乡村研究||政策工具与乡村振兴——基于建党100年以来扶贫政策变迁的文本分析

政策工具与乡村振兴

——基于建党100年以来扶贫政策变迁的文本分析

文章来源：谢治菊,陈香凝.政策工具与乡村振兴——基于建党100年以来扶贫政策变迁的文本分析[J].贵州财经大学学报. 2021(05):8-19.

摘要：建党100年以来，我国在减贫治理中采取了许多独创性、独特性的重大举措，积累了一系列可复制、能推广的减贫经验，为国际减贫事业贡献了中国方案与中国智慧，这些智慧和方案可从中国共产党领导的减贫斗争史中来总结。为梳理总结建党100年来中国的减贫经验与特征，实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，文章以1921-2021年间与扶贫密切相关的中央政策文本为研究对象，从命令性工具、激励性工具、象征及劝诫工具、能力建设工具出发，运用NVivo11 软件，对中国共产党成立以来中央颁布的扶贫政策进行文本挖掘与分析，探索中国减贫治理的历史变迁，分析各阶段扶贫政策的模式特点，并对这些政策工具在乡村振兴阶段的应用与启示进行探讨。

关键词：建党一百年；政策工具；政策变迁；乡村振兴；脱贫攻坚

作者简介：1.谢治菊，广州大学公共管理学院教授、博导、乡村振兴研究院院长，研究方向为贫困治理与乡村振兴研究；2.陈香凝，广州大学公共管理学院行政管理专业2020级研究生。

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“逐步消灭贫困，达到共同富裕”是中国共产党始终秉持和为之奋斗的崇高目标。自成立以来，中国共产党就一直关注着人民群众的贫困问题，并将取得政权让人民当家做主作为解决此问题的根本途径，率领全国各族人民开展各种形式的反贫困斗争，完善反贫困的体制机制，不断解放和发展生产力，解决了数以亿计贫困人口的生存问题，实现了几千年的民族梦想，创造了人类减贫史上的奇迹。[1]党的十八大以来，中国共产党领导的脱贫攻坚战取得了实质性胜利，经过全党全国各族人民的共同努力，至2020年12月，我国如期完成了脱贫攻坚任务，现行标准下贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，消除了区域性整体性贫困，创造了举世瞩目的伟大成就。[2]在这场人类减贫史上规模最大、力度最强、彪炳史册的脱贫攻坚战中，我们国家采取了许多原创性、独特性的重大举措，积累了一系列能复制、可推广的减贫经验，为国际减贫事业贡献了中国方案和中国智慧。[3]这些方案和智慧到底是什么，虽然学界已有一定的研究，但却鲜有从历史变迁与政策文本的角度进行分析。因此，回顾中国共产党领导的减贫斗争史，总结各个历史阶段的基本经验和主要特征，不仅可以科学凝练中国的减贫智慧与经验，还对于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、促进农村农业现代化具有十分重要的启示。[4]

一、提出问题与研究设计

20世纪80年代以来，倡导引入市场化、技术化要素来提高公共管理效率的“新公共管理”运动引发了人们对政策工具的关注。自此以后，学界的研究不仅关注政策本身，也倍加注重权衡、选择与评价不同政策执行方式与工具之间的成效[5]，先后涌现出胡德的《政府工具》、戴维·奥斯本和彼得·普拉斯特里克的《政府改革手册:战略与工具》、盖伊·彼得斯和弗兰斯·冯尼斯潘的《公共政策工具——对公共管理工具的评价》、莱斯特· M.萨拉蒙等的《政府工具：新治理指南》等研究成果。[6]在这些研究中，政策工具的分类尤为引人关注。德国经济学家基尔申(E. S.Kirschen)较早对政策工具进行分类研究，当时他归纳了 64种类型的政策工具，但却没有形成完整的工具体系。[7]随后，罗斯威尔和赛格费尔德（1985）划分出供给型、环境型和需求型三种工具类型，并提出政策工具形成合力时，政策成效将实现最大化；英格拉姆和施耐德（1990）基于政策要素和政策目标将政策工具分为权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具、学习型工具；豪利特和拉米什（2003）依据政府公共服务和产品供给水平，提出了自愿性工具、强制性工具及混合型工具三种类型。[8]

