城市棱镜 | 中国城市化的历史动力与人文前景

刚刚胜利闭幕的党的二十大对中国式现代化作出系统阐述和明确部署，也对中国的城市化发展道路提出明确要求：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”在此背景下，回顾中国过去几十年走过的城市化道路，对深入理解这一城镇化战略、进一步推进中国式现代化具有现实意义。

城市化（Urbanization）一词最初由西班牙巴塞罗那的规划师赛德提出，他在1867年出版的《城市化基本原理》中总结了巴塞罗那的改造计划。中文除了将其翻译为城市化外，官方主要使用的是城镇化概念。总的来说，城镇化是指大量人口集中到城市（城镇）的过程。1800年全球只有3%的人居住在城市，而2010年，这一比例超过了50%。而过去几十年，全球城市化速度明显加快，其中最重要的因素就是中国的快速城市化。1978年以来，中国的城镇化率按照每年近1个百分点的速度大幅提升，四十多年来，从不到20%上升到超过60%。在许多人印象中，中国还是一个农民占人口大多数的国家，但这一事实在十多年前就已经成为历史。那么，是什么力量推动了中国的城市化呢？

在改革开放之初，中国的城镇化思路是：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”在相关文件支持下，在中国东部农村地区形成了一批新兴小城镇，大批农民走上了“离土不离乡、进厂不进城”的农村工业化道路，乡镇企业为中国经济做出了卓绝贡献。邓小平同志后来回忆说，乡镇企业是在农村改革中“我们完全没有预料到的最大的收获”，“农民不往城市跑，而是建设大批小型乡镇。”可以说，国家政策的支持和农民自发的探索，共同促成了改革开放以来中国城镇化的第一阶段以小城镇迅速发展为主要特征。

随着社会主义市场经济体制的逐步确立，土地和住房方面的改革也不断推进。1980年，国家准许私人建房、买房和拥有自己的住房；1984年，国家提出推行城市住宅商品化试点，开展房地产经营业务；1988年，我国土地制度迎来重大变革，土地使用权可以有偿转让，这意味着土地成为生产要素；同一年，城镇住房制度也迎来突破，“去福利化”的住房政策改革持续推进，到90年代初提出“以出售公房为重点，售、租、建并举”，房地产市场迅速发展。现实再一次超出预期，海南房地产泡沫震惊全国。但是城市土地和住房的市场化改革方向已经明确，这为中国接下来更大范围、更深程度的城镇化奠定了重要基础。

如果说土地和住房制度改革是城镇化的必要前提，那么“土地财政”模式则是城镇化加速推进的直接动力，这个加速过程又可以分三个阶段：

第一次加速是1994年，分税制改革后地方财源缩小，土地转让决定权和收益留给地方，这为地方政府谋取土地红利提供了可能。1998年国家停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，福利分房体制随之终结，房地产开始在城市建设和经济增长中扮演重要角色。1997-2002年，城镇住宅新开工面积年均增速26%，五年增长了近4倍。到1999年，我国城镇化率从90年代初的26%稳步提高到30%。

第二次加速是进入21世纪，国家“十五”规划提出，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机实施城镇化战略。同时，中央财政进一步集权，拿走企业所得税的六成，房地产成为地方财政重要来源。土地出让收入自2001年开始激增，2003年占地方公共预算收入的55%。2003年，国家肯定房地产业已经成为国民经济支柱产业，并且明确了“多数家庭购买或承租普通商品住房”的住房供应新格局。同一时期，土地“招拍挂”制度也确立起来，一方面规范了土地交易规则，另一方面也带动了土地出让的量价齐升。到2008年，我国城镇化率已提高到45%。

第三次加速是2008年金融危机爆发以来，随着各种土地抵押贷款机制的形成，土地“金融化”特征日益加深，依托土地交易的土地财政进一步发展出依托土地信贷的“土地金融”。通过撬动银行贷款等各类资金，中国的城市基础设施建设和经济投资不断加速迈上新台阶。从2000年到2018年，土地出让金占地方财政收入的比例从4.4%上升到超过40%，每年的土地出让金收入从只有百亿级别上升到接近7万亿。到2020年，我国城镇化率超过60%。

回顾中国城市化道路，赵燕菁认为，土地财政制度构成了中国城市化的伟大成就背后的真正秘密。“可以说，没有这一伟大制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。”兰小欢提出，多轮财税改革后，地方政府发展经济的模式从“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓，“房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资”，经济增长、地方财政、房地产一荣俱荣、一损俱损。武廷海认为，土地财政支撑了城镇化的资本循环，在我国快速城镇化进程中发挥了巨大作用。然而，随着土地财政和金融结合越来越紧密，良性的资本循环逐渐异化为全社会广泛参与的投机，偏离了城镇化的基本需求，成为资本竞逐的工具。

在此背景下，中央提出“以人为核心”的新型城镇化战略，就是要避免城镇化偏离正轨。具体来说，一是避免以土地城镇化取代人的城镇化，二是避免以资本为中心，坚持以人民为中心。围绕人这一核心，未来中国的城镇化致力于实现如下几个目标：

一是加快农业转移人口市民化。这里的关键词是“市民化”，也就是说，不仅要让农业转移人口能够住进城市，而且要让他们真正成为“市民”，要在机制上、资源上保障他们享受平等的市民待遇，具备在城市体面生活的能力，让每一位市民都能在城市安心居住、工作、就医、上学、养老，享受城市生活的美好。

二是规划建设好城市群、都市圈。这不仅意味着顺应人口向大城市和都市圈集聚的自然趋势，避免人为限制中心城市发展，聚力打造中国经济的增长极，而且意味着打破地方政府间的行政区隔，在更大范围内促进资源和要素自由流动。这就需要深化土地制度、户籍制度、行政管理体制甚至财税制度的改革，让制度更好地为城市的健康发展和高品质生活服务。

三是因地制宜、分类推进县城建设。城镇化不是只发展大城市，而是要构建协调发展的新格局。对于县城发展，中办、国办今年下发的意见明确提出：“顺应县城人口流动变化趋势，……防止人口流失县城盲目建设。”也就是要避免炒地，根据县城所在区位和发展实际，让大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城等各自遵循适宜的发展道路，让生活在大城市、小城市、县城和乡村的人们都能在不同区域找到自己理想的生活方式。

“中国式现代化”包含着“中国式城市化”的探索，需要真正践行“以人为核心”，这殊为不易。既不能让城市成为行政壁垒森严的围城，又不能让城市成为资本自由竞逐的空间，这考验着治理者的智慧。新的办法从哪里来？过去四十多年中国的城市化道路已经给出答案，党的二十大报告也明确了路径：“站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧。”

今日编辑 / 范姝含

责任编辑 / 戴晟昱

审稿 / 郁全胜

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