乡村研究||运动式搬迁下的常规化治理——易地扶贫搬迁社区治理困境的解释框架
易地扶贫搬迁治理困境与对策建议
编者按：本文系贵州省2020年度哲学社会科学规划重大课题《“十四五”时期贵州易地扶贫搬迁农户社会融入及社会工作服务路径优化研究》的阶段性成果（课题编号：20GZZB13）。全文发表在《学术前沿》（CSSCI来源期刊）2021年第8期（上），发表后被人民智库、乡村发现、贵州社科规划办等网站转载。文章指出，易地扶贫“运动式搬迁”后采取的“常规化治理”使得社区的归口管理与属地管理有冲突，职能设置与人员配备不相符、生存资金与运转资金遇瓶颈、心理需求与融入需要被忽视，进而引发移民生计空间不足、服务空间缺失、心理空间断裂等治理困境。建议采用超常规的资源整合手段，对搬迁户的生计空间、服务空间和心理空间进行再造。
摘要：易地扶贫搬迁的人数多、规模大、时间短、任务紧、涉面广，是典型的“运动式搬迁”，但搬迁后采取的却是管理模式常规化、管理机构常规化、管理经费常规化、管理内容常规化的“常规化治理”，这使得社区的归口管理与属地管理有冲突，职能设置与人员配备不相符、生存资金与运转资金遇瓶颈、心理需求与融入需要被忽视，进而引发移民生计空间不足、服务空间缺失、心理空间断裂等治理困境。建议采用超常规的资源整合手段，对搬迁户的生计空间、服务空间和心理空间进行再造。具体来说，一是技术路径，用大数据平台数据庞大、信息对称、追踪及时等优势，重塑搬迁户的生存空间；二是制度路径，通过政府的强力推动、社会的多元支持和志愿者的整合服务，培育搬迁户的造血功能，帮助搬迁户顺利度过适应期，促进搬迁户的社会融入。
关键词：易地扶贫搬迁 常规化治理 大数据 空间再造 超常规整合
作者简介：谢治菊，广州大学公共管理学院教授、博导、乡村振兴研究院院长，研究方向为贫困治理与乡村振兴研究。
易地扶贫搬迁是为了解决“一方水土不能养一方人”的深度贫困地区的脱贫问题，是精准扶贫“五个一批”脱贫措施之一，是实现全民小康的重要举措。2015年11月国家发展改革委等五部门联合下发的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，是新时代易地扶贫搬迁的战略规划与行动纲领，计划到2020年搬迁1000万左右的建档立卡贫困户。截止2020年12月，已完成1200万人的搬迁，其中有960万是建档立卡贫困户。上千万人的迁移，是一场史无前例的复杂浩大工程，关乎生产关系和社会关系的深度变革。正所谓“移民外迁并不是一个简单的人口迁移过程，而是原有生产体系、社会秩序、社会网络被破坏之后的艰难适应过程。”[1]因此，贫困户“搬得出”，只是做好了搬迁的前半篇文章；只有贫困户搬迁后能“稳得住、可致富”，易地扶贫搬迁工作才算真实有效。尤其是，如果移民没有从身体、心理、语言、态度和行为上适应搬迁后的生活，那就不算经历了现代化的转变，失败的结局也就似乎不可避免。[2]在此背景下，面对易地扶贫搬迁社区的治理困难，探讨其形成的实际根源，寻找可行的介入路径，具有重要的价值和意义。
一、反思性诠释：文献综述与提出问题
在新中国成立的70多年里，政府组织的大规模移民先后经历了1949～2000年间的工程水库移民和1978～2020年间的扶贫移民两大阶段，后者又可细分为开发式移民、生态移民与易地扶贫搬迁三个小阶段。移民有非自愿移民、准自愿移民与自愿移民之分。工程水库移民是典型的非自愿移民[3]，早期的扶贫移民尤其是1978～2000年的开发式移民一般被称为自愿移民[4]，但随着规模的扩大和程度的加深，以专门解决贫困问题而著称的易地扶贫搬迁，却是一种需要通过政府动员和政府补偿来被动实现的移民方式，可以视之为准自愿移民。[5]目前，这群移民“搬得出”的问题已经解决，已经进入“稳得住”“能发展”和“可致富”的“后搬迁时代”，因此当务之急是构建针对搬迁户的长效减贫机制。[6]然而，纵观我国几十年的搬迁脱贫实践，移民要想长效、稳定脱贫，并不容易，因为就连20世纪80年代“三西”地区（指甘肃河西地区、定西地区和宁夏西海固地区）最早搬迁的移民村，30余年后仍然在攻克脱贫的难题。[7]事实上，从现有的实践和已有的研究来看，我国现在的易地扶贫搬迁工作，确实存在一些问题和偏差，具体体现在：一是搬迁前政策多变，动员成本较高，部分贫困户有抵触情绪，尤其是政策动员中的“挖房”宣讲，让不少移民寒了心。[8]二是搬迁中，受政绩工程、认知水平及环境状况等因素的影响，部分地区将原本多样化的安置方式简化为单一的城镇化安置方式；[9]部分地区拆除旧房操之过急，产生了比较大的矛盾；[10]部分地区变更政策执行标准，让基层政府面临失信、考核和资金筹措的压力，以致应对“失矩”；[11]部分地方对政策执行进行了改写，但改写又存在合法性挑战、执行亏损与层级性困境等问题。[12]三是搬迁后，移民的可持续生计问题、社会融入问题、社区治理问题等方面仍然是短板。[13]这说明，易地扶贫搬迁对搬迁户的影响是深远的，不仅会给第一代人留下印记，更会对其子孙后代产生深远的影响。因此，那种认为研究搬迁移民的短期影响就足够了的想法是错误的。[14]相反，现实中的搬迁移民不仅面临生计保障、稳定就业、社会适应等问题，还面临与当地居民的社会融入、经济分层等问题，这些会直接制约搬迁移民的代际流动。[15]
易地扶贫搬迁本是一件利国利民的好事，缘何会出现上述问题？纵观古今中外的移民研究历史，比较典型的解释有社会资本论、社会文化论、多中心治理论、空间贫困理论等。社会资本论认为，社会网络尤其是社会关系网络被破坏[16]、社会互助网络被拆散[17]是搬迁移民难以融入当地生活的重要原因；社会文化论则强调，作为社会转型核心内容的社会文化转型，导致组织和个体的观念与行动、权力的支配方式发生改变，搬迁户的意愿和适应能力是嵌入在特定的文化中的，所以会相应发生改变。[18]多中心治理论将政府、市场、民众、搬迁户、社会组织、社区等所形成的多元关系作为整体的社区治理生态系统，进而指出搬迁社区存在的困境在于多元主体互动关系和其环境有问题。[19]空间贫困理论则认为，搬迁是为了脱离贫困的生存空间，但搬迁不仅是自然空间的转移，还包括社会空间和生计空间的重构，如果重构不成功，问题自然会显现。[20]可见，学者们侧重从关系重构、文化重塑、利益分配和空间再造的角度来寻找搬迁社区治理困境的成因。然而，仔细思考发现，这些问题的产生都有其现实根源，那就是“运动式搬迁后的常规化治理”。