那么，什么是政策工具呢？学界对此有多种看法且各具特色。国外学者欧文·E·休斯（Owen E.Hughes）认为，政府实现政策目标的手段和行为方式就是政策工具。[9]迈克尔·豪利特和M.拉米什则从公共政策的过程和政策系统角度来研究政策工具。[10]我国学者严强在《公共政策学》一书中将政策工具作为政策系统的一部分来阐述，认为政策工具能回答人们怎样进行政策活动的问题，即解决社会公共问题的途径和手段。[11]从这些定义可知，政策工具本质上就是达成政策目标的方式和手段，是政府管理公共事务、实现政策目标的途径[12]，也是克服政策执行难度的一种方法，更是应对各种政策失灵的有效途径。[13]

政策工具为各国政府制定政策、做出决策、执行方案和开展评估提供了坚实的理论基础和行动指南，一些学者也将其与实践中的应用结合起来。例如，有学者对“双一流”政策文本进行质性分析，发现“双一流”政策工具具有丰富性和多样性，但未形成科学的工具体系。[14]有学者基于1978-2018 年中央层面颁布的与气候变化相关的政策文本分析发现，混合型工具频次最高，并建议应该均衡使用各种政策工具，自愿型和强制型政策工具的比例应适当增加。[15]有学者以192 篇政策文本研究中国闲置土地治理，发现企业和地方政府的治理工具各具特色，且随时间演变展现出不同的发展特征。[16]有学者对乡村教师支持政策文本量化分析发现，政策工具在使用方面存在不均衡、不系统的问题。[17]从现有研究情况看，政策工具理论已被广泛应用于教育、气候、土地、教师、环境等研究领域。不过，虽然这些研究在如何选择和应用政策工具和发挥作用方面莫衷一是，但无论在什么情况下，根据不同领域的现实情况，科学组合各类政策工具进行应用都具有重要意义。[18]

不仅如此，政策工具在扶贫领域的应用研究也日渐丰富，这些研究主要聚焦于教育扶贫与消费扶贫领域。例如，陈大招和迟爽运用权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具等工具类型，分析改革开放以来我国高校师德政策变迁，提出未来我国高校师德政策应综合运用多样化工具；[19]李祥基于政策要素与政策工具的二维角度对建国以来民族地区教育对口支援政策文本进行分析，根据政策演进特征划分为“兜底性”发展、“追赶式”发展、“跨越式”发展、“内生型”发展四个阶段，并从政策主体、政策工具、运行机制等角度提出完善建议；[20]彭小兵、龙燕从政策工具角度对我国消费扶贫政策进行分析发现，消费扶贫政策存在内部结构的合理性以及政策效果的持续性难以维持等问题。[21]前述研究对象虽然是教育扶贫、消费扶贫政策，但政策工具在其中的应用方法与分析思路，值得本文借鉴和参考。

综上，虽然学者们对政策工具在不同领域的应用进行了探讨，且这些探讨也能够加深人们对政策工具的认识，但目前学界运用政策工具分析扶贫政策变迁的研究还比较少，更缺乏结合建党一百年的研究成果，缺乏借鉴相关理论尤其是政策工具理论对扶贫政策变迁进行全面审视及其优化建议的探索。[22]因此，本文拟立足中国共产党成立100周年的重大历史节点，以1921-2021年间与扶贫密切相关的中央政策文本为研究对象，从命令性工具、激励性工具、象征及劝诫工具、能力建设工具出发，运用NVivo11软件，对中国共产党成立以来中央扶贫政策进行文本挖掘，分析各阶段政策文本中特定词频及词频所反映的语义信息，依托编码结果对扶贫政策工具进行分类汇总和定量分析，探索共产党成立以来中国反贫困的历史变迁，总结和分析各阶段扶贫政策的特征与模式，并对政策工具在乡村振兴阶段的应用进行探讨。

二、样本选择与编码说明

建党以来我国扶贫政策变迁具有多样性、多变性、复杂性，没有完全匹配的政策工具来分析，因此，本文拟结合麦克唐纳 (Mc Donnell)和埃尔默尔 (Elmore) 、施耐德(Schneider) 和英格拉姆(Ingram) 关于政策工具理论的理解，从命令性工具、激励性工具、象征及劝诫工具、能力建设工具角度出发，将1921-2021年间与扶贫密切相关的中央政策文本分为四个时期，通过对政策工具的总体构成和组合状况进行描述，揭示政策工具的演进特征。在此，命令性工具（Imperative tools）是指党和政府凭借其政治权威，对政策执行对象及行为进行强制性的规范，表现在标准、规定、禁令、许可等政策; 激励性工具（Motivational tools）是指能够调动和激发政策执行对象主观能动性的政策，体现在工资、财政与补贴等方面;象征及劝诫工具（symbolic and hortatory tools）是指通过理念和价值观的引导使得政策执行对象改变政策行为的政策工具，表现为平等、责任、是非、对错等方面；能力建设工具（Capacity building tools）是指赋予或提升政策执行对象的能力，以实现政策目标的政策措施，表现为引导支持、制度建设、政策倾斜等方面。[23]

