生态环保合规 | 三评《环境监管重点单位名录管理办法》 ：稳坐中军帐，指挥也倜傥
作者：傅前明
导读：《环境监管重点单位名录管理办法》将于2023年元旦正式施行，届时定对规模以上生产类企业和服务类事业单位产生显性的强大冲击，实质构成生态环保执法与企业环保合规实践中的一件大事，理应得到高度的重视。然而囿于规章的低立法层级与高专业壁垒，在业内却并未引起足够的关注，更鲜有深入分析研究者。
为彰显其立法精神，披露行政执法导向，提示环保合规风险，分享合规实操经验，引发更多研讨切磋，扎实推动污染防治与环境保护重大制度落地，特从中立者、监管方、相对人三个不同的角度予以解读，供业内同仁参考斟酌。此为续篇《稳坐中军帐，指挥也倜傥》。
2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》长出了“牙齿”[1]，生态环境保护日益进入国家政治经济与社会治理的中心舞台，生态环境主管部门权能日益扩张，管辖范围越来越宽广，管辖事项越来越细密。与此相应，生态环境执法机制不断创新，执法力量稳步壮大，执法手段日益更新。
作为政府公共权力的一种，生态环境主管权力也遵循公共权力内在运行的普遍逻辑，从事权角度看，权力初期开疆扩土、大包大揽、高歌猛进，其态势持续一段时间后必然呈现出夙兴夜寐、四面出击、力不从心的表征，由此而自然转化为整合战线、抓大放小、突出重点。这种选择与转换，既表现为基层执法实务的“狂风骤雨”归入“风平浪静”，也体现在部门立法对种种机制创新的认可。在生态环境保护领域，环保督察[2]，环评资质改革[3]、排污许可制度更新[4]、落实放管服要求[5]、“垂改”执法体制[6]、执法队伍建设[7]、职能部门联席机制[8]等都可归入此类，而《环境监管重点单位名录管理办法》（以下简称《管理办法》），则堪称是生态环境保护系统内部理顺执法权能、节约执法资源，整合执法能力，提升执法功效的典范。
《管理办法》一方面促成基层生态环境保护执法部门构建对本辖区所有指定环境要素的在线监管体系，一方面也促成“垂改”后的统一执法力量（支队、大队、小队）形成重点差异、大小齐管、全面控局的实际能力。兹从整合监管机制、承接上位立法二个层面，阐释《管理办法》对生态环境主管部门一线监管与执法带来的巨大便利。
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一、《管理办法》对相关监管机制的整合
（一）提炼“环境监管重点单位”的特定义务
1.此前在水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法等单行法中，立法机关都对各自领域内的重点排污单位规定了相应的法律义务，但由于时代背景、立法意旨、立法技术的差异，导致这些零落的规定具有分散性、参差性、柔弱性，于一线执法者来说颇为繁琐。
2. 《管理办法》则以“环境监管重点单位”这一上位概念统领了各单选法中的“重点排污单位”，并归结了共性的六项义务：（1）配合当地主管部门环境监管重点单位名录信息管理工作；（2）安装污染物排放自动监测设备，并与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行；（3）按照国家有关规定和监测规范，进行污染物自行监测，保存原始监测记录；（4）保证监测数据的真实性和准确性；（5）在主管部门调查自动监测设备传输数据异常时，应当积极配合；（6）积极采取有效措施防治环境污染，防范环境风险。
（二）链接排污许可管理
1.《排污许可条例》规定纳入管理的排污单位应当申领导=排污许可证，未取得排污许可证的不得排放污染物。而根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，排污许可分为重点管理和简化管理两类。
2. 《管理办法》第十二条明确规定“排污许可分类管理名录规定的实施排污许可重点管理的企业事业单位，应当列为重点排污单位”，即是对此前排污许可管理工作成果的全盘接受。
