陈晖 伽红凯 高芳||国内外地理标志保护管理体制的演变与趋势||《世界农业》2021年第10期
国内外地理标志保护管理体制的演变与趋势
作者：
陈晖1 伽红凯1 高芳2
作者单位：
1.南京农业大学中国地标文化研究中心；
2.农业农村部农产品质量安全中心
文章刊发：陈晖，伽红凯，高芳.国内外地理标志保护管理体制的演变与趋势[J].世界农业,2021(10):33-40.
1 引言
地理标志（Geographical Indication，GI）是国际通行的品牌保护制度，地理标志产品因增值及溢价效应而在全球贸易场域更具竞争优势。正因如此，在全球经贸联系强化的背景下，国际博弈场上不同利益主体就地理标志保护品类扩大化与否、同在先商标权利关系如何处理、通告与多边注册体系何以完善等议题存在诸多争议。当前，地理标志国际纷争短期内无法达成一致共识且强弱两方势力以双边及区域性谈判拓展各自版本的地理标志保护模式影响范围已成为不争的事实。从国内既有保护实践来看，复合保护模式经机构改革后仍饱受政学两界争议。如何应对地理标志国际保护冲突，并依据国际保护演变趋势与本国实际调整相关保护模式与标准亟须予以重点考虑。
因现实情境需要，地理标志保护管理体制研究历来深受学界重视。不同学者从国际保护冲突、国内保护困境、各国保护模式选择、域外保护经验援引等方面入手展开研究，为国内地理标志保护与发展及其与国际保护规则接轨提供了强有力的理论支撑。但总体而言，其一，少有学者同时对国际与国内地理标志保护管理体制演变历程进行梳理；其二，不论国际亦或国内，地理标志保护现实情境皆发生较大变化，尤其是2020年两部双边与区域性国际条约的正式签署，均要求中国妥善处理地理标志同在先商标权利的关系并提高国内保护标准。既有多数针对地理标志保护管理体制的研究尚基于以《与贸易有关的知识产权协议》（以下简称TRIPS协议）和日内瓦文本为代表的多边国际协定及2018年国务院行政机构改革前存在的三部门管理模式的国内外现实背景，不能及时反映地理标志国内外保护新形势。基于此，在双边及区域性条约占据地理标志国际利益博弈场主导地位与国内复合保护模式饱受争议的背景下，本文通过对国内外地理标志保护管理体制演变历程的梳理，进而明晰保护演变路径所在与发展趋势所向，以期对既往研究进行补充完善并为新形势下现实困境破解提供理论参考。
2 地理标志国际保护演变历程
2.1 因境萌生：南欧国内法的探索与发展
对地理标志予以认定及保护的历史渊源可追溯至15世纪法国国王查理六世在《1415皇家法令》中对勃艮第葡萄酒生产地理范围进行划定一事上。之后，相关实践进展至对虚假及欺骗性货源标志的生产经营者施以刑事惩戒。事实上，真正将地理标志视为一个系统性问题提出需回溯至《1905年8月1日法》的颁布，该法在确立原产地名称命名制度的同时还开创了行政机构介入原产地名称管理的先河。此后，在葡萄酒假冒现象猖獗及“搭便车”行为层出不穷的国内困境下，为维护特定地理范围内合法生产经营者的权益，经由以将命名权移交法院为主要内容的《1919年5月6日法》、确立葡萄酒和烈酒受控原产地名称制度（以下简称AOC）的《1935年7月30日法令》、将奶酪列入AOC保护范围的《1955年11月28日法》、承认AOC适用于其他农产品而非仅局限于葡萄酒与烈酒及奶酪两大品类的《1990年7月2日法》等一系列法律条款的更迭完善，法国最终构建了主次分明、配套齐全的原产地名称保护体系。
