No.8 Review 周雪光 | 中国国家治理的制度逻辑

国家政治中的多律背反

现代化是一个艰难而危险的梦想——那么多国家历尽波折仍难以跻身发达国家俱乐部，反倒由于实现现代化的努力而带来政治动荡，因为打破原有社会结构的急剧变化伴随着强大的社会动员与政治参与，此时政治制度的发展却十分缓慢。正因此，美国政治学家塞缪尔·亨廷顿在其名著《变动社会的政治秩序》才要强调：处于现代转型期的第三世界国家之所以失败，是因为政治发展落后于经济和社会的发展，国家恰恰需要权威来控制可能出现的政治不安定，从而坚定地推动经济建设和社会变革深入进行下去。

这构成了一组内在的矛盾：试图现代化的努力会带来社会震荡，但现代化本身却又需要稳定的政治框架。能做到这一点的国家并不多。在西方社会之外，唯有东亚率先达成了工业化，这或许正是因为东亚是历史上除西欧之外唯一拥有发达官僚政治体制的区域，因而在其国家政治中具有某种后发国家中罕有的组织化、效率和稳定。如果说欧美近代政治传统是“强国家、强社会”，一些失败的后殖民社会是“弱国家、弱社会”，那么东亚历来则是“强国家、弱社会”——在走向现代社会转型的剧变中，国家不仅是几乎唯一一支高度组织化的力量，而且与其它社会力量相比强大得不成比例。

由此便可以解释从日本到中国（乃至香港和新加坡），政府在这一进程中所展现出来的主动性了。如果说中国有什么特殊之处，那或许在于：近代以来中国落后于世界的程度令人痛心，这造成了一种强烈而普遍的赶超心态，中国国家治理中时刻隐现的一个使命一百多年来始终未变，那就是如何在保持政治统一和社会稳定的情况下，实现赶超西方。一代代的政治人物相信，这不能等待社会的自动发展，而需要有率先觉悟的政治家领导。就像1950年代任南罗得西亚总理的加菲尔德·托德曾说的：“我们掐着非洲人的脖子走，对他们说：‘和我们一块儿到20世纪去。’他们走过来了，就会感到高兴的。”这种想法假定：人民早晚会理解，为了现代化的梦想，眼下的痛苦是必要的，所谓“道路是曲折的，前途是光明的”。在中国，这一点又被那种“先锋队”的革命理想所强化，导致“想要积极有为”成为官僚体制根深蒂固的思维模式。

在应对这一棘手使命时，中国的政治人物不能不意识到中国所面临的特殊之处：它是唯一重生的古典文明，也是唯一将19世纪之前的统一帝国模式几乎完整地转化为主权国家的社会；由这一巨大规模所带来的治理难度；以及“一穷二白”之下追赶的高度迫切性。概言之，它在空间和时间的双重意义上都提出了世所罕有的难题；而对社会学界来说，这也是个吸引人的问题：如何解释中国曾有的停滞、重生以及近几十年突然迸发出来的巨大活力？与此同时，中国社会的很多政治问题重复出现，运动式治理、政策贯彻执行不力不过是其中几例。社会学者周雪光认为，这些问题的背后，都共享着一个稳定的制度逻辑。他感兴趣的并不是去批评（当然也无意赞美），而在于发掘和解释这种逻辑。

在他看来，中国政体的基本特点是“一统体制”，强调通过唯一的力量中心来治理整个国家；但随之而来的一个问题正在于，如何在这样一个规模巨大、人口又是世界最多的国度内进行有效治理。他敏锐地意识到，仅仅将新加坡模式、日本模式类比是不恰当的，因为“国家治理的规模”本身就是一个重要的维度，在超大的规模之下，国家组织机制及其负荷和挑战就呈现出完全不同的意义了，这也迫使人去重新思考组织方式、组织成本等一系列问题。这样，“一统体制”和“有效治理”就成了中国历来在国家治理中的一个深刻矛盾：前者通过官僚体制和大一统观念来维系国家的完整性，贯彻落实中央的政治意图；但后者则面临着现实生活中千差万别的状况，如果想要落实势必得灵活变通，但太灵活又会导致各行其是、偏离失控。

这个矛盾无法解决，只能不断在动态中寻求一个暂时的平衡点。用1980年代时那句著名的顺口溜来说，便是一个“一死就放，一放就活，一活就乱，一乱就收，一收又死”的怪圈。虽然一直有人呼吁要走出这一怪圈，但事实证明并非易事，相反正如周雪光所言，“国家治理逻辑在很大程度上是针对这一矛盾而演化发展起来的，体现在一整套制度设施和应对机制之上”。一统体制太刚性，必然削弱了地方上的灵活性和积极性，甚至造成像大跃进这样的灾难；但太偏向地方上的有效治理，又会导向各自为政的过度分权，这两种极端所造成的恶果在中国历史上都不乏先例。政治终究是一门妥协的艺术，在面临有限的资源和工具时，不得不有所取舍、侧重和调整，何况不同地方和时代的情形的确千变万化，“因地制宜”是明智之举，然而在地方性差异中保持大一统的局面却又是中国自古以来普遍的政治文化心理。

