【国企改革实践】国企历史遗留空挂股监管的思考

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来源：《上海国资》杂志

作者：吴熙君

（作者系浙江省省属企业第三监事组组长，浙江省能源集团、杭钢集团、巨化集团监事会副监事长）

国企改革实践

国资智库将持续推出“国企改革实践”栏目，选取发布《上海国资》杂志优质文章，呈现最新鲜、最前沿的国有企业改革案例，欢迎持续关注！本期为大家带来《国企历史遗留空挂股监管的思考》。

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国企历史遗留空挂股监管的思考

尤其是少数老国企在走向资本市场的过程中，股权空挂往往会成为上市障碍，是亟待解决的首要问题之一

国企混合所有制改革的战略部署，实现了国有经济结构战略性调整及投资主体的多元化，意味着股权结构层面的变革，在转换原有机制体制的同时，维护好企业内部不同所有制股东之间的权益平衡，激发经营层的积极性、主动性和创造性，增强国企活力，提升企业经营效益，是衡量改革成功与否的关键。然而，由于在国有股权股份制改造实际操作过程中，部分国企因各方面原因，改制中造成国有股权空挂，导致国有权益受损等现象。尤其是少数老国企在走向资本市场的过程中，股权空挂往往会成为上市障碍，是亟待解决的首要问题之一。本案例即国企改制后，产生历史遗留问题的一个典型体现。

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案例概况

某集团下属A公司自2002年改制后，自然人和持股会部分股权长期存在空挂现象，至2021年底，A公司自然人及持股会空挂股约达A公司注册资金的33%。对此，我们进行了全面、深入的核查，核实空挂股基本情况。

（一）A公司历年来股权变动情况

1.改制时股权构成情况。A公司于1978年成立，2002年改制，注册资本15000万元，其中B集团出资7200万元，占48％股权；自然人股东19名，出资3390万元，占22.6％股权（其中，应付工资结余配股1790万元为空挂股）；职工持股会出资4410万元，占29.4％股权（其中，应付工资结余配股1430万元，应付福利费结余折股1560万元为空挂股）。

2.股权变动情况。改制期间，股权预登记后，6名自然人提出退股，退股额总计900万元，名义受让人为A公司总经理张某某，于2003年4月办理工商变更；职工持股会12名会员提出退股，退股额400万元，均转入持股会的空挂股。

3.目前股权结构及变更登记情况。截至2021年底，A公司股权结构为:B集团占48％股比，持股会占29.4％股比（其中空挂股2590万元），自然人股东占22.6％股比（其中空挂股890万元）。尽管股权比例份额不变，但空挂股达3480万元，占A公司注册资金的33%。

2004年至2021年期间，自然人股东与持股会会员退股，分别与名义持股人张某某及职工持股会签《股权转让协议书》，但上述股权转让均未办工商变更登记手续。个别自然人股东与持股会会员离职、退休、亡故后，也未办理退股手续。

（二）退股资金来源

A公司改制股权预登记前及改制完成后，自然人及持股会会员因各种原因陆续退股，其退股资金均由A公司流动资金垫付，逐年在空挂股分红中列支、归还。截至2021年底，A公司垫付资金已全部由空挂股分红归还完毕，尚留垫付资金利息达1790元挂账（按一年期银行贷款基准利率计算）。

（三）历年红利分配情况

A公司自改制至2021年底，共分红12次，其中，空挂股累计分红4130万元，主要用于归还原由A公司流动资金垫付的自然人和持股会退股款、挂空股红利个人所得税等，结余分红430万元陆续转入A公司工会账户。

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监管过程

1.分析案例。针对上述核查的情况，监管人员初步分析可能存在的问题：一是政策依据。改制前A公司以应付工资结余配股和应付福利费结余折股是否与当初改制政策相符、有无政府相关部门审批文件依据？涉及已退职工股中以应付工资和应付福利费结余折股后续的处置情况如何？二是国有权益的维护。用A公司流动资金垫付自然人和持股会会员部分退股资金、股空挂股参与分红及个人所得税等，涉嫌侵害国有股及其他实际持股人的利益。三是股权发生变更后，均未办理工商变更登记手续，股权代持问题如何处置？四是剖析A公司改制、职工股退股后，出现股权无人认购情况的主要原因。