伴随法国原产地名称保护制度在推动区域产业发展与农户增收、制止贬损及弱化原产地产品声誉等方面所取成效的进一步凸显，同为葡萄酒与奶酪生产大国的葡萄牙、意大利、西班牙及一些地理标志资源存量相对富足的南欧国家纷纷加入原产地名称保护行列。起步伊始，对地理标志的保护主要依赖于国内法或地方性法规在特定地域范围内施行。随着国际经贸联系日趋强化，因其显著的增值溢价效应，在市场信息不对称的境况下极易遭致原属国外其他区域生产经营者的侵权假冒。此外，囿于历史原因，将欧洲原属国的产品名称“去地域化”并通用化是移民国家发展壮大过程中不争的事实所在。这显然成为地理标志资源丰富且相关产品出口创汇收益大的南欧国家对外贸易的极大障碍。为维护本国地理标志生产者的基本权益及产业市场利益，以法国为代表的地理标志强势利益方着手牵头推动地理标志跨国保护议程。
2.2 日臻完善：多边协定的调适与妥协
回溯地理标志跨国保护历史，具有里程碑意义的多边国际协定当属1883年于世界知识产权组织（WIPO）框架内落成的《保护工业产权巴黎公约》（以下简称《巴黎公约》）。其首次将“货源标志”一词作为书面称谓并规定缔约国在为其他成员的货源标志提供国民待遇时，以各自的国内法为保护依据。因其欠缺相应的争端制裁机制且将“欺骗性标志”排除于侵权认定范围而备受争议。因此，尽管签署国众多，但其所能提供的实质性保护十分有限。需要说明的是，也正因公约设定的条款过于模糊致使保护效力薄弱，不会对地理标志弱势利益方的立法传统与产业利益产生过多波及，故以美国为首的部分地理标志弱势利益国家对该公约的缔结不仅不排斥且参与其中。
为解决《巴黎公约》实际保护效力低下的困局，地理标志强势利益方不得不在WIPO框架内重设提高地理标志国际保护标准的方案。1891年，在禁止缔约国将葡萄酒名称通用化的同时，《制止商品虚假或欺骗性产地标记马德里协定》（以下简称《马德里协定》），将前述公约中的“虚假标志”延伸至“虚假或欺骗性标志”以扩大地理标志保护适用范围。遗憾的是，该协定并未脱离《巴黎公约》的架构，其能否正常实施依旧有赖于缔约国的国内法实际且书面称谓仍沿用“货源标志”一词，即为例证。1958年，“原产地名称”这一法律术语首次出现于《原产地名称保护及其国际注册里斯本协定》（以下简称《里斯本协定》）文本中。相较前述两部公约而言，其在沿袭故有条约，即禁止原产地名称“通用化”的基础上，还设立相应的国际注册程序并规定缔约国须具备原产地名称保护制度。不可置否，该公约虽给予了地理标志极高的保护标准，但其将原产地名称置于商标之上的做法显然有悖地理标志弱势利益方的立法传统，且严格的保护标准在侵犯弱势利益国家利益的同时还将部分非原产地名称保护模式的国家“拒之门外”，致使公约效力发挥受限。
总体上而言，WIPO规范内三部国际公约对地理标志的跨国保护效果显然不尽如人意。在此背景下，跳出WIPO框架，于世界贸易组织（以下简称WTO）规范内扩大受保护地理标志品类并提高公约实际执行效力，实则现实之需。1994年，TRIPS协议首次将“地理标志”这一概念作为书面称谓并对其予以明确界定。其一，在设立地理标志最低保护标准的同时，允许缔约国自行选择契合本国国情的保护模式；其二，实行分类保护措施并借助WTO的争端制裁机制对侵权行为予以惩戒。不难看出，以争端制裁机制的设置为证，TRIPS协议致力于为地理标志提供更为有效的国际保护。但碍于不同主体间利益冲突的难以协调，该协定中相关的地理标志保护规定，更多可视为强弱两方势力之间利益纷争妥协的产物，从其处理地理标志与在先商标权利的关系、对葡萄酒与烈酒实施额外保护、允许缔约国自由选择保护模式中可窥见一斑。
2.3 另辟蹊径：双边及区域性谈判的重塑与整合