基层政府治理有常规化治理和运动式治理两种模式，前者指基层政府对例行工作的治理，后者指基层政府对重大工作或突发事件的治理。易地扶贫搬迁的人数多、规模大、时间短、任务紧、涉面广，是典型的运动式治理，准确的界定是“运动式搬迁”。“运动式治理”是以非常规化的手段开展常规化的治理行动，已经成为我国一种广泛的国家治理模式。[21]从治理的效益来看，运动式治理能够以自上而下的方式调动人员，以政治动员的模式集中力量，以超科层制的运作破解难题，以跨部门整合协同的形式重组资源，能够使重大性治理难题、突发性公共事件、临时性紧急任务和回应性政治问题的处理与解决取得立竿见影的短期成效。[22]在精准扶贫领域，运动式治理虽然存在一些问题，但总体来说，它不仅清除了常规式扶贫中的积弊，还明确了扶贫资源的分配规则，巩固了群众基础，也取得了较好的成效。[23]将这一结论映射到对易地扶贫搬迁工作的考察与解释中，短短4年多就搬迁出来1200万人，说明“运动式”搬迁快速解决了“搬得出”的问题，这是我国易地扶贫搬迁取得成效的首期表现。但是，这些人搬出后，如何提高他们的发展能力和致富能力，使其长久地留下来，还没有统一的模式，相关工作仍处于探索中。因此，目前暴露出的易地扶贫搬迁社区治理困境，与其说是前述学者们探讨的原因，还不如说是搬迁后社区“常规化”治理的后遗症，也即本文认为，“运动式搬迁后的常规化治理”是当下易地扶贫搬迁社区治理困境的现实根源。
“运动式”搬迁会产生一些危害，如为抢速度会缩短搬迁住房的建设工期，为抢效益会产生搬迁动员的冲动言语，为抢时间会降低搬迁工作的精细管理，为抢人数会减少搬迁对象的精准识别等，由此会加大安置点社区治理的风险和难度。鉴于此，搬迁后的移民社区治理，就应该在人员配备、资金拨付、组织架构、管理手段和服务供给等方面有所创新，而非“常规化治理”。如何使“运动式搬迁”与“常规化治理”有效衔接，技术路径与制度路径的超常规整合是关键。因此，本文以G省T县易地扶贫搬迁社区治理为例，深入探讨运动式搬迁的过程以及常规化治理的表现与危害，进而提出二者有效衔接的超常规整合路径。
本文之所以选择G省T县为案例，是因为G省是全国脱贫攻坚任务最重的省份之一，其在“十三五”期间的脱贫人数、脱贫规模、脱贫速度与易地扶贫搬迁人数都是全国之最，有数量达900余万的人口脱贫、188万户贫困户搬迁、946个搬迁安置项目，且在搬迁人口方面比全国提前一年完成任务。自2016年以来，课题组在G省8个地州市的20多个县的30多个易地扶贫搬迁社区开展了调研，其中，搬迁速度最快、治理困难最明显、解决办法最有效、社会影响最大的是T县的搬迁社区。T县位于G省北部，全县辖23个乡镇2个街道，共有224个行政村（社区），辖境内有74.22万人，其中农业户籍人口64.4万人，贫困人口共17503户61491人，2019年6月有4993户20366人完成了易地扶贫搬迁。从这些数据来看，G省在全国具有代表性，T县在G省具有代表性，因此选取了G省的T县为案例。我们的调研方式主要是深度访谈、集体座谈参与式观察。其中，与县扶贫办及相关部门进行了3场座谈，与县主管部门、相关职能部门、乡镇（街道）负责人、村（社区）干部、贫困户（社区移民）、扶贫工厂人员等6类对象共24组30人进行了深度座谈，同时参与式观察了易地搬迁大数据平台的运行情况及数据处理过程。下面，拟以课题组在T县实证调研的材料为主要依据，以在G省其他20多个县调研的材料为辅助，对“运动式搬迁后的常规化治理问题”进行系统探讨。
二、运动式搬迁：目标、动员、行动与评估
“运动式搬迁”是指拥有公共权力的搬迁主体，通过自上而下的深度动员方式，采取超常规的资源整合和搬迁手段，有组织、有目的地在短时间内对大规模人群进行搬迁的过程。“运动式搬迁”的概念来自“运动式治理”。有学者认为，在精准扶贫领域，以首长负责制、驻村工作队、临时突击队等为代表的运动式治理，是以科层运作、经验行动、策略主义与保守逻辑为代表的常规化治理的有效补充[24]，是当前农村反贫困策略的本质特征与治理困境的根本原因。[25]由于易地扶贫搬迁政策的实践过程，是压力型体制下基层政府的被动选择，是解决精准扶贫目标与基层治理资源、治理能力不匹配的无奈之举，因此也是一项“运动式治理”，由此带来的必将是“运动式搬迁”。[26]下面，拟结合运动式治理的一般环节，从目标设定、宣传动员、政策实施和效果评估四个环节来解读“运动式搬迁”的过程。
1.目标：易地扶贫搬迁任务是如何确定的？
目标设定涉及问题界定与目标确定两个阶段，是对进入政策议程的公共问题提出解决设想，一般由决策部门来完成。在压力型体制下，基层任务的目标设定往往由上级政府通过“五年规划”或“年度工作总结”来完成，基层政府则按照上级的目标要求分解细化、层层落实。[27]这一点，在易地扶贫搬迁工作中表现特别明显。易地扶贫搬迁是化解“一方水土不能养活一方人”发展难题的有效举措。早在1982年，国务院就在“三西”地区实行了“移民吊庄”扶贫工程，这可以说是中国易地扶贫移民搬迁的雏形。2001年，国务院和国家计划委员会先后印发了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和《关于易地扶贫搬迁试点工程的通知》，明确指出，生存条件恶劣、自然资源匮乏的特困地区，可以推进自愿移民搬迁试点工程。然后，2012年和2014年，国家发展和改革委员会等部门连续出台了《易地扶贫搬迁“十二五”规划》和《关于做好新时期易地扶贫搬迁工作的指导意见》，强调“易地扶贫搬迁脱贫一批”是精准脱贫的五大举措之一，倡导在中央统筹的情况下，有计划、有步骤、分批次地对中西部地区（不含新疆和西藏）的连片特困地区开展搬迁工作。2015年11月，国家发展改革委等五部门联合出台了《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，明确提出搬迁对象是居住在“一方水土养不起一方人” 的地区的建档立卡贫困人口，并提出“力争‘十三五’期间完成1000万人口搬迁任务”，使搬迁对象“与全国人民一道同步进入全面小康社会”。2020年12月3日，习近平总书记在中央政治局常务委员会议上再次明确指出，要强化易地搬迁后续扶持，完善集中安置区公共服务和配套基础设施，因地制宜在搬迁地发展产业，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。自此，“十三五”期间易地扶贫搬迁工作及后续管理目标得以确定。由于不同层级的政府在行政任务目标的设定中职责不同，上层政府负责顶层设计，中层政府负责贯彻下达，基层政府负责落实实施，故中央政府做好易地扶贫搬迁的顶层设计后，各省级政府结合自身实际，制定了本地的易地扶贫搬迁“十三五”规划，如G省在规划中就明确指出，计划用3年的时间，在2019年12月30日之前完成全省154.33万建档立卡贫困户、33.67万同步搬迁人口、10090个整体搬迁自然村寨共计188万人的搬迁工作。[28]然后，基层政府领取并执行任务，逐级分解、层层落实。在这个过程中，自上而下的责任分配、一票否决的考核机制、你追我赶的政治“锦标赛”，让搬迁任务分配至基层时，往往面临层层加码的风险。因此，在调研中发现，G省各乡镇接到的任务完成时间不一致，有的是9月30日，有的是6月30日，有的是3月30日。