本文的研究样本为1921-2021年间与扶贫密切相关的中央政策。数据来源主要有国务院、国家乡村振兴局、百度文库等官方网站，《中共中央文件选集》[24]、《建国以来重要文献选编》[25]、《中国共产党九十年历程》[26]等官方档案，北大法宝数据库[27]等权威数据库，以及东西部协作考核官方文件等。经过几个月的努力，初步搜集到580份中央扶贫政策文献，随后基于以下标准对政策文本进行了筛选和优化: 一是主要发文单位为国务院及其各部委；二是政策文本与扶贫密切相关，政策内容是与扶贫工作相关的办法、措施、规定等；三是政策类型为法律法规、意见、办法、通知公告等体现政府政策的文件，未纳入有关讲话、工作报告等，最终筛选出建党100年来我国中央层面的扶贫政策文献样本428份。

为有效解剖这些文件，本文拟运用内容分析法，结合Nvivo11工具开展质性研究。作为一种质性研究方法，内容分析法能够系统且客观描述政策文本的内容，揭示政策的历史变迁及特征。这其中，NVivo软件主要用于质性研究中的数据分析，能够协助研究者完成对文字、图片、声音、视频等资料的收集、整理、分析与呈现，从而提高质性研究的严谨性、可靠性和有效性，是目前质性研究的主要方法之一。[28]

借助NVivo11软件，本文将428份扶贫政策文本分类统计，按照“政策工具类型-政策文本时期-具体政策工具”的三段式编码原则，将相关政策内容转化为可量化的文本分析单元，根据工具类型和政策时间顺序，对文本分析单元进行编码，依据节点对应的特征关键词对每条编码进行归类统计，从政策工具的使用频数分析不同政策工具的使用情况。其中，编码中的“A”“B”“C”分别代表政策工具类型；“1”“2”“3”代表政策文本的时期；“a”“b”“c”表示某种政策工具中相对应的具体政策子工具，即具体的政策活动。例如“A-2-d”所包含的信息为：1994年出台的《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》中的命令性政策工具，其中具体政策工具的参考点为“坚持开发式脱贫方针：鼓励脱贫群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富。”根据编码结果显示，共得到50541个分析单元；然后，基于政策工具框架对每个文本分析单元进行内容分析，最后将各个文本分析单元归入相应政策工具，结果如表1所示。[29]

表1 建党100年中国扶贫政策分类编码情况

三、建党100年我国扶贫政策工具历史变迁

对于改革开放以来中国扶贫阶段的划分，学界一般将1978年以前分为一个阶段，如黄承伟将1949-1978年的扶贫工作称为“实施计划经济体制下的广义扶贫战略”，将1978-1985、1986-1993、1994-2000分别称为体制改革扶贫阶段、大规模开发式扶贫阶段与综合性扶贫攻坚阶段，将2001-2012年的扶贫称为“整村推进与两轮驱动”阶段、2013-2020年称为精准扶贫或脱贫攻坚阶段。[30]考虑到1921年至1949年之间新中国还没有成立，政策数量较少，而1978年是中国改革开放的关键节点，所以本文将1921-1977年分为第一个阶；同时，虽然学界一般认为1979年到2000年之间中国扶贫工作应该分为三个阶段，但这三个阶段可统称为中国扶贫工作的成长期，且三个阶段的扶贫政策并不多，如划分太细，不利于从政策工具的角度来分析，因此本文将其作为一个阶段来处理。为此，本文将建党100年来的扶贫政策，划分为1921-1977、1978-2000、2001-2012、2013-2020四个阶段，分别命名为计划经济体制下的救济式扶贫、开发式与综合性扶贫、整村推进与两轮驱动扶贫和脱贫攻坚阶段。

图1 建党100年我国扶贫政策工具演进统计

借助NVivo11软件对428份扶贫政策进行文本分析发现，不同时期的扶贫政策工具重点不同，其中，1921-1977年阶段，命令性工具占主导地位；1978-2000年阶段，象征及劝诫工具占主导，激励性工具辅之；2001-2012年阶段，激励性工具占主导，象征及劝诫工具次之；2013-2020年阶段，能力建设工具占主导地位，其余三种工具并驾齐驱，详见图1。