不可否认，TRIPS协议的签订在地理标志国际保护史上留下了浓墨重彩的一笔，但因其是妥协与让步的产物，故而对根本性问题，即地理标志保护适用范围扩大化与否并未进行妥善解决。近年来，在相异利益诉求难以与TRIPS框架内达成一致的境况下，强弱两方势力各自独辟蹊径，试寻地理标志国际保护新方案以实现自身利益最大化。其一，从强势利益方来看，以欧盟为代表，一方面积极通过自由贸易谈判（FTA）扩大地理标志产品受保护地域范围；另一方面支持WIPO重塑地理标志国际保护规则制定的主导权，即在相应组织框架内推动《原产地名称和地理标志里斯本协定日内瓦文本》（以下简称《日内瓦文本》）出台。其二，以美国为代表的弱势利益方，不甘示弱而踊跃通过《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（以下简称TPP）对相关成员国贸易往来中的地理标志保护行为进行规制。不难发现，同以往在WIPO和WTO框架内通过多边谈判及协定维护自身利益的举措不同，在短期内地理标志保护纷争难以调和且多边国际协定保护效果欠佳的境况下，强弱两方势力转而通过双边及区域性谈判扩大各自版本的地理标志保护模式影响范围，其中，《日内瓦文本》、TPP、FTA等相关新协定与谈判的相继落成即为重要例证。
3 国内地理标志认定管理体制演变历程与成效
中国幅员辽阔，海陆兼备，生物资源与气候条件错杂纷呈，历史文化底蕴深厚，地理标志资源不胜枚举。古时，先辈便有记载各方物产的传统，相关“方物”的记载散见于正史、地方志、笔记等各类文献古籍中。尽管中国“方物”记载起步较早，但大多流于对一方物产的简要概述，对于“方物”保护却只字未提。与西方发达国家很早便使用专门法、商标法及反不正当竞争法来制止地理标志声誉贬损与规范生产经营行为不同，中国运用法律武器对地理标志进行认定与管理的历史迄今不过30年。
3.1 从无到有：商标法保护模式的引入
地理标志属于制度的舶来品，其被视为一个整体问题并受到国内各界关注始于1985年中国正式缔结《巴黎公约》。早期因其在国内认同度不高而往往被视为证明商标与集体商标框架内的“子商标”。国家更是将精力更多地投入到专利、版权、著作权等主体的建设与研究，对地理标志关注度明显不足。搭乘改革开放的春风，中国地理标志产品出口量剧增，为维护产业利益及履行《巴黎公约》协定，国家行政工商管理总局（以下简称国家工商总局）牵头对地理标志进行监管保护。1993年，新修订的《中华人民共和国商标法》从法律层面对“县级及以上行政区划的地名或公众知晓的外国地名不得作为商标”予以明确规定。1994年，中国法律首次在《集体商标、证明商标注册和管理办法》中提出以证明商标的方式来保护与之相关的原产地名称。不难看出，中国地理标志保护的初期实践很大程度上是基于国情与域外影响的综合结果。一方面，商标法立法成本较低，且中国消费者对于商标的认知较地理标志熟悉，将其纳入商标法保护体系在当时背景下不失为良策；另一方面，以美国为代表的地理标志弱势利益方所推崇的商标法保护模式对初期中国地理标志保护实践产生了重要影响。
3.2 从一到三：复合保护模式的探索
1999年，一方面，鉴于时下一些优质原产地域产品因欠缺妥善保护而在国际贸易交易中蒙受巨大经济损失的困境；另一方面，为推动中国在加入WTO后尽快与TRIPS协议等国际惯例有效接轨，国家质量技术监督局牵头制定《原产地域产品保护规定》并于次年将“绍兴酒”列为国内首个原产地域产品加以监管保护。这一时期，除前述部门外，国家出入境检验检疫局一并参与到相关保护工作之中，其主导制定的《原产地标记管理规定》于2001年初颁布。此外，为应对西方发达国家将地理标志作为一种经济贸易手段，对跨国农产品实行进口限制的困局，2002年，农业部着手对《中华人民共和国农业法》进行修订，新修订后的《中华人民共和国农业法》第23条规定赋予了中国农业部门对地理标志进行管理的权力。至此，继国家工商总局明确以商标法为法律支撑对地理标志进行认定及管理后，国家质检总局和农业部又接继加入到相应保护行列中来，标志着国内地理标志多部门复合保护模式的正式形成。
3.3 三足鼎立到齐平如衡