当然，由于易地扶贫搬迁是一项相对清晰化和规范化的工作，如搬迁时间、搬迁标准、搬迁方式、住房标准等都是明确规定的，因而目标的灵活性、复杂性和个性化特征不明显。但是，这一工作目标仍然存在动态调整的痕迹，如搬迁政策从顺势而为变为因时而为，搬迁时间在与其他地区的追赶中时而提前，搬迁对象的附加条件和搬迁标准的解读时而变化，这让基层政府和移民不断地承受着变化所带来的后果，那就是基层干部与移民的关系从原来的“互惠”变成了“缺位”和“依赖”。[29]对此，访谈时有人是这样描述的：“刚开始登记搬迁意愿的时候，人少，只要条件稍微接近，想报名参加，就可以；后来政策明确要建档立卡贫困户才行，随后又要组织评定，提出了一些附加条件，如有固定收入的不行、拥有机动车的不行、有高档消费的不行，等等。”[30]
2.动员：易地扶贫搬迁人员是如何发动的？
运动式治理的核心是将上级要完成的任务以政治化任务布置下去，要求所有的参与主体都全力以赴。[31]因此，动员是运动式治理的关键环节。动员一般包括动员主体、动员对象和动员方法等要素。在运动式搬迁中，动员主体往往是临时成立的易地扶贫搬迁指挥部、领导小组或工作小组，小组或指挥部往往由县长、书记共同任组长或指挥长，县移民局或扶贫办主要负责人任副组长或副指挥长，相关职能部门及乡镇一把手为成员。例如，G省T县对易地扶贫搬迁工作特别重视，成立的指挥部是由书记、县长共同任指挥长，由县委常委专职兼任移民局局长和副指挥长。动员的另一核心要素是动员对象，易地扶贫搬迁的动员对象是搬迁群众和扶贫干部，这打破了个别学者认为的“群众很少被动员”[32]的刻板印象。在群众动员中，他们往往将搬迁与收入、教育、医疗、环境、下一代等群众关心的问题联系起来，提出了诸如“群众不富，搬迁来助”“易地搬迁创新路，统筹发展促和谐”之类的搬迁口号；同时，以集体开会动员、入户单独动员、电话跟踪动员、微信强化动员、典型示范动员等方法，试图以表面“共商”的“算账”方式，让群众自愿搬迁。但是，由于搬迁涉及到家庭的文化、心理、生计、适应等多种问题，部分群众不会自愿搬迁，这种时候，各级干部就要进行多达十次甚至几十次的动员，目的是让群众的自愿搬迁更加仪式化和规范化。[33]当然，如果这样的动员还不能奏效，为完成指标和任务，扶贫干部可能就会采取“挖房挖地”“断水断电”等非常规化手段来解决。这说明，在易地扶贫搬迁中，对群众的动员采取了制度化与非制度化两种手段。两种手段的结合，让搬迁效果比较明显，例如有扶贫办副主任告诉我们：“我们的动员还是比较到位的，一些人说想回去，就是口头上说说而已，真搬回去的比例，不足2%。”[34]
在干部动员上，易地扶贫搬迁工作往往用“战争式”语言体系来表示重视，“攻坚战”“战区制”“突击团”“冲锋队”“尖刀班”“战士”等称谓比较普遍。访谈时，一位县委组织部部长[35]说，县里面是按照战区的方式来对待扶贫，采取“兵团+兵种”协同打歼灭战的方式，12个乡镇就是12个战区，每个战区明确1名县委常委或主要领导任指挥长，2名以上副县级领导和乡镇党委、政府主要领导任副指挥长，确保政令畅通，形成全党动员、全民参与的工作格局。县委组织部部长虽然谈的是以“战区”思维来推进脱贫攻坚，但易地扶贫搬迁是脱贫攻坚最核心的工作，因而他所谈到的“战区”思维，也是易地扶贫搬迁中动员扶贫干部的思维。对扶贫干部的另一动员方式是组织动员，即通过基层党建对扶贫干部进行动员。基层党建是脱贫攻坚的组织保障，是动员党员干部的核心工具。这一点，Z县的做法比较突出。访谈时，该县县组织部部长说：“为整合各级下派的扶贫干部，我们县级层面成立了临时党委，各乡镇设临时联合党委，村里设临时联合党支部，下面还可以设临时联合党小组。”[36]而该村临时联合党支部的构成，主要是四类人，一类是县级之外的部门如市级、省级、高校等派来的党员干部，一类是县级下派驻村的党员干部，一类是乡镇下沉进村的党员干部，一类是村里面自己的党员干部。可见，党员联合、党建引领是动员扶贫干部参与搬迁工作的另一手段。不仅如此，上级政府还通过签“责任书”“军令状”等方式，对易地扶贫搬迁工作进行考核，对表现突出的进行奖励，对落实不力的进行预警通知、约谈提醒和诫勉谈话，并启动问责程序。截至2019年12月30日，G省188万贫困户全部易地扶贫搬迁到位。简言之，由于搬迁的任务重、时间紧，基层政府常常紧紧围绕目标、政策、对象和时间来抓动员工作，由此取得了较好的成效。
3.行动：易地扶贫搬迁政策是如何落实的？
公共行政任务有易于测量的硬性任务和难以量化的软性任务，硬性任务又分为问题型任务和数量型任务，前者指目标不达成就一票否决的任务，后者指通过激励排名等精细化指标体系来鼓励大家完成的任务。毫无疑问，易地扶贫搬迁属于硬性公共行政任务，该任务的艰巨性在于它同时兼有问题型任务和数量型任务的特征，不仅在规定的时间内搬不完就不达标，考核时会被一票否决，而且还要兼顾搬迁的人数和速度，因此调研时发现，很多乡镇以“作战图”的方式对搬迁任务的完成情况进行推进。例如，某镇人大主席说：“对于易地扶贫搬迁后期工作的推进，我们在办公室挂有作战图，任务细分到每周，每周都要开会讨论完成情况，每月都有一个大的总结。”[37]不仅如此，上级政府还要求易地扶贫搬迁“一个都不能少”，即必须让所有住房没有保障的贫困户搬出来。这一点，G省易地扶贫搬迁的考核指标规定得很明确，要求贫困户100%搬迁、100%入住。因此，在政策落实的过程中，对于个别人因种种原因不愿搬迁或搬迁后又跑回去的“钉子贫困户”，扶贫干部就需要花大力气去做思想工作。这说明，在易地扶贫搬迁政策实施环节，制定实施方案是前提，进行任务分解是基础，制定奖惩规则是关键。难怪有学者指出，已经有大量的词汇如“政治锦标赛、政治淘汰赛”等对硬性公共行政任务的落实进行了概括。[38]
当然，由于硬性公共行政任务是清晰的、量化的，易于考核，因此要落实搬迁政策，基础的保障条件是必须的。在易地扶贫搬迁中，这样的保障条件包括：第一，有充足的经费使搬迁户的搬迁有保障。据了解，G省易地扶贫搬迁的标准是：建档立卡贫困人口补助6万元/人，同步搬迁人口补助1.2万元/人。建档立卡人员的补助中含有建房补助费、旧房拆除奖励费、安置区基础设施经费、土地复垦费和搬迁对象自筹费等5部分，分别为2万元、1.5万元、2万元、0.3万元和0.2万元。正因为如此，在搬迁群众看来，政府免费给他们几十万的房子，无论如何都是划算的，所以搬迁的积极性比较高。第二，有流转的土地使搬迁户的收入有保障。对于搬迁的群众，其宅基地、林地和耕地确权后，基本都由政府成立的平台公司经营，每亩能获得一定的报酬。在我们调研的30多个搬迁社区中，这些报酬多的是每亩2000元，少的是300元。不仅如此，对于宅基地的复垦，也是由政府交由专门的平台公司负责，搬迁户只等收益。虽然人们对复垦宅基地的做法有争议，但从落实搬迁政策、实现搬迁目标来看，这一举措彻底断了搬迁户的“回头路”，可以让他们安心居住在政府提供的搬迁房里。第三，大规模的城市安置使搬迁户的就业和公共服务更有保障。根据全国“十三五”易地扶贫搬迁规划，搬迁安置的方式有分散安置和集中安置两种，其中以集中安置为主，占70%以上，而集中安置的形式，有行政村内安置、城镇安置、旅游区安置和其他安置等，其中以城镇安置为主，超过40%。我们调研的G省，城镇化集中安置的比例高达95%，绝大部分的安置小区尤其是2017年之后修建的安置小区，都在城镇。以T县为例，在“十三五”期间，T县安置搬迁对象为4993户20366人，其中县城安置点6个，安置17000多人，乡镇安置点5个，安置3000多人，城镇安置人口占全部搬迁人数的84%左右。这意味着，易地扶贫搬迁政策要快速、有效落实，资金和生计保障不可或缺。