1.计划经济体制下的救济式扶贫阶段（1921—1977年）：命令性工具占主导

中国共产党成立以后，深刻认识到中国农民的贫困问题归根结底是由封建剥削制度和帝国主义侵略造成的，因此在1949年以前，通过土地斗争来解决农民的贫困问题，通过自力更生来破解贫困的被动局面，让贫困农民获得了基本的生产资料和生活资料，取得了阶段性胜利，先后出台了《中国共产党土地问题党纲草案》《土地法》《中国土地法大纲》等系列文件，为反贫困奠定了扎实的物质基础与群众基础，为中国摆脱贫困创造了根本的政治条件。1949年新中国成立之后，由于贫困人口基数庞大，财政状况较为困难，中国共产党采取了救济式扶贫方式，建立自上而下的民政救助体系，并在持续推进土地制度改革的同时注意稳住城镇居民就业，解决了人民的温饱问题，为国家的经济社会稳定发展打下坚实的基础。[31]

落实在政策工具上，这一阶段主要表现为命令性工具占主导地位，占33.84%，工具数目较少且相对单一。这一点，可以从中国共产党领导工农群众进行革命到确立计划经济为社会主义基本制度可以看出。当时的社会自主性极度缺乏，需要依靠国家强力保证政策实施，所以这一阶段的扶贫政策工具带有浓厚的强制性色彩，同时兼具及时性和低成本的特征。例如，1925年1月，《对于农民运动之议决案》讨论了中国共产党与工人阶级要领导中国革命走向成功，要运用命令性工具，依靠党的权威和强制力鼓动和组织广大工农群众进行经济斗争和政治斗争。该决议案在党的第四次代表大会审议通过。1929年6月，《中共六届二中全会关于土地问题的报告》号召“中国要推翻帝国主义的统治，必须要根本推翻封建势力；要完成土地革命必须推翻帝国主义，只有推翻帝国主义才能彻底完成土地革命。”这说明建国前中国共产党已经充分认识到土地问题是贫困的根源，这就需要命令性工具来强制实施，领导人民群众进行土地革命。1955年7月《1995年经济体制改革实施要点》中提到要“继续深化农村经济体制改革，促进农村经济全面发展，包括发展农业专业合作组织，规范生产者合作社，促进农业生产商品化、产业化、社会化等”。[32]可以说，这一时期的广义扶贫，不仅在全国进行了大规模农田水利基础设施建设，初步构建了农村基本公共服务体系，还逐步建立起以社区五保制度和农村特困人口救济为主的农村社会基本保障体系。[33]

这一时期党和国家经历了帝国主义侵略与封建制度压榨，又经历了生产力落后、生产资料匮乏等社会动荡环境，因此，中国共产党以解放和发展生产力为扶贫工作的主线，发挥了命令性工具成本低、效率高、服从性强等优点，给积贫积弱的中国开辟了一条革命道路。在当时的环境下，这一工具有成效但并不明显，以至于1977年农村的贫困人数还高达2.5亿人，占全国人口总数的25.97% ，占世界贫困人口总数的1/4，农村贫困发生率达到30.7%。[34]这说明，计划经济体制下的救济式扶贫策略，虽然暂时保证了贫困人口的基本生存需求，但从长远来看，贫困人口的脱贫问题仍然得不到根本性解决。

2.开发式与综合性扶贫阶段（1978—2000年）：象征及劝诫工具占主导，激励性工具辅之。

1978年是改革开放的重要时刻，随着党的十一届三中全会的召开，我国进入了社会主义现代化建设新时期。在此背景下，市场经济体制改革逐步开展，贫困人口慢慢减少，扶贫工作却出现了新的特点，即逐步向西部边远地区、深山地区、高海拔地区、少数民族地区集中，东部和西部地区贫富差距逐渐拉大。这一时期，党的扶贫工作就主要集中在缩小贫富差距上，扶贫方式也从救济式向开发式转变。这一阶段，中国共产党带领全国各族人民实施了农村经济体制改革、区域开发式扶贫、综合性扶贫攻坚等措施，形成了政府主导、多元参与的扶贫格局，基本解决了农村人口的温饱问题。

此时，我国扶贫政策工具表现为象征及劝诫工具占主导地位，占27.05%。  象征与劝诫工具主要发挥扶贫政策的象征性功能，主要聚焦扶贫政策对贫困人口观念、思想与意识的影响，希望通过价值观的改变来达成政策目标。[35]由于象征及劝诫工具实施门槛低，适用范围广，不需要投入大量的资源，因此，从1984年开始，政府有计划、有组织出台的反贫困政策，大都以象征及劝诫政策工具为主。[36]例如，1984年9月中共中央发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，1986年4月制定的经济社会发展“七五计划”专门将“老、少、边、穷地区的经济发展”单列一章,1987年10月《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》提出，要在坚持改革的基础上，千方百计提高开发资金的使用效益，扎扎实实实现“七五”期间解决贫困地区大多数群众温饱问题的目标。不过，这一时期的激励性工具也有展现，占25.28%，有两个标志性事件，一是1986年成立的国务院贫困地区经济开发领导小组，是专门的扶贫机构；二是1994年4月出台的《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。这两个激励性政策工具标志着中国扶贫事业的组织化、制度化与规范化。[37]