2.查找依据。基于上述疑问，监管人员首先询问A公司知情人员，查阅A公司大量原始资料，历年股权变更及分红情况、《A公司职工持股会章程》及相关部门审批资料等；其次，寻找关健的政策依据：《关于浙江省国有企业内部职工持股试行办法的通知》《关于对A公司资产处置有关问题的复函》相关规定，改制前国有企业应付工资结余配股和应付福利费结余折股，职工可以参加分红、表决，但不能转让和继承；《公司登记管理条例》规定，有限责任公司股东转让股权的，应当自转让股权之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明；2012年经A公司股东会通过生效的《A公司内部职工股权回购和转让细则》规定，回购股东股份时，支付的资金可暂从国有资产有偿使用部分中借款垫付，其本息待股份转让后一并归还。利息参照银行同期借款利息。此项规定与《中华人民共和国公司法》和国资监管有关规定相悖；此外，监管人员与B集团分管领导及职能部门多次沟通，深入核查，详细了解改制时的决策情况。

3.提出监管建议。根据掌握的情况，监管人员一方面及时向国资委递交监管报告，指出此事为企业改制后产生的历史遗留问题，建议国资委相关处室予以研究。另一方面多次与A企业、B集团相关领导层进行协调沟通，指出挂空股存在的问题，提出监管意见，并对此进行连续跟踪，督促B集团从实际出发，明确后续处置方案，合理、合法、合规地清理A公司挂空股权，并加强后续管理；妥善处理原由流动资金垫付的股权利息；空挂股所获红利，按实际股权比例重新进行分配；按《中华人民共和国公司法》和国资监管相关规定规范后续职工股权回购管理；符合退股条件的职工要按规定退股，妥善办理股权退出、转让内部手续，股权转让后，及时办理法定工商变更登记等。

4.督促企业整改。监管建议引起B集团领导层的高度重视，及时落实B集团财务部、审计部进一步核查，撰写核查清理专题报告。同时， A公司也成立股权清理小组，对股权情况进行自查清理。在此基础上，B集团委托会计师事务所对此进行专题审计，查清股权变更及流动资金垫付情况，B集团分管领导也多次与监管人员进行沟通，考虑A公司股权空挂是历史遗留问题，历时较长，情况复杂，且涉及职工利益，容易引起不稳定因素。因此，需要延缓处置节奏，并排出处理时间进度表，督促A公司明确具体处理方案，限期处置空挂股。最终，彻底清理历史遗留问题。

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空挂股权存在的主要问题及原因

1.股权认购、转让困难。2002年，A公司改制正式注册前，因自然人、持股会会员退股，退股股权无人认购，造成股权空挂。A公司改制后，由于经营状况不佳，自然人及持股会会员陆续离职、退休、亡故等自然减少的股份，因转让困难产生股权空挂。且A公司垫付挂账的资金利息也因人员的离职、退休、亡故等因素，收回困难。

2.持股矛盾难以协调。首先，改制后，A公司新进的职工，由于种种原因无法持股，从而引发已持股职工和未持股职工两大阵营之间的利益诉求矛盾。其次，因未持股职工对企业的归属感缺失，激励机制不够到位，薪酬收入与承担的责任不匹配，工作积极性受影响，人才流失严重。企业难以平衡内部不同持股主体的关系，协调、缓解利益主体矛盾较为困难，围绕股权问题引发许多争议。究其原因，老牌国企A公司因改制遗留不少问题，致使企业在发展过程中，负担较重，产权关系复杂，财务经营面临诸多困难，其根源在于产权不清、股权关系不顺，甚至出现部分资产无法明晰归属。

3.资金垫付有损国有权益。A公司用流动资金垫付的自然人和持股会会员部分退股、挂空股红利及股东个人所得税等，也没有收取资金占用费，有损国有资产利益。其次，股权回购管理不到位，股权改制涉及面广、利益关系纷繁复杂，在现有制度和法律体系不够完善的前提下，股权回购行为仍然缺乏规范管理。

4.空挂股权清理难度大。A公司改制时，财政部门对A公司应付工资和应付福利费结余折股明确规定：职工可以参加分红、表决，但不能转让和继承。追溯改制时情景，不难发现，应付工资、应付福利费结余折股是政府出于对老国企改制的支持，对为企业做出贡献的老职工在购买股权时给予的政策优惠，并对其使用作了条件限制，从本质上说，这与职工的身份密切相关，但也给后续空挂股权清理出了难题：这部分政策优惠到期后该如何处置？新入股职工以什么价格购买股权？能否享受这部分结余折股优惠？但现行政策没有明确规定。A公司改制后，随着老职工亡故、退休、离职退出的股份，结余折股也相应地退回持股会、名义代持人张某某名下，追溯清理难度大。