4.评估：易地扶贫搬迁成效是如何评价的？
效果评估是运动式治理的最后环节，在这一环节，往往会召开经验会、总结会、交流会、座谈会或提交纸质材料来总结经验教训、优化具体举措，同时根据参与主体的表现进行奖惩。对于硬性公共行政任务而言，排名管理和底线管理是其评估的主要标准，前者属于积极的管理，后这属于消极的管理。按此逻辑，只要搬迁工作在规定的时间内完成，底线管理就完成，这意味着2019年12月30日之前，G省所有的县都完成了底线任务。底线任务完成后，考核的方式就主要是排名管理了。排名考核是用既有的指标体系对易地扶贫搬迁工作进行评价。在G省，这样的指标既包括入住比例、旧房拆除比例、就业比例、资金使用比例、责任落实比例等客观性指标，还包括类似移民满意度的主观性指标，而排名的名次，主要是靠这样的主观性指标。因此，在调研过程中，有扶贫干部告诉我们：“我们最怕群众的满意度这个指标，因为这个指标比较随意，主观性强，有时候我们做了很多工作，群众就是不满意，如果来评估时这个指标在全县靠后，我们就要挨批评，奖金也会减少。”[39]可见，对排名靠前的进行奖励，对靠后的进行惩戒，是硬性公共行政任务考核结果的常态化应用，易地扶贫搬迁工作也不例外。
排名管理是一种横向逻辑，代表横向组织之间的竞争，可以更加公平地激励参与的各类组织。[40]正因为如此，调研时发现，G省几乎所有的县都宣称已经完成或正在完成易地扶贫搬迁任务。例如，截止2019年5月，T县已完成搬迁入住3994户16379人，剩余999户3987人在2019年6月30日前完成；Z县搬迁入住2146户9122人，超目标任务47人。事实上，G省已于2019年12月24日在人民网宣布188万贫困人口全部完成搬迁。这说明，G省的任务完成情况比全国至少提前了一年。当然，“运动式搬迁”的成效不能仅从搬迁数量，即搬迁的任务、目标、政策和命令是否得到贯彻和执行来进行评估，还需要从社会有效性的角度进行考察。社会有效性是指社会的稳定性、满意度和成熟度是否得到提升。受官僚制体系、压力型体制、目标性考核和“唯上”式负责的组织架构和制度基础的影响，“运动式搬迁”的社会有效性与政府有效性往往不一致，其结果是以政府有效性代替社会有效性。因此，从评估来看，“时间紧、任务重”的运动式搬迁，其价值理性与公共情怀还需提升，这也预示着“运动式搬迁”必将带来一些治理风险和困境。
三、常规化治理：非常态化社区的治理困境
“运动式”搬迁会带来一些问题，这一点，可从学界对“运动式治理”的困境研究中看出。例如，翟文康、徐国冲以周口平坟事件为案例，对运动式治理在基层运作的逻辑与失败的原因进行了剖析；[41]倪星、原超以S市市监局“清无”专项行动为例，认为运动式治理虽然被塑造为更精密的目标责任制和精细化的任务驱动方式而被常规化使用，但最终的走向是“内卷化”而非“制度化”；[42]孙峰、魏淑艳以深圳“禁摩限电”为例，认为运动式治理存在“管理不理、维稳不稳、执法不法”等弊端。[43]归纳起来，“运动式治理”的问题集中在治理目标异化、治理手段偏差、治理工具简单、治理过程混乱、治理绩效较差等方面。[44]将这些结论用于对易地扶贫搬迁的考察，“运动式搬迁”会引发治理风险基本是自然而然。再者，搬迁后社区结构复杂、贫困户占比高、低保户人口多、残疾人数量大，与普通社区相比，是“非常态化”社区，若仍然采取常规化的治理方式，必将引发一系列治理困境。为深入探讨这一问题，我们以T县的两个搬迁社区——BG社区和PL社区为例进行分析。BG社区距离T县县城2公里，2018年12月因易地扶贫搬迁安置而成立，现有居民楼17栋38个楼梯间760套住房，入住来自23个乡镇683户2731人。PL社区成立于2018年4月，在县城边上，现已搬迁入2174户8507人。
从两个社区的情况来看，其共同的特点是人员构成复杂，来自全县23个乡镇100多个村庄，方言较多；老弱病残较多，占总人口的1/3左右，尤其是智障者和残疾人多；享受低保的人员多，占居住人口的一半左右。总体上工作量很大，由于采取的是常规化管理，当前社区治理面临如下困境：
1.管理模式常规化：归口管理与属地管理有冲突。
T县的易地搬迁人口较多，主要的两个搬迁社区人员来自县内23个乡镇的200余个村。这种拆分后重组的社区人员为管理带来了挑战，衍生了管理上的“非常规问题”，其中较为突出的是居民归口的户籍管理与属地管理上的冲突。户籍是居民生活最重要的部分之一，生老病死、婚丧嫁娶、上学就业等都与户籍密不可分。换言之，户籍管理与居民生活息息相关，因此，户籍归属地与居民常驻地是否一致，将直接影响与户籍相关事项的办理情况。就搬迁社区而言，传统的乡土情结使移民对居住地仍保持难以割舍的眷恋之情，因此，在政府规定“迁人与迁户”可以不一致的情况下，一些不关涉孩子上学的搬迁户，就不愿意将户口迁往新居住地。在调研的两个社区，这一比例高达50%以上。究其原因，PL社区主任说：“县里没有硬性规定搬到安置点后户口也要迁过来，靠自愿，有的群众心里面还有顾忌，他们怕把户口迁过来了老家的土地就没保证了”。[45]
居民户籍地与居住地不一致，会给移民搬迁社区治理带来困难，这一困难表现在“不迁户口的话，管理上肯定有问题。一旦牵扯到需要户籍的管理问题，就会扯皮”[46]。可见，“易地而居、人籍两地”的管理问题突出。于居民而言，有关户籍的事项，居住社区没法办，原户籍地不想办，这种管理模式容易对居民的新集体归属感产生负面影响；于社区管理人员而言，由于工作权限造成的无能为力与居民的不理解所产生的怀疑，在一定程度上会降低管理人员的工作积极性。同时，由于管理模式与管理对象不契合，管理人员会承担更多的额外工作，这不利于管理效率的提升。
归口管理与属地管理的冲突，还表现在另一个问题上。PL社区主任告诉我们，他们虽然搬到城里来了，但还是原来的镇政府管辖，相当于是镇政府下属的一个村，可是属地管理要求社区在某些问题上要直接与县里的职能部门对接，但这些职能部门和乡镇又不是直接关系，因而社区的身份就很尴尬。以城管工作为例，由于没有执法权，社区不能调动资源处理周边的流动摊贩问题，只好让干部下班后轮流排班值守。
作为易地扶贫搬迁的生活场地，社区居民应当在本社区内建立新的社区归属感。居民归属感的建立取决于良好的生活环境、坚实的基础生活保障以及坚定“留下来”的生活态度，而户口是“留下来”的关键决定性因素。[47]另一方面，作为新组建的搬迁社区，管理权责的合理划分对管理绩效的提升也十分重要。故而，这种归口管理与属地管理的冲突，实际上是易地搬迁社区“非常态结构”与“常规化治理”模式不匹配的结果。因此，要建立“留得住”的搬迁社区，就应从根本上解决管理模式的滞后问题。
2.管理机构常规化：职能设置与人员配备不相符。