正如邓小平强调的“中国式的现代化是一个雄心壮志，是一个宏伟的目标”，激励性工具可以促使人民群众自觉采取行动、激发内生动力，紧紧跟随中国共产党，为实现百年梦想艰苦奋斗，因此这一阶段的扶贫成效比上一阶段明显。到2000年年底，国家“八七”扶贫任务基本完成，农村贫困人口数量减少到3200万人。但是，扶贫开发工作仍然面临着严峻的挑战，从根本上改变贫困地区的经济落后状况，将是一个长期而艰巨的历史任务。

    3.整村推进与“两轮驱动”扶贫阶段（2001—2012年）：激励性工具占主导，能力建设工具次之。

进入新世纪以后，经过各级党委和政府的不懈努力，绝大多数贫困群众的温饱问题已经基本解决，农村地区赤贫现象基本消除，而贫困人口的分布却发生了变化，重点县覆盖的贫困人口只有55%，而重点村却集中了80%左右，这表明大而集中的贫困人口分布已经转化为小而分散的状态。为此，为了更好地瞄准贫困人口，国家进行了战略转移，把以县域的整体帮扶为主转向了整村推进，当时在全国确立了15万个贫困村发展产业与实行劳动力转移，全面实施整村推进的参与式扶贫。2007年，我国开始推行农村最低生活保障制度，扶贫开发打开了与最低生活保障制度衔接的“两轮驱动”新局面。

根据政策文本编码显示，这一时期的政策工具主要采用激励性工具和能力建设工具，分别占32.18%和25.96%，这说明本阶段的扶贫工作，一方面靠政策的激励，另一方面也要延续对人民群众价值观念的引导，坚持两个方面的辩证统一。激励性工具能更好地引导贫困群众提升主体性意识、打破个人对国家的依赖模式，具有社会动员社会整合的作用。为此，2001年6月，中央政府在八七计划成效显著的基础上颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确规定了“省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的工作责任制，将贫困村作为扶贫基本单位，同时运用激励性政策积极引导农村人力资本投资和软实力建设，关注贫困地区的科学、教育、文化和卫生事业，该纲要的实施使得我国农村贫困人口数量持续减少。[38] 2011年，中央又制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，该纲要重新确立了我国扶贫的总目标，包括多维度减贫目标即从基本生存需要到基本能力提升、利贫性增长目标即贫困地区人均纯收入增长幅度高于全国平均水平、包容性发展目标即主要领域的公共服务指标接近全国平均水平。在这些目标的示范作用下，我国逐渐开始构建政府、市场、社会“三位一体”的扶贫格局，并出台了教育、产业、金融、土地等各种具体优惠政策，进行了大量的舆论宣传来助推贫困地区发展，如2002年4月颁布的《教育部关于做好对口支援新疆高等师范学校工作的通知》指出，应积极发展西部地区高等教育，诱导中部地区高校对口支援西部地区高校，采取经费补助、奖励激励等多种形式的支援与合作，加快中西部地区发展，促进中国现代化建设。[39]

这一时期，脱贫工作取得重大成效。按照我国2010年发布的1196元绝对贫困线标准，全国贫困人口减少到2688万人，贫困发生率下降到2.8%。绝大多数贫困人口的温饱问题已经得到显著解决，国民经济也随之持续健康发展，区域与城乡的贫富差距得到缓解。但是，即便如此，我国仍然有大量的贫困人口，贫困地区经济落后、人民生活水平低下，以及贫困人口识别不精准、内生动力缺乏等问题仍然明显。

4.脱贫攻坚阶段（2013—2020年）：能力建设工具占主导地位，其余三种工具并驾齐驱。

以往扶贫政策的瞄准对象或为中西部贫困地区，或为贫困县，或为贫困村。在上述优惠扶持政策的引导下，部分经济困难群众的脱贫问题得到了解决，而仍未脱贫的贫困户由于其致贫原因复杂、人口分布分散等原因成为打赢脱贫攻坚战的最后一道难关。为此，党的十八大以来，习近平总书记对精准扶贫精准脱贫进行了系列论述，于2014年正式下发精准扶贫文件，2015年作出打赢脱贫攻坚战的决定，明确“到2020年现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体脱贫”的目标，全面实施精准扶贫、精准脱贫战略，确保各项政策落到实处。