2018年年初，国家工商总局与国家质检总局经新一轮国务院行政机构改革后统一合并为国家市场监督管理总局，下设国家知识产权局。经调整，原国家工商总局GI认定及管理职权与原国家质检总局地理标志产品（Product of Geographical Indication，PGI）认定及管理职权统一交由国家知识产权局执行。与此同时，农业部亦实行机构调整，组建农业农村部，负责农产品地理标志（Agro-product Geographical Indication，AGI）的认定及管理工作。由此，地理标志认定与管理工作从原先的三元管理模式变更为农业农村部、国家知识产权局主导的二元管理模式。应当承认，本轮国家行政机构改革很大程度上推动了国内相关保护制度的进一步完善。2019年，由农业农村部牵头的“地理标志农产品保护工程”与国家知识产权局主导的“地理标志运用促进工程”相继落地实施。此外，为推进GI和PGI两套地理标志认定与管理体系在政策及保护标准上实现有效衔接，国家知识产权局一方面牵头制定地理标志专用标志且将其纳入官标保护范畴，同时积极推进专用标志更换工作与核准使用改革试点；另一方面印发《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》并将原《地理标志产品保护规定》纳入立法修改范畴，以此逐步实现同一部门两套不同认定与管理体系向单一认定与管理体系的过渡。所不足的是，此次改革并未彻底解决地理标志保护主管部门间权力交叉重叠的冲突局面。
3.4 三套地理标志认定管理体系的异同
总体而言，GI、PGI和AGI三套认定与管理体系尽管在法律内涵、申报注册程序、管理监督上存在较大差异（表1），但在命名规则与申报准入等方面基本保持一致。从命名规则来看，均为产品所处地理区域名称与品类名称二者共同构成，如章丘大葱、福鼎白茶、巴彦大豆等。从申报准入要求看，三者皆强调地理标志产品须兼具独特品质与特定地理来源等特性。此外，在地理标志使用权与所有权上，三套认定管理体系均在不同程度上体现了两权分离的特征，地理标志实际使用主体与其所有者通常不具有一致性。
3.5 中国地理标志相关工程及活动推展情况
国内三套地理标志认定及管理体系自诞生以来保护成效极为显著。截至2020年12月底，国内登记在册的农产品地理标志数量达3268个；截至2020年10月底，全国累计注册5935件地理标志商标，批准2385个地理标志产品，建设覆盖“三区三州”、所有国家扶贫开发工作重点县以及14个集中连片特困地区的地理标志产品保护示范区24个。在地理标志品牌发展模式上，中国初步形成了传统产区发展模式、现代农业园区发展模式、地理标志特色小镇发展模式、企业博物馆发展模式以及“一村一品”发展模式五大类。
近年来，国家层面对地理标志保护的重视程度进一步提升，相关保护工程及学术商贸活动的推展如火如荼。为解决当前多数地理标志实际运用效能低下的困局，地理标志相关保护工程日渐被提上议程。2019年《政府工作报告》首次就“地理标志农产品保护工程”提出部署工作；2019年8月，“地理标志运用促进工程”在国家知识产权局推动下顺利开展。此外，除政府部门主导的国家级地理标志保护工程外，一些行业组织、公益组织和科研院校也积极参与地理标志品牌遴选与相关理论构建，以中华社会文化发展基金会地标品牌公益工程（以下简称中华地标品牌公益工程）最具代表性。整体来看，当前地理标志保护工程主要呈现政府部门主导，民间组织协同参与的态势。
在地理标志跨国合作交流上，中国主动参与其中并发挥重要作用。继2007年北京首次承办世界地理标志大会后，2017年，该盛会再度“落户”中国扬州，将近60个国家和地区及国际组织与会并针对地理标志管理与国际保护议题展开研讨。以上活动的召开充分彰显了中国正以更为开放和积极的姿态参与国际地理标志保护建设及推进更高水平开放与加强知识产权保护的坚定决心。