易地扶贫搬迁是一项复杂的社会系统工程，内嵌于一定的政治、经济、社会、文化等结构性制度框架中，是边远贫困山区和生态脆弱地区原住民走向城镇的桥梁。[48]搬迁后，居民的生产生活方式都发生了质的变化，他们需要突破空间性因素，在新环境内重新构建对政治、经济的认识，重新融入社会文化的氛围。虽然移民已经在身体上进入城镇，但是其心理状态与行为习惯并没有脱离农村，因而处于低融入状态。因此，移民搬迁社区工作人员比一般社区工作人员肩负更沉重的管理任务。但是，从T县来看，现有移民搬迁社区的组织机构设置仍然是常规化的，具体表现在：
一是社区干部数量偏少，不能有效满足需求。在PL社区，正式干部有2人，聘用干部8人，公益性岗位3人，合计13人，干部与居民的比例是1:655；在BG社区，正式干部1人，聘用干部4人，公益性岗位3人，共8人，干部与居民的比例是1:343。作为刚组建的异质性社区，不仅要完成常规的社区管理工作，还要完很多成临时性、“运动性”任务，因此，尽管原来的包保干部仍然对贫困户“两不愁三保障”工作进行帮扶与服务，每栋楼有义务工作的楼栋长协助管理，也有个别志愿者加入社区管理人员队伍，但这样的“干居比例”还是让人们不得不思考，每个社区干部在负责300多、600多甚至更多居民的日常管理工作后，还有多少精力为社区提供更精细化的服务。更何况，有大量老弱病残等特殊人群聚集的移民社区，治理的难度本来就更大。例如，访谈时，BG社区书记指出：“刚搬来的时候，老年人和智障者经常迷路，社区干部和派出所一起出去找，有时候要找到半夜。”[49]这说明，特殊人群的常规化管理，不能有效满足其对管理的需求。
二是社区干部工资偏低，分类发放，不公平。前述指出，社区干部分三类，相应的，工资也分三类。其中，正式干部的工资每月大概有5000多；聘用干部的工资每月大概有3000左右；临聘人员的工资，省里给的标准是每月1570元，扣除社保之后拿到手的大概有1200多。这样的“同工不同酬”是典型的差等正义。所谓同工不同酬，是指按身份分配薪酬的劳动分配制度，具体表现是干同样的工作拿相差数倍的报酬、付出同样的劳动却得到大相径庭的回报，由此带来的必将是有差等的正义。[50]难怪访谈时BG社区书记告诉我们：“对于待遇，大家觉得不公平，因为大家干的事情差不多，付出的差不多，能力也差不多，但待遇相差悬殊，干着没精神。”[51]
三是机构设置不合理，负责社会事务的专职人员缺失。在重组后的移民搬迁社区，贫困人口、残疾人、低保户比较多，是普通社区的数倍甚至数十倍，这就意味着像低保申报、临时救助调查这样的社会性事务较多，任务繁重，但是，两个社区目前都没有专门的人负责此事。以BG社区为例。该社区有少数民族98人、残疾人297人（一二级残疾人87人）、智障者26人、慢性病患者250多人，老弱病残占总人数的三分之一，低保户占54.6%。尽管如此，该社区只有1个兼职的工作人员负责低保事务，可想而知其工作压力有多大。
从上述分析可知，运动式搬迁后重组的移民社区，其职能设置与人员配备与实际的需求不太相符，这会带来极大的危害。一是不利于社区稳定。组织机构的常规化设置，使社区干部没有更多的精力为社区居民的需求提供服务，这对处于适应期、过渡期的移民而言，是极其不利的，会造成社区居民的“问路无门”，不利于社区稳定。二是不利于和谐干群关系的建立。易地搬迁是生态恶劣贫困地区快速有效的脱贫方式之一，移民快速地从山地乡土进入城市社区，伴随而至的是土地补偿措施、易地搬迁补偿政策、贫困搬迁人口认定等多种后续问题的落实。[52]然而，组织机构的常态化设置，让工作人员在落实这些政策和文件时，显得力不从心。这会导致居民的误会，认为干部厌烦他们，不利于和谐干群关系的建立。可见，常规化的机构设置，让移民社区的治理面临干群关系紧张、稳定性不足等困境。
3.管理经费常规化：生存资金与运转资金遇瓶颈。
运动式搬迁后的移民小区，一方面，管理协调会议多，群众需求数量大；另一方面，基础设施不完善，配套设施不健全。无论哪方面，都等待资金的投入，因而需要上级政府拨付更多的管理经费与运行经费来渡过难关。然而，调研时发现，对于这样的过渡型社区，上级政府的经费投入仍然是常规化的，具体表现在：
第一，办公经费不足。以BG社区为例。据了解，该社区一年的正常办公经费是4万多，由上级组织部门拨付，2018年刚搬进来的时候，街道补贴了1.7万元，合计5.7万元。然而，当年的支出为数十万元，虽然由企业赞助化解了一些债务，但截至2019年5月仍欠着经销商5万元左右的办公设备款。
第二，过渡经费短缺。易地扶贫搬迁是行政主导型的空间迁移，所形成的社区是区别于农村社区与城市社区的“过渡型”社区，是以带领移民脱贫致富为主的“第三社区”，因此需要实现生计转型、关系重构与服务重建。[53]过渡型社区显然需要过渡经费，否则社区的运行就会受影响，这是因为：一是搬迁社区亟需像普通的村一样开设公共食堂，以降低管理干部在路上的通勤时间和压力；二是过渡时期的群众会议多，茶水费和电费消耗大，靠正常办公经费运转不了；三是过渡时期居民打印复印的需求多，这给社区办公带来了经费方面的压力。
三是维护经费空白。由于工期紧、欠规划，搬迁点后续相关的房屋漏水、公共设施维护以及基础设施建设等存在的问题、周边配套设施落后的问题，严重影响了搬迁群众的安全、舒适和幸福居住，但维修经费却杯水车薪。据了解，BG社区周边交通安全设施不到位，不仅没有红绿灯、减速带，也没有公交车。“这样一来，这里住了这么多的老弱病残，还有一些智障的，很危险”[54]，社区书记如是说。同时，该社区17栋楼2000多人，只有四个化粪池，也容易出问题。另外，由于没有专门的物业管理，社区的公共设施如绿化、道路、路灯等出了问题，没有资金维护。“现在确实有些管理机制要理顺，比如安置点的房子移交前，所有的问题都归建设方处理。移交后，社区公共问题归社区处理，社区无专项资金，处理不了。”[55]从该县扶贫办主任的访谈中我们得知，处于过渡期的移民社区，物业管理归社区负责，但上级政府并没有拨付专项的经费，这就会让物业管理流于形式。虽然PL社区因地理位置较好，已有门面出租的租金回流到社区，但回流的比例较低，且由于社区成立的时间不长，周边商业不发达，门面出租的收益和数量都很少，仅有的少量出租也是以租给租金减免的贫困户为主，所以截至访谈时，该社区该项经费收入不足3000元。
4.管理内容常规化：心理需求与融入需要被忽视。
易地扶贫搬迁是将贫困户从生态恶劣地区搬迁至城镇，搬迁户经历了没有过渡的直接性空间转换，需要迅速适应原有共同体的分解与重塑，适应远离赖以生存的土地，接受城市社区相对高额的生活成本，他们所面对的，是人生中前所未有的、从生产到生活的全方位变化，这极易引发他们的不适应，使其难以融入当地社会，因而其心理需求明显。[56]