这一时期的政策工具数量显著上升，呈现多样化、均衡化、丰富化等特征，其中占主导的是能力建设工具，为27.47%，其余三种工具并驾齐驱，分别占比25.13%、23.35%与24.04%。为何这一阶段是以能力建设工具为主，因为经过几十年的发展，中国的减贫策略要由大水漫灌式扶贫向精准滴灌式扶贫转变，要坚持分类、因人因地、因贫困原因、因贫困类型来施策，所以，贫困户的能力建设、贫困地区的能力发展就显得特别重要。在这一阶段，政府通过一系列引导性和支持性举措、供给性与建设性政策来广泛动员全社会支持中国扶贫事业的发展，通过扶持生产和就业发展一批、易地搬迁安置一批、生态保护脱贫一批、教育脱贫一批、低保政策兜底一批等“五个一批”举措来激发贫困群体的内生动力，通过为贫困人口建档立卡、向贫困村派驻第一书记和工作队、开展志智双扶举措来源源不断释放脱贫攻坚的红利。这一时期体现能力建设的政策有教育扶贫政策如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》、就业扶贫政策如《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》、语言扶贫政策如《推普脱贫攻坚行动计划（2018—2020）》、产业扶贫政策如《关于加大贫困地区项目资金倾斜支持力度促进特色产业精准扶贫的意见》、志气扶持政策如《关于开展扶贫扶志行动的意见》等。

当然，由于脱贫攻坚是党中央、国务院面向全国人民的庄严承诺，打赢脱贫攻坚战是各级政府必须完成的政治任务，所以这一时期的命令性工具如《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》也比较明显，不仅如此，这一时期自上而下的精准扶贫体制、驻村工作机制、扶贫动员体系等都带有明显的强制性与权威性。当然，要在较长时期内培育贫困人口的政策执行力和建设能力，激励性工具、象征及劝诫工具、能力建设工具协同共用，能起到更好的促进作用。[40]因此，国家出台了系列支持和鼓励灵活参与扶贫的政策如《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》等，也同时出台了象征及劝诫政策如《关于做好易地扶贫搬迁集中安置社区治理工作的指导意见》《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，等等。这与何玲玲、付秋梅的研究相似，她们指出，我国精准扶贫阶段的政策工具呈现出以“能力型建设工具为主，其他工具并存”的特点。[41]为进一步印证脱贫攻坚阶段政策工具的特点，本文专门针对脱贫攻坚阶段的政策文本做了词频分析，结果显示，“地区、发展、建设”高频词表明这一阶段扶贫的基本方式是针对不同贫困地区、不同贫困户状况，运用科学有效手段加强贫困地区建设、促进贫困地区发展的治贫方针；而“农村、资金、教育、农业、就业、医疗、搬迁、建档立卡、金融、网络、残疾人”词频则体现了脱贫攻坚阶段扶贫工作的重点领域和目标对象，“服务、创新、帮扶、定点、对口、协作”高频词则表明了这一时期扶贫政策的方式方法。这说明，词频分析结果和编码分析结论基本一致，即这一阶段的政策工具表现为能力建设工具为主，命令性工具、激励性工具、象征及劝诫工具并驾齐驱。[42]

由于政策工具多样、类型丰富、数量均衡，这一场以解决贫困人口“两不愁”“三保障”为基本目标的脱贫攻坚战，在2020年底取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个脱贫县全部摘帽，12.8万个脱贫村全部出列，区域性整体性贫困得到解决，完成了脱贫攻坚的艰巨任务，创造了又一个举世瞩目的奇迹。[43]为此，联合国秘书长古特雷斯评价道：“过去10年，中国是为全球减贫作出最大贡献的国家；此外，中国的减贫方略，也为全球减贫提供了中国方案和中国经验，尤其对其他发展中国家具有很大的参考价值和借鉴意义。”[44，45]

四、建党100年我国扶贫政策工具特点分析

从扶贫政策文本各节点的参考数来判定，在文本总量一致的前提下，编码参考点数越多，表明政策工具使用的次数越多，所占比例也就越大。如表2显示，能力建设工具和激励性工具是建党100年以来使用频率最高的扶贫政策工具，参考点分别是12884和12240，占比26.45%和25.13%；其次是象征及劝诫工具，参考点是11826，占比24.28%；最后是命令性工具，参考点是11762，占比24.15%。由此，建党100年我国扶贫政策工具呈现出如下特征。

