制度框架下完善直接收入补贴、收入保险保费补贴、农业绿色发展支持政策等，加大对农技推广、社会化服务、农村基础设施建设的投入，还要深入参与全球农业支持保护体系治理，争取中国农业国内支持政策空间。积极参与WTO在农业支持保护、进出口贸易等方面的规则调整与制定，提高政策节奏的引领性，塑造更加公平公正的国际农业规则，增强补贴政策的获益公平性。