心理需求是社会需求的一种，并与生理需求一起构成社会需求。相较于生理需求，社会需求对人的发展影响更大、更加直接。[57]研究表明，受运动式搬迁与常规化治理的双重挤压，易地扶贫移民的心理空间面临断裂的危险。这是因为：一方面，移民往往是整村搬迁，其结果是原有的社会关系和社会网络被削弱，心理漂浮感增加。例如，T县是23个乡镇200多个村4993户20366人搬迁到11个安置点，搬迁的分散程度比较高，搬迁后的社会关系必将受到影响。另一方面，搬迁后贫困户的不适应问题比较明显。访谈时，BG社区书记告诉我们，搬迁群众大部分是贫困户，且老弱病残居多，文化水平又低，沟通起来困难较多，如不太爱干净、随地吐痰、说话嗓门大、熏腊肉等行为，规范起来比较费劲，感觉他们不太适应现在的生活。[58]关于这一点，PL社区主任也提到：“刚来的时候，有些人觉得生活上不习惯，觉得这里啥都有约束，不能吐痰，不能扔垃圾，在村子里没人管他们的。”[59]这说明，搬迁后暂时的不适应是普遍现象，如不加以解决，将变成长期不适应。“而他们的焦虑点在于，做了一辈子的事了，突然坐在这里什么都不能做，他心里面觉得无所适从，生命有一种停滞感，如果很劳碌，反而会很充实。”[60]一位社区志愿者如是说。
尽管过渡时期居民的心理需求很明显，但只有PL社区有3名兼职的心理咨询师，BG社区则1名都没有，其结果是移民的心理需求得不到满足，经常找社区干部问这问那，使本就短缺的社区干部工作压力更大。“其实他们找社区干部的目的就是为了聊聊天，有人陪他们说说话，以宣泄不适感，所以就有事没事找社区干部反映问题。”[61]访谈时，一位任小学校长的心理咨询师告诉我们。这说明，移民的心理需求特别强烈。事实上，该县扶贫办副主任也指出，心理服务体系确实很重要，不仅可以解决基层干部的压力，还可以让社区更加和谐，促进移民的归属感，让他们真正在心理上“留得下来”。心理服务上的缺失，使搬迁社区的治理难题更加明显，移民的日常生活与制度之间的对立、社区认同与自我认同的冲突、人员结构与服务供给的矛盾得不到解决。[62]
运动式治理本身是与常态化治理、制度化治理、专业化治理、法制化治理、规范化治理等相背的一个概念，受政策设计、组织能力、动员水平、社会资源、治理工具和官僚制惯性等因素的影响，会内生一些治理困难。这意味着，受“运动式”搬迁固有的缺陷以及“运动式搬迁”后“常规化治理”的双重挤压，当下的易地扶贫搬迁社区的治理必将困难重重，由此会引发三大危机：一是移民的社会融入困难。大量的研究证实，提高社会融入程度能够提高流动人口在迁入地定居的意愿，而心理因素是影响移民社会融入的关键。[63]二是移民的可持续生计没有保障。虽然有多元化的就业培训与推荐举措，但受移民后续发展的政策体系缺乏、就业推荐与其意愿有偏差、就业培训针对性不强、社会服务供给不足等的影响[64]，以及移民原有的经济空间流失、社会空间断裂、制度空间改变的制约[65]，移民的生计水平整体需要提升，其典型表现是“生计资源减少、生计能力下降、生计融入困难”。三是运动式搬迁后，各地采取常规化手段管理社区，必将带来服务资源的紧张。由于为搬迁户提供精细化、针对性、专业化的服务属于软性公共行政任务，不如直接完成上级的任务那般凸显绩效，且这方面的投入收益可能在其他项目上显现，或者在下一届甚至更远的任期中被“收割”。[66]因此在资源有限的情况下，工作人员必先完成硬性的底线管理任务，对上负责；如有空余，才再来完成软性的服务供给任务，对下负责。因此，他们常常以运动化、应付式、模糊化的方式提供社区服务，服务空间必然被压缩。综上所述，“运动式搬迁后的常规化治理”，会导致搬迁移民心理空间断裂、生计空间不足和服务资源紧张等治理困境。
四、超常规整合：易地扶贫搬迁社区治理的可行路径
为何“运动式搬迁后的常规化治理”是导致易地扶贫搬迁社区出现治理困境的现实根源？因为从目标、对象和手段来看，易地扶贫搬迁是清晰化的任务，目标是在2020年实现1200万人的搬迁，对象是“一方水土不能养一方人”地区的建档立卡贫困户，手段是以集中安置为主。但是，由于时间紧、任务重，以及个体能力和外部环境的影响，执行主体在执行政策的过程中，会产生歧义性理解、竞争性诠释和变通性执行，进而将清晰化的行政任务变成模糊性问责。之所以如此，是受易地扶贫搬迁工作以下两个特征的影响：一是流动治理。易地扶贫搬迁工作分为上下两个阶段，存在明显的时间顺序，上阶段是“搬出来”，下阶段是“稳得住”，这两个阶段分属不同的责任主体，但他们共同作用于搬迁工作，所以即使效果不理想，也不好清晰地判断责任归属，因此使得问责的模糊性增加。例如，移民说政府对政策的宣传不到位，但到底是哪个阶段的宣传不到位，很多人是说不清楚的，只是一个笼统的印象，除非有确凿的证据，否则上级政府没办法问责。二是跨域治理。易地扶贫搬迁是将贫困户从生态环境恶劣的地区搬出来，这意味着治理过程存在空间结构的转换。也即，易地扶贫搬迁工作在空间上处于不同主体的边界区域，前半段属于原来的乡镇政府管理，后半段属于搬迁社区的管理，这会导致归责困难，容易产生“公地悲剧”。受流动治理与跨域治理的双重影响，易地扶贫搬迁工作的归责问题变得更加模糊。然而，“治理目标越模糊，留有的解释空间越多，责任被推脱的机率也越大”。[67]由于责任归属模糊，因此无论哪个阶段的政策执行主体，都更愿意对问题型和数量型公共行政任务投入更多的精力，例如对搬迁人数和搬迁时间进行落实，因为这两个任务是靠底线管理和排名管理来考核的。但是，对于搬迁社区的管理，除有硬性要求的劳动力家庭“一家一就业”的就业服务体系外，其余的管理内容如公共服务、心理服务、文化服务、党建引领、治理体系等，都属于软性管理任务，主要靠创新管理和痕迹管理予以推进。在此逻辑下，“运动式搬迁后的常规化治理”必将呈现两个特征：一是前期注重所有符合条件的搬迁对象是否按时搬出，二是后期注重是否实现了有劳动力搬迁家庭“至少一人就业”的目标。至于是怎么搬迁出来的，搬迁后是否适应，则不是实际上当时这项任务关注的重点。因此，当以指标化、排名化、数据化为特征的“运动式搬迁”遭遇以形式化、痕迹化、常态化为特征的“常规化治理”，社区治理的困境必然产生。
应该如何摆脱困境？超常规的资源整合是关键。超常规资源整合的理论基础是社会整合理论。社会整合理论起源于涂尔干的“社会团结”，形成于帕森斯的结构功能主义框架中，经过洛克伍德的“系统／社会”整合二分理论、卢曼的“系统自为”社会整合理论、哈贝马斯的沟通整合理论、吉登斯的时空整合理论的发展[68]，已被作为社区治理的理论分析框架，散见于对城市社区自治[69]、基层行动逻辑[70]、乡村模式变迁[71]的探讨中。社会整合的正向衡量指标是“团结、忠诚、适应、认同”，这与易地扶贫搬迁社区治理需努力的方向相吻合。根据第一部分的综述，社会资本、社会文化、多中心主体、空间再造等是影响易地扶贫搬迁社区治理的重要因素，也是基本理论，这些理论的叠加恰好表征基层社区资源的整合。