 表 2 建党 100 年以来我国扶贫政策文本编码分析结果

（一）政策工具数量逐步上升且分布均衡

将不同历史阶段428条政策文本所构成的政策工具数量进行统计，得到了图4的对比分析情况。从图4可知，第一，虽然扶贫政策工具在不同时期特点不同、表现各异，但随着时间的推移，政策工具的数量整体呈上升趋势，2013-2020阶段的数量大规模增长，是原来的几倍；第二，同一时期内，不同政策工具的数量基本均衡，没有太大的差距；第三，象征及劝诫工具、激励性工具和能力建设工具随着时间的推移呈上升趋势，这彰显我国扶贫政策工具使用越来越科学与合理。当然，这也与1986年国务院扶贫地区经济开发领导小组及其办公室成立，建立专门的领导机构，并制定一系列扶贫开发政策密切相关。后来，为坚决打赢脱贫攻坚战，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央、国务院出台的政策数量更是创历史新高。一如习总书记曾指出的，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”[46]

图4 建党100年我国扶贫政策工具数量特征

（二）重视能力建设工具的运用

在能力建设工具中，涉及引导支持类工具和经费补助类子工具的政策文本分别为404和412份，参考点分别为4100和3575，比例较高，这进一步说明中国共产党比较重视能力性工具的使用。一如姚松和曹远航对新时期中央政府教育精准扶贫政策的文本计量分析发现，随着时间的推移，权威工具始终处于相对主导地位之外，能力建设型工具使用频次较高，且命令型、激励型、能力建设型、系统改革型、劝诫型工具逐步呈综合化趋势。[47]本文的分析也得知，从建党100年我国反贫困的征程来看，能力建设工具占据主导地位，这体现了党在政策制定中的主导地位以及我国的制度优越性，表明中国共产党在领导人民进行反贫困斗争历程中，始终坚持和贯彻解放和发展生产力的方针，通过制度建设、培养培训、教育学习等措施大力提升农民自身的生存和发展能力，从根本上摆脱贫困，奔向小康。

（三）激励性工具使用存在偏斜

激励性工具是通过奖励激励、经费补助、惩戒监管等手段来缩小东西部贫富差距、增强贫困人口内生动力、促使贫困人口自我觉醒与自我发展的工具，对巩固脱贫攻坚成果、实现全面乡村振兴必不可少。然而，在428份政策文件中，激励性工具中的经费补助类子工具的参考点为3575，明显高于其他具体政策工具，涉及权力下放类子工具的政策文本仅为8份，参考点仅为9，处于相对缺失状态。经费补助类子工具比例过高，表明百年扶贫历史中，输血式扶贫是主要手段；权力下放类子工具过少，表明我国建党100年的扶贫历程还是政府主导的扶贫历程，市场、社会与公众参与较少。[48]以政府为主导的扶贫虽然容易动员力量与整合资源，但难以形成长效机制，还可能导致一些贫困群众对扶贫资金产生依赖，形成更难以解决的精神贫困。

（四）政策工具组合的系统化程度不高

在428份政策文本中，能力建设工具和激励性工具相对较多，命令性工具和象征及劝诫工具使用频次相对较少，这表明我国扶贫政策工具总体上呈现多样化与丰富性特点，组合使用较多。再深入分析具体政策工具，运用较多的则是引导支持、教育学习、经费补助、示范典型类工具，参考点分别为4100、3880、3575和3342。事实上，现在大多数领域单一、孤立使用政策工具的现象较少，多样政策工具组合应用更为常见。[49]根据麦克唐纳尔和艾莫尔的观点，政策工具的优化组合要基于政策目标并根据不同的政策环境与政策资源而定。不过从目前的数据来看，建党100年不同扶贫政策工具之间优化组合的程度相对较低，没有很好地融合，分散在资金、教育、就业、医疗、建档立卡、金融等各个领域，政策之间的连贯性、系统性和科学性还有待提升。[50] 

五、建党100年我国扶贫政策工具应用展望

尽管建党100年以来我国扶贫政策工具变迁呈现上述特点，但这些变迁的政策工具对乡村振兴及未来的农村农业现代化也具有重要的价值。为此，探讨这些扶贫政策共工具在乡村振兴阶段的应用与展望，很有必要。