地理标志因其知识产权属性，历来是跨国经济贸易谈判场上的核心议题。为掌握地理标志国际谈判主动权，2011年，中方谈判团队同欧盟、德国就中欧地理标志保护及经济贸易合作展开谈判。2012年，为协同解决亚太地区长期在国际区域竞争及贸易往来中的被动局面，强化含地理标志在内的知识产权保护力度，中国积极响应东盟十国关于构建区域全面经济伙伴关系合作框架的倡议，并于次年启动谈判进程。2020年，中欧地理标志谈判成果《中欧地理标志协定》和中国同东盟十国，以及日本、韩国、新西兰、澳大利亚共15国的区域合作谈判成果《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）相继落地，凸显了中国在推动双边及区域性国际经济贸易友好合作与地理标志国际保护方面所做的良好表率。
4 国内外地理标志保护管理趋势与展望
4.1 地理标志国际保护管理趋势与展望
禁止地理标志通用化与提高国际保护标准是地理标志国际保护规制演变的两大基本方向与相关谈判的焦点所在。就目前发展趋势来看，第一，纷争与妥协仍将持续。从世界各国对地理标志保护模式的选择及其在国际公约缔结中所持的主张均可发现，地理标志实质上是作为各国维护自身经济及社会利益的法律工具而存在。针对地理标志保护适用范围扩大及进一步提高跨国保护标准与否之争，相异利益主体各持其理。从弱势利益方角度而言，对地理标志提供强保护势必影响到国内以早已淡化为通用标识的原属国地理标志为生产对象的经营主体的利益，且为此还需支付额外的立法与执法成本。同前者的主张相悖，强势利益方因地理标志资源丰富且相关产品出口创汇收益大，提高国际保护标准与扩大受保护品类显然易于获益。在各国利益矛盾难以调和的情况下，斗争与妥协还将持续，相关博弈主题仍会聚焦于地理标志保护适用范围是否扩大化、是否应对地理标志实施高标准保护、地理标志与在先商标权利的关系如何处理等方面。
第二，双边及区域性互认互保将成为今后一段时间内地理标志国际保护的基本模式。如上所述，于国际层面而言，地理标志保护远远超越了各国经济水平发展状况的范畴，相反，更主要聚焦于各国产业发展利益与品类资源禀赋上，这也就可以解释地理标志国际保护中强弱两方势力外部冲突与发展中国家内部分化并存的复杂利益格局的呈现缘由。在短期内地理标志保护诉求难以达成共识且多边国际协定保护效果欠佳的情况下，通过双边与区域性谈判扩大各自版本的地理标志保护模式影响范围及扩大或维持现有地理标志受保护品类以维护既定利益是不同利益主体的策略所在，FTA、TPP、RCEP即为例证，这也将成为今后一段时间内地理标志国际保护的基本模式。如何寻求地理标志跨国保护的利益协商平衡点，是值得深入剖析与研讨的关键议题。
第三，国际多边协定的优化与调适仍需进一步推进。尽管TRIPS协议已为地理标志提供了较为有效的国际保护，但远非达到制度性终结。长远来看，加强地理标志跨国保护顶层设计，对前述国际保护公约进行有机整合并构建专门的系统性保护公约尤为必要。目前存在的《里斯本协定》与《日内瓦文本》两部相关的专门国际保护公约，因其主要于地理标志强势利益方的主导下形成，故而在国际社会上缺乏广泛认同。专门的地理标志国际保护法律公约可于《日内瓦文本》上进一步深化完善，调整的方向包括明确各国立法对地理标志或原产地名称法律定义的一致性，同时在制定地理标志认证的最低检验标准和质量参数方面保持灵活性。另外，可借鉴《中欧地理标志协定》中所采取的地理标志保护清单制度，由牵头制定公约的国际组织负责对各国所提交的地理标志保护清单予以核准，在考核时着重关注地理标志质量、信誉及其为特定范围内农户所带来的增收效应，并运用数字信息技术对核准通过的地理标志面向公众公布。