虽然这看上去是个矛盾的“怪圈”，但中国之所以能重现活力，靠的或许正是这一套机制。由于中国实在太大，成熟的政治家不得不面对现实，为了实现有效治理而不得不考虑到地方上的特殊情形，因而中国人的口头禅之一是“看情况”，总要“具体情况具体分析”。很多学者注意到，毛泽东时代的许多政治决议是在地方上召开并决定的，而从解放区时期的特区制度到改革开放时的经济特区，新中国也惯于先在多个地方谨慎地试点后再推向全国。事实也证明，对各省各地的放权与“解放思想”，是中国经济奇迹的重要政治基础。

这是根植于中国政治现实的治理逻辑。毕竟国家太大，也没有人能事必躬亲，“行政发包制”这样的多中心治理形式是必然选择——中央提出大方向，制定绩效和目标，由各地自行解读并完成。借用邓小平的名言，就是“不管白猫黑猫，抓到老鼠就是好猫”。这给了执行者很大的灵活自主，使各地可以参照自己的具体状况去完成目标。然而，正由于这种现实主义太成功，常常为人所忽视的一点是：这也造成了中国社会浓厚的“结果导向”的思维。连司法界都会说出“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事”这样的话，全不在意程序正义及其合规性，而只看结果。在全社会都急于赶超的心态下，上级有时会提出不切实际的目标，总是一副“我不管你能不能做到，我只要结果”的架势，并且不听任何解释——实际上，导致“大跃进”灾难的也是同一种心态。由于那个任务按常规办法是无法完成的，这就给执行者施加了巨大的压力，迫使他整天去想着“弯道超车”、“超常规思维”、“跨越式发展”，这在激发出巨大能量的同时，也使决策行为缺乏连贯性，常规程序总面临着被迫打断的状况，甚至可以中途改变游戏规则，而上级还保留着任意干预、随时叫停的权力。于是这又造成了一种新的困境：看上去很热闹，并且分别看似乎也都是达标的，但整体效果却是低效率的非理性活动，也正因此，前些年才提出“不折腾”吧。

对每个基层人员来说，他们无暇考虑整体，念兹在兹的只是如何去完成自己所分摊到的任务，因为这直接与他的升迁挂钩。赵鼎新因此提出“绩效合法性”的概念，认为中国这些年的成功，正在于各级政府都有强大的动力去完成绩效；但周雪光的研究则揭示出另一个面向：基层官员为了完成绩效，常常不得不采取非正式的“变通”办法，而上级也往往默许或鼓励他们因地制宜，形成某种“共谋”；有时甚至为了敷衍过关，还串通起来编造成绩和数字。为了完成短期任务，又不得不支配和调配、挪用资源，造成各种后遗症。不仅如此，在实际运作中，上下级单位之间还会结成微妙的政治联盟，以共同应对更上一级的核查。由于在上下级之间的核心是向上负责制，而行为评判又缺乏客观标准，于是广泛出现了各种非正式博弈（通过口头的、非正式场合的互动，还往往涉及老乡之类的特殊社会关系），“揣摩上意”不仅在所难免，而且是生存诀窍。周雪光一针见血地指出：“中国的官僚体制不仅是一个组织制度，而且是一个人际关系交错相连的社会制度。”这意味着，对制度的考察，须深入到它所嵌入的那个社会中才能得到完整的理解。

在这复杂的宏大画面中，套用康德的术语来说，彼此之间存在着“多律背反”：多个遵循不同逻辑的原则之间无法避免地存在矛盾冲突，激励机制与逻辑目标之间也未必对应，政府部门之间的多重政治目标和利益之间也往往要进行反复博弈，这既是种种问题的根源，又是其灵活发展的动力所在。这其中的关键之处，就在于中国是一个“多样性统一”的超级国家，而又过早地实现了大一统，因而不得不长期依赖一套不够现代化的混合制度去管理社会。正如周雪光所言，“规模”是关键变量，最早的现代国家都是威尼斯、荷兰、英国这样的小型经济体，这并非偶然。布罗代尔就曾说过：“我常常想到，与法国相比，英国的有利条件之一正是其国土的相对狭小；国土之大足以构成一个国家，国土之小恰好便于统一本国的经济。我以为，法国命乖运蹇正是由于国土宽广，因而单靠为民族经济服务的一个城市的力量，即便是巴黎，也不能够安排好本国的经济。”相比起法国，中国又大了近二十倍，要“驯服丰富性”，实现标准化的理性管理之难度更大得多。在这种状况下，中国社会的“合众为一”又不是通过自下而上的自发联合达成的，相反有一个排他性的政治力量扮演积极干预的角色，因为在中国完成统一的年代，唯有政治能承担起将社会组织化的职能。