（一）提高政策工具匹配程度，注重工具实施的连续性

脱贫攻坚是乡村振兴的基础，乡村振兴是脱贫攻坚的深化。根据脱贫攻坚阶段使用政策工具的经验，乡村振兴阶段应考虑政策工具与振兴目标之间的匹配度问题。乡村振兴除了满足产业振兴、生态振兴、人才振兴、组织振兴、文化振兴的要求之外，还应关注普惠型公共服务的供给以及脱贫群众的可持续发展。同时，乡村振兴不适合搞“一刀切”，应该分批次分层次进行，对于有振兴基础的乡村进行振兴，对于暂时不符合振兴条件的乡村，还是应该以巩固脱贫攻坚成果为主要目标。基于此，一方面，为让脱贫地区与脱贫群众巩固脱贫攻坚成果，公平获取可持续发展资源，政府应出台相应的激励性、引导性、能力增长型政策，注重对脱贫人口的金融扶持、教育帮扶与就业培训，构建志智双扶长效机制；另一方面，对于有条件振兴的乡村给予更多的发展资源与鼓励其发展的政策，引入市场机制撬动政府、市场、社会资源，增加对帮扶企业的税收优惠，鼓励多方参与，形成多方协同。此外，政府还要注意乡村振兴政策与脱贫攻坚政策的连续性，在大政方针上保持一致，注意相关衔接，切不可让政策断层发展。让人欣喜的是，2020年12月通过的《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的意见》中已经明确指出，为巩固脱贫攻坚成果，要对脱贫群体与脱贫地区做到“四不摘”，即“不摘帮扶、不摘监管、不摘政策、不摘责任”，同时要加强“财政投入政策衔接、金融服务政策衔接、土地支持政策衔接、领导机制衔接、工作体系衔接、规划实施与项目建设衔接、考核机制衔接”。[51]这为保持乡村振兴政策工具的连续性提供了政策支持。

（二）优化政策工具组合结构，增强工具功能的互补性

政策工具的优化组合与科学配置，对实现乡村振兴目标具有重要的价值。具体而言，以教育、培训、赋能为主的能力建设工具适合于培育乡村发展的内生动力，为脱贫地区设置远景规划，阻断贫困的代际传递；强制性色彩浓厚的命令性工具，因见效快、成本低，对于构建自上而下的乡村振兴动员体系、发挥集中力量办大事的制度优势必不可少；以经费支持、政策倾斜、荣誉奖励等为主的激励性工具可以激发驻村干部、基层组织更多的主动性与积极性，也是乡村人才振兴的保障机制，使用恰当，可以引导大学生、外出务工人员、社会有为青年到农村去创业就业；象征和劝诫性工具可以让脱贫群众树立正确的价值观与人生观，克服依赖心理，真正达到“扶信念、扶勇气、扶志向”之目的。为此，乡村振兴阶段的政策工具组合，应当从结构、功能上予以优化，建立政策工具网络体系，提高各工具之间的协同性，使之成为一条科学的政策工具链，防止出现工具冲突现象。具体来说，要以能力建设工具和激励性工具为主，深度激发脱贫地区的内生动力，有效培育脱贫地区的发展能力，构建巩固脱贫攻坚成果的长效机制。同时，通过构建赏罚分明的奖惩体系，激发多元主体参与乡村振兴的动力与活力，引导和鼓励青年大学生到乡村去创业就业，或成为乡村人才振兴的孵化器。西外，还要发挥好命令性工具、象征和劝诫工具的辅助作用，强化对乡村振兴工作的执行监管与考核评估，发挥政策杠杆对乡村振兴工作的调节优化；加强宣传引导，继续发扬脱贫攻坚精神、讲好中国扶贫故事，以更多的象征及劝诫工具鼓励他们自强不息、自力更生，积极投身于乡村振兴的伟大历史洪流中。

（三）深化政策工具内容体系，强化工具变革的创新性

目前，我国已进入巩固拓展脱贫攻坚成果与全面乡村振兴阶段。此阶段的减贫目标与减贫任务，应放在城乡融合发展的大背景下来思考。一如2021年4月29日通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》所提到的，国家要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置。”[52]要做到这些，就需要正确把握巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的政策体系，不断深化政策工具的内容，一方面不断完善返贫监测和帮扶机制，强化对重点群体的监测预警，防范出现系统性、区域性大规模返贫现象。另一方面，聚焦城镇相对贫困群体，完善社会保障制度，推动城乡公共服务一体化，及时将新的贫困人口纳入到减贫治理体系中。此外，要实现乡村振兴战略，推进农村农业现代化，还应有层次有梯度增加农村投入，加快农村产业结构调整，完善农民增收机制与乡村人才培育体系，这就要求进一步深化政策工具组合，构建服务乡村振兴需求的政策内容。

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