故此，以社会整合理论为基础的超常规资源整合，意指参与易地扶贫搬迁社区治理的各级各类主体，以超常规的方式与手段整合社区治理资源，实现社区治理效能最大化的过程。在实践中，超常规资源整合通常有两种路径——制度路径和技术路径，前者强调资源优化，后者着重顶层设计。由于技术能为顶层设计提供精准化的信息与精确化的服务，所以T县的做法是先运用技术路径，即探索用大数据平台重构移民的空间。2018年8月，T县建立了易地扶贫搬迁大数据平台。该平台是易地扶贫搬迁后续管理和帮扶平台，旨在对易地扶贫移民从哪里来、住哪里去、干什么工作等，提供可追溯、可分析的大数据管理，从而达到搬迁社区服务管理工作“底数清、情况明、服务优、效果好”的目的，确保移民能够“搬得出、稳得住、能致富”。该平台力争通过就业帮扶的精准化、服务供给的精细化和心理服务的科学化实现超常规整合有限的治理资源，实现移民生计空间、服务空间和心理空间的重构，目前已取得较好的成效。例如，已利用大数据平台数据庞大、信息对称、追踪及时等优势，根据移民的需求提供有针对性的培训和推荐，基本实现了有劳动力家庭“至少一人就业”的目标；再如，通过数据汇聚和数据开放，消除了社区服务供给中信息不对称、需求错位等弊端，实现了服务供给的差异化、个性化与便捷化，增强了服务方式的灵活性与主动性，让所有无劳动力或弱劳动力家庭被纳入最低生活保障，实现政府兜底；又如，利用大数据平台精准掌握社区居民的思想意识和心理状况，然后有针对性地对重点人群的心理问题进行关注，对特殊人群的心理需求进行疏导，对可能引发的心理危机进行预警，进而实现了心理服务的科学化与规范化。经过这样的超常规整合，T县的移民社区治理呈现出良好的态势，正如PL社区主任所说：“现在整个小区的变化还是比较大，比如卫生环境，比刚开始搬过来的时候强多了，现在居民看到地上有烟头，会觉得尴尬脸红，已经意识到这样做不好了。”[72]
但是，由于T县的技术路径还处于探索阶段，准确地说是数据的建设阶段，不仅面临操作人员更换频繁、数据质量不稳等问题，而且没有打破数据孤岛、实现数据共享，平台的功能模块也存在缺陷，因此无法满足移民千变万化的需求。因此，要超常规整合治理资源，除完善技术路径，如加大对数据平台操作人员的业务素质培训以形成稳定的操作人员，不断优化和完善数据平台以适时调整平台功能，加大对数据信息的分析运用以便发挥数据平台对实际工作的指导作用等，还应该有超常规的制度设计。具体来说：一是做好超常规的顶层设计，创新后续管理制度模式，完善易地扶贫搬迁社区后续管理的体制机制与保障体系；二是成立超常规的组织机构如街道办事处等，由县委常委兼街道办主任，统管所有的移民社区，以便高规格、及时地解决社区问题，化解社区矛盾，实现社区资源的整合与共享；三是拨付超常规的专项资金，对移民社区的办公经费、过渡经费、维护经费予以支持，鼓励社区干部大胆工作、精细服务；四是提供超常规的公共服务，拓宽就业渠道、优化培训体系，大力发展扶贫车间与引进优质企业，增加“家门口就业”的机会，保障移民的生计权，增强移民的归属感；四是尊重移民的风俗习惯，开展多种文化活动，在社区设置红白喜事操办点，人性化、制度化地解决移民因婚丧嫁娶所产生的经济负担和环境污染。五是鼓励超常规的社会力量参与社区治理，引导社会工作者、爱心人士、社会组织到社区开展心理咨询、法律救助、行为矫正、政策宣传等志愿服务，呼吁全社会关注搬迁移民这一特殊群体。必要时，可整合全社会力量帮助移民社区中的特殊群体度过适应期。
五、余论
由于易地扶贫搬迁是行政主导型的空间迁移，所形成的社区是区别于农村社区与城市社区的“过渡型”社区，是以带领搬迁户脱贫致富为主的“第三社区”，因此在搬迁的初期，生计转型、关系重构与服务重建是重中之重，这就需要政府强力推动、社会多元支持以进行社区营造。[73]这也与中央多次强调的“扶上马送一程”“摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”相契合，更与2021年2月25日习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调的巩固脱贫攻坚成果精神相一致。随着时间的推移，当移民已完全适应当地社会、融入当地生活，具备自力更生的造血能力时，社区的治理也要由政府主导、社会支持转向居民自治。如此看来，上述提出的超常规制度设计是目前移民社区过渡型治理的权宜之计，不非适用于所有的治理阶段。
（本文系贵州省2020年度哲学社会科学规划重大课题“‘十四五’时期贵州易地扶贫搬迁农户社会融入及社会工作服务路径优化研究”的阶段性成果，项目编号：20GZZB13）
注释：
[1][17]［美］迈克尔.M.塞尼：《移民重建与发展—世界银行移民政策与经验研究》，水库移民经济研究中心译，南京：河海大学出版社，1998年，第69页。
[2]［美］英格尔斯：《人的现代化》，殷陆君译，成都：四川人民出版社, 1985年，第135页。
[3]World Bank,“China-Involuntary Resettlement”, https://documents.worldbank.org/curated/en/276691468262455582/pdf/multi-page.pdf， 2016-7-17。
[4]黄承伟：《中国农村扶贫自愿移民搬迁的理论与实践》，北京：中国财政经济出版社，2004年。
[5]檀学文：《中国移民扶贫70年变迁研究》，《中国农村经济》，2019年第8期。
[6][53][73]王蒙：《搬迁时代易地扶贫搬迁如何实现长效减贫？——基于社区营造视角》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2019年第6期。
[7]王晓毅：《生态移民与精准扶贫？——宁夏的实践与经验》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第5～11页。
[8][33]王春光：《政策执行与农村精准扶贫的实践逻辑》，《江苏行政学院学报》，2018年第1期。
[9]李博、左停：《遭遇搬迁：精准扶贫视角下扶贫移民搬迁政策执行逻辑的探讨》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2016年第2期。
[10]国家发展改革委重大项目稽察办调研组：《易地扶贫搬迁工程实施情况调研与思考》，《宏观经济管理》，2017年第3期。
[11][29]柳立清：《政策多变与应对失矩——基层易地扶贫搬迁政策执行困境的个案解读》，《中国农村观察》，2019年第6期。
[12]张文博：《易地扶贫搬迁政策地方改写及其实践逻辑限度——以Z省A地州某石漠化地区整体搬迁为例》 ，《兰州大学学报（社会科学版）》，2018年第5期。
[13]王曙光：《易地扶贫搬迁与反贫困：广西模式研究》，《西部论坛》，2019年第4期。
[14]Wilmsen, B. and A. V. Hulten, “Following Resettled People Over Time: The Value of Longitudinal Data Collection for Understanding the Livelihood Impacts of the Three Gorges Dam, China”, Impact Assessment and Project Appraisal, 2017, 35(1): 94-105.