5.资产评估难以实施。A公司改制时，净资产中房地产占比重较大，按公司章程规定：股权转让作价以上年末净资产为准。这与国资监管涉及国有股权转让要进行资产评估，以评估价为基准，确定转让价格的规定不符。由此引发政策规定与实际操作层面相悖的问题：A公司资产要不要评估？因近年来房地产涨幅巨大，A公司资产评估将大幅增值，若股权按评估价为基准作价，综合A公司经营现状，则新职工不愿购股，股权空挂现象将持续扩大；其次，就A公司而言，若开展资产评估，资产情况较为复杂，则涉及面广，工作量大，况且评估费也是一笔不小的支出，可能会出现得不偿失的问题，实际操作难度较大；若资产不评估，不但不符合国资监管政策，而且会影响现有各股东利益，造成国有资产变相流失，国有股东的利益受损，实际操作困难重重。

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对改制后国企股权空挂监管的思考

此案例为企业改制过程中，产生的历史遗留问题，这并非是个性案例，而是一些改制后国企所面临的共性问题，需引起重视和思考。

1.转换经营理念，加快发展步伐。在实践中，部分老牌国企虽在形式上实现股权多元化，但经营理念没有实质性改观。如A公司改制多年以来，遗留不少问题，一定程度上阻碍企业发展步伐，且经营效益一直不佳，主业拓展、管理体制、激励机制、人才和团队筹备等与现有规模、扩张速度不匹配。改制后，企业难以通过自身能力焕发新活力，导致职工看淡企业发展前景，出现股权空挂规模逐步扩大现象也不足为怪。其次，纵观A公司空挂股权产生的历史背景，在2002年改制正式注册前，因部分自然人放弃股权，初始股权空挂；改制后，因企业经营不善，股权转让困难，退股股权长期空挂在代持人名下。显然，股权认购、转让困难是主因，但究其深层原因，不难发现，造成股权空挂实质是老国企改制后，经营情况不尽人意，职工对企业发展前景缺乏信心所致。因此，解决问题的核心是转换老国企经营管理理念，完善市场化用人激励机制，提升经营效益，加快创新发展步伐。

2.厘清股权关系，规范股权管理。从本案例可见，A公司改制后受经营环境、产权状态等因素制约，近三分之一股权处于虚缺、挂空状态，导致企业难以顺利实行有效管理，股权管理不到位，产权关系不清晰，股权转让实际操作有待规范，对政策法律理解也有待深入。此外，A公司股东会通过生效的《A公司内部职工股权回购和转让细则》规定与《中华人民共和国公司法》和国资监管有关规定相悖，股权转让过程中，用公司流动资金垫付回购股权，且未收取资金占用费，此项操作有违规范,从而使国有资产权益受到侵蚀。因此，完善、规范股权回购、转让管理，既切实维护国有权益，又为企业良性、健康发展打下基础。

3.总结实践经验，健全政策法规。部分老国企职工股权改制存在依据不一、政策不明朗、持股主体缺位、股权设置管理不完善等问题，股权改制不规范不彻底，往往会产生历史遗留问题，从而引发后续各种矛盾,甚至导致维稳事件的发生。如何实施对股权的有效管理，探索处理股权空挂的途径，在改制后的企业中形成创新、有效的激励约束机制，关键在于深刻认识股改对国企改革的意义，从实践出发，研究完善政策法规，总结改制经验，充分考虑改制政策、企业章程与《中华人民共和国公司法》等法律法规的衔接，逐步完善法规制度，实现股权规范管理。

4.加大监督力度，维护国有权益。股权改制涉及经营方式的转变,也牵涉国有出资人、职工利益的调整,一旦在实施过程中缺乏规范管理，则可能导致国有资产流失、职工权利侵损等现象。因此，要进一步加大监管力度，对涉及到国有股权的重大事项，严格按国家政策法规及国资监管相关规定操作，履行相应审批程序，重点监管制度设置是否合理、程序是否到位等，规范企业对股权的管理，防范国有资产流失。

5.完善激励机制，优化资源配置。股权多元化是企业各方主体权益的再分配，由谁持股、持有比例、因持股员工变动而增减股份如何解决、股权交易价格如何折算、股权回购机制等初始架构的设置是关键和前提。因此，要从实际出发，考虑股权再分配的公平、公正问题，在防范国有资产流失的同时，充分兼顾各方利益，妥善设置股权的分配、转让、回购方案，并不断调整和完善，建立合理、灵活的员工持股机制。此外，优化股权结构是资源整合、财富再分配的过程，其实质在于明晰企业产权、理顺股权关系，完善内部激励和约束机制，从而形成企业与职工利益共同体，为企业未来发展打基础。

这是一个引人深思的案例，经验教训也需要总结。国企改制是经济体制的转变和制度的创新,因此，老国企在经济全球化的形势下，需进一步转变经营理念，理顺产权管理关系，优化资源高效配置，提高企业经济效率，适应日趋激烈的市场竞争，寻求良性发展道路，重新焕发生机和活力。

本文内容来自《上海国资》杂志2022年第4期，更多国企改革案例及精彩内容欢迎点击下方图片获取。

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