中国出现这样的局面，从根本上说恐怕也是因为对“秩序”有着完全不同的理解。阿诺德·坦能鲍姆曾说：“社会组织是对人类个体互动的有序安排。控制过程有助于限定特异行为，并使他们服从组织的理性计划。组织需要一定的服从也需要对多样行为的整合。正是控制的功能使得服从达到组织的要求，并实现组织的终极目标。控制的功能在很大程度上是从分歧的利益和成员潜在的弥散行为中制造出协调和秩序。”所不同的是，对中国人而言，“秩序”往往便是一个有差等的“社会秩序”，但在西方人（尤其是英美）的观念中，“秩序”却是一个由“无形之手”的隐形规律所主导的状况，重要的不仅是怎么做，还在于“如何不做”，因为这种观念强调违背规律的干预还不如不做。

中国政治治理的逻辑在很多层面上的确来自与西方颇为不同的制度渊源，这是一个古老文明两三千年以来的生存智慧，但正如周雪光所指出的，它的那种适变能力和灵活性是以低效率为代价换来的。在面临多律背反的现实时，政治家必须做出选择：是要社会稳定、政治安全还是行政效率，这三者可谓是中国政治中的“不可能三角”，无法同时达成。历史上反复博弈的最终结果是：明清帝国以低成本来维持社会基本稳定，而牺牲了效率与技术发展。不过，周雪光的论述似乎过多强调了中国国家治理的逻辑源自中国传统的一面，也就是说，他更注重这种历史的延续性而不是变革，但后者显然是不容忽视的。

在此他忽视了一点：现代中国尽管因其惯性而沿用了许多传统制度，但它的重生正是由于对近代以来的巨大挑战所作出的回应。晚清新政的核心便是改变那种“永不加赋”的小农帝国“仁政”，转向那种西方模式的“追求富强”，从而锻造一个具有强大汲取和干预能力的政体来应对国际国内压力。中国官僚体制的组织性、动员能力及其治理层次之深入，与其说是源自泛泛的传统“一统体制”，倒不如说是晚清民国时期中国现代化的产物。新的体制再也不能像以往那样忽视“效率”了，因为这是生死存亡的关键，尽管在博弈过程中，“效率”仍不时屈从于其它目标。从传统上说，无论东西方都几乎普遍地采取间接统治模式，但大体从1750年起，西欧各国普遍开始激进地转向以“直接统治的制度直接干预地方社区、家庭生活以及生产企业”，并“开始直接与社区、家庭和企业发生联系，扫除了这一过程中自发的中介”（Charles Tilly《强制、资本和欧洲国家，公元990-1992年》）。中国的现代化进程同样伴随着国家与基层的直接互动和主动参与，也正是在这一意义上，我们才能解释中国历史上原本从未成为直接经济活动主体的官僚体制，何以在现代却成为经济活动中活跃的主体角色，政府官员变成了比企业老总更大的“老总”。

因此，虽然在书中也提到中国历史上的政治状况，但就像社会学研究通常所呈现的那样，这主要是一项共时性研究。在提到权力的下放与收紧时，他主要是作为理论模型中的两个侧面来考察的，而不是历史语境中的历时性变化——例如从1980年代的分权（以至于郑永年提出了“行为联邦制”）到1990年代分税制改革后的再度中心化。此外，或许由于他的结论主要是基于对华北的田野调查，他似乎也有意无意中淡化了中国广泛存在的地区性差异和城乡差异：相比起北方或农村地区，像上海这样的都市文化中，就较少使用非正式交往——上海人听到陌生人套近乎叫“大哥”，并不那么买账，对私生活的保密也更注重。

不过，如果说这里的诸多矛盾是问题之源，那它或许也是匡救之本。在政治实践中已可看出，这些多律背反的目标不可能同时达成，必须有所取舍与权衡；而随着中国社会越来越繁荣、多元和复杂化，给原有的组织协调增加了沉重的负荷，正因此，这些年来才越来越强调运用市场机制来配置资源。中国的问题也许并不是政府如何积极有为，当然也不是它消极无为，而是如何“积极无为”——在一个动态多变的世界上，通过积极措施消除和防范那些过度干预的行为。因为，如果不清楚自己“不该干什么”，那或许也无法真正明白自己“该干什么”。