[15]滕祥河、卿赟、文传浩：《非自愿搬迁对移民职业代际流动性的影响研究——基于三峡库区调查数据的实证分析》，《中国农村经济》，2020年第3期。
[16]孙秀林：《城市移民的政治参与：一个社会网络的分析视角》 ，《社会》，2010年第1期。
[18]周恩宇、卯丹等：《易地扶贫搬迁的实践及其后果——一项社会文化转型视角的分析》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2017年第2期。
[19]荀丽丽、包智明：《生态移民过程中的政府、市场与家户》，《中国社会科学》，2008年第1期。
[20][57]渠鲲飞、左停：《协同治理下的空间再造》，《中国农村观察》，2019年第2期。
[21]杨志军：《运动式治理悖论：常态治理的非常规化——基于网络“扫黄打非”运动分析》，《公共行政评论》，2015年第2期。
[22]周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，北京：三联书店，2017年，第17页。
[23][24]魏程琳、赵晓峰：《常规治理、运动式治理与中国扶贫实践》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2018年第5期。
[25]何绍辉：《从“运动式治理”到“制度性治理”——中国农村反贫困战略的范式转换》，《湖南科技学院学报》，2012年第7期。
[26]张建：《运动型治理视野下易地扶贫搬迁问题研究———基于西部地区 X 市的调研》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2018年第5期。
[27][38][40][66]李利文：《软性公共行政任务的硬性操作——基层治理中痕迹主义兴起的一个解释框架》，《中国行政管理》，2019年第11期。
[28]程焕：《G省完成“十三五”易地扶贫搬迁》，《人民日报海外版》，2019年12月24日，第2版。
[30]男，汉族，56岁，初中，群众，P县某搬迁社区管理员，访谈于2019年2月21日。
[31]杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》，2012年第11期。
[32]欧阳静：《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》，《开放时代》，2014年第6期。
[34]女，汉族，42岁，本科，党员， T县扶贫办副主任，访谈于2019年5月29日。
[35]男，侗族，49岁，研究生， 党员，Z县组织部部长，访谈于2019年6月4日。
[36]男，汉族，43岁，本科，党员，T县扶贫办副主任，访谈于2019年6月4日。
[37]男，穿青族，37岁，本科，党员，J县某镇人大主席，访谈于2019年2月14日。
[39]男，34岁，硕士，汉族，党员，Y县某镇挂职副乡长，访谈于2019年6月9日。
[41]翟文康、徐国冲：《运动式治理缘何失败：一个多重逻辑的解释框架——以周口平坟为例》，《复旦公共行政评论》，2018年第1期。
[42]倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的?——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》，2014年第2期。
[43]孙峰、魏淑艳：《国家治理现代化视域下运动式治理模式转型研究——以深圳“禁摩限电”为例》，《甘肃行政学院学报》，2017年第2期。
[44]王连伟、刘太刚：《中国运动式治理缘何发生？何以持续？——基于相关文献的述评》，《上海行政学院学报》，2015年第3期。
[45]男，汉族，36岁，大学本科，党员，T县某社区主任，访谈于2019年5月26日。
[46]男，汉族，36岁，大学本科，党员，T县某社区主任，访谈于2019年5月26日。
[47]曾润喜、朱利平、夏梓怡：《社区支持感对城市社区感知融入的影响——基于户籍身份的调节效应检验》，《中国行政管理》，2016年第12期。
[48]金梅、申云：《易地扶贫搬迁模式与农户生计资本变动——基于准实验的政策评估》，《广东财经大学学报》，2017年第5期。
[49]男，汉族，37岁，本科，党员，T县某社区书记，访谈于2019年5月27日。
[50]谢治菊：《差等正义及其批判研究》，《中国社会科学出版社》，2018年，第222～223页。
[51]男，汉族，37岁，本科，党员，T县某社区书记，访谈于2019年5月27日。
[52][62]吴新叶、牛晨光：《易地扶贫搬迁安置社区的紧张与化解》，《华南农业大学学报（社会科学版）》，2018年第2期。
[54]男，汉族，37岁，本科，党员，T县某社区书记，访谈于2019年5月27日。
[55]女，汉族，42岁，本科，党员， T县扶贫办副主任，访谈于2019年5月29日。
[56]彭文慧、王动：《社会资本，市场化与农村减贫——来自农村微观调查的证据》，《贵州财经大学学报》，2020年第3期。
[58]男，汉族，37岁，本科，党员，T县某社区书记，访谈于2019年5月27日。
[59]男，汉族，36岁，大学本科，党员，T县某社区主任，访谈于2019年5月26日。
[60]女，汉族，33岁，党员，社区兼职心理咨询师，访谈于2019年5月28日。
[61]女，汉族，33岁，党员，社区兼职心理咨询师，访谈于2019年5月28日。
[63]吕建兴、曾小溪、汪三贵：《扶持政策、社会融入与易地扶贫移民的返迁意愿——基于5省10县530户易地扶贫搬迁的证据》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2019年第3期。
[64]高聪颖：《扶贫搬迁安置区农民可持续生计问题研究》，《中共福建省委党校学报》，2016年第9期。
[65]付少平、赵晓峰：《精准扶贫视角下的移民生计空间再塑造研究》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2015年第6期。
[67]李利文：《模糊性公共行政责任的清晰化运作——基于河长制、湖长制、街长制和院长制的分析》，《华中科技大学学报（社会科学版）》，2019年第1期。
[68]吴晓林：《社会整合理论的起源与发展：国外研究的考察》，《国外理论动态》，2013年第2期。
[69]刘箴、刘倪：《社会整合理论视角下城市基层治理运行逻辑研究——以北京市“街乡吹哨，部门报到”实践为例》，《四川行政学院学报》，2020年第5期。
[70]卢学晖：《中国城市社区自治：政府主导的基层社会整合模式——基于国家自主性理论的视角》，《社会主义研究》，2015年第3期。
[71]李增元：《乡村社会整合模式变迁：动因与演进逻辑——基于社会整合理论的分析框架》，《理论与改革》，2009年第6期。
[72]男，汉族，36岁，大学本科，党员，T县某社区主任，访谈于2019年5月26日。
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