4.2 国内地理标志保护管理趋势与展望
囿于历史原因，中国地理标志保护模式一定程度上借鉴了国外相关保护经验。从起初纯粹的商标保护至中期专门保护的介入，再至现今商标保护与专门保护并行，国内地理标志保护逐步朝强保护方向靠拢。这一基本走向不无道理。中国地理标志资源禀赋优异，相关产品出口总额占较大比重，对地理标志实行高标准保护有利于农民增收、农业增效及农村繁荣。尽管当前碍于制度重塑成本仍维持商标保护与专门保护并行的格局，但从长远来看，对地理标志采取“专门保护”的强保护模式实则符合本国实际需要。此外，从地理标志跨国保护演变趋势来看，不论是多边、双边亦或区域性协定，均要求中国提高相关保护标准并妥善处理好其同在先商标权利之间的关系。反观国内地理标志保护实践情况，一方面，国内当前处理地理标志与在先商标权利二者关系的法律条文仅局限于《中华人民共和国商标法》第30条冲突处理遵循在先原则的规定，相关领域仍处于待完善状态；另一方面，国家知识产权局和农业农村部二元并存的复合保护模式对国内地理标志的高标准保护仍有待加强 。如何根据国际保护演变趋势并结合本国实际调整国内相关保护模式与保护标准是亟须考虑的重点问题。
从短期来看，地理标志对服务“三农”、统筹城乡和区域发展、推动乡村振兴战略实施有着巨大价值，国家知识产权局和农业农村部的相关认定与管理工作在一定时期内还需稳步推进。碍于制度重塑成本及机构改革的复杂性，短期内中国地理标志保护尚难达成“一部门一法律”的管理模式，因而国家知识产权局与农业农村部两大主管部门应积极探索建立地理标志认定与管理统筹协调机制及动态退出机制，即国家知识产权局侧重于深加工产品、工业和工艺产品的认定与管理，农业农村部则发挥行业优势，工作重点放置于AGI的认定与管理。与此同时，应注意到当前国内虽存在专门保护PGI与AGI的部门规章，但其法律位阶偏低，故实际保护效力偏弱，因此需从国家层面加强顶层设计并出台统一的地理标志保护专门法，以实现地理标志制度化管护。
从长期来看，理顺地理标志相关管理体制，完善地理标志与在先商标权利之间关系的法律细则，进而对其提供高标准保护是着力的必然方向。就管理机构而言，以国家知识产权局对复合保护模式予以内部整合并统领国内地理标志相关保护议程契合国情及实践所需。一方面，地理标志是知识产权领域的热议话题之一，国家知识产权局在处理相关争纷方面具备一定经验；另一方面，商标保护工作现已划归至国家知识产权局统一负责，地理标志不论后续选取何种保护模式，均需要围绕《中华人民共和国商标法》进行最终调整。立足长远，往专门法保护模式靠拢是未来国内地理标志保护的基本着力方向。此外，从地理标志国际演变历程来看，如何处理地理标志与在先商标权利的关系一直是各国博弈焦点与公约致力解决之处。当前国内关于处理地理标志与在先商标权利关系的领域仍处于待完善状态，为适应未来地理标志国际谈判需要，亟须填补其同在先商标权利关系之间的法律缺位。
5 结论
地理标志保护制度首先在部分南欧国家的国内法中萌芽和成熟，其后通过多边、双边及区域性国际条约不断扩大影响，中国地理标志相关保护规制正是借鉴了域外相关经验。一方面，从地理标志国际保护层面来看，短期内纷争与妥协仍将持续，双边及区域性互认互保将成为今后一段时间地理标志国际保护的基本模式。由此，着手构建专门的系统性地理标志国际保护法律公约至关重要。另一方面，从国内地理标志保护层面来看，综合中国地理标志资源状况，为其提供强保护措施将成为未来国内地理标志保护的基本着力方向。短期内，应尝试出台统一的、高位阶的地理标志保护专门法，探索建立地理标志认定与管理统筹协调机制及动态退出机制；长远来看，完善地理标志与在先商标权利关系的法律细则，理顺地理标志管理体制是必然方向。