3.然而《管理办法》并不局限于此，而是以积极主动的姿态更进一步，例如：位于地下水污染防治重点区内且设有水污染物排放口的企业事业单位、设有污水排放口的规模化畜禽养殖场等，其本身可能并不是排污许可重点管理单位，但是基于监管需要，《管理办法》将之明确列入“环境监管重点单位名录”。
（三）链接清洁生产审核
1. 《清洁生产促进法》和《清洁生产审核办法》规定了强制性清洁生产审核的情形：（1）污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准，或者虽未超过国家或者地方规定的排放标准，但超过重点污染物排放总量控制指标的；（2）超过单位产品能源消耗限额标准构成高耗能的；（3）使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的。
2.对照《管理办法》的具体规定，可以发现其与强制性清洁生产审核第（1）和（3）项的情形完全吻合，也就是说因此二种情形而被纳入强制性清洁生产审核的单位，也顺理成章地被列入“环境监管重点单位名录”。
（四）链接环境信用评价
1. 2013年12月18日原环境保护部与发展改革委、人民银行、银监会共同印发《企业环境信用评价办法（试行）》，建立企业环境行为信用评价制度，运行“守信激励、失信惩戒”的机制。并要求省级环保部门负责组织实施本行政区域内国家重点监控企业的环境信用评价工作。
2. 《企业环境信用评价办法（试行）》列举了10种应当纳入环境信用评价范围的企业类型，首当其冲的是（1）环境保护部公布的国家重点监控企业；（2）设区的市级以上地方人民政府环保部门公布的重点监控企业。
3.由此可见，被纳入《管理办法》所规定的环境监管重点单位名录的企业，须同时接受企业环境信用评价。
（五）链接“双随机一公开”[9]
1. “双随机一公开”本是国务院办公厅《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中，对行政执法部门提出的新型监管模式。2021年生态环境部发布《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》，提出动态完善检查对象名录库、科学设定随机抽查频次等措施。
2.在 “双随机一公开”机制中，生态环境主管部门将被检查对象分成一般监管对象、重点监管对象、特殊监管对象三类，在安排随机抽查工作时设置不同的随机抽查频次和随机抽查比例。
3. 毫无疑问，《管理办法》所确定的环境监管重点单位名录当然是“双随机一公开”机制运行的母本之一；凡是被纳入环境监管重点单位名录的企业，大概率会受到高频次现场监督检查的冲击。
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二、《管理办法》对上位立法的承接
（一）承接《水污染防治法》
1.水污染物。其情况比较复杂，从污染物溯源可以将之归结为：（1）病原体污染物；（2）耗氧污染物；（3）植物营养物；（4）有毒污染物；（5）石油类污染物；（6）放射性污染物以及酸、碱、盐无机污染物等。而从对环境和人体危害程度则可分为：（1）水环境第一类污染物，指能在环境或动植物体内蓄积对人体健康产生长远不良影响的污染物[10]；（2）水环境第二类污染物，即长远影响小于第一类的其它污染物[11]。
2.《水污染防治法》的措施。对水污染物的防控主要有2个措施，第一是规定排放标准，这是普遍性的措施；第二是设定排放总量，即针对那些实现水污染物达标排放后仍不能达到国家规定的水环境质量标准的具体水体，由国务院和省级人民政府实施特定水污染物的总量控制，并对涉水的工业污染源企业分配排污指标，企业的现实排放量不得超过所分配的排污指标。其设立了“应当安装水污染物排放自动监测设备的重点排污单位”[12]的概念，但未予进一步明确，在监管和执法实践中容易出现不易操作以及当事人不好接受的弊端。
3.《管理办法》则从4个方面进行了细化：（1）以“水环境重点排污单位”的子概念丰富了《水污染防治法》中“重点排污单位”的内涵；（2）明确了市级生态环境主管部门设定“筛选排放量限值”的原则与底线（照此计算的排放量之和不低于本行政区域排放源统计调查的工业水污染物排放总量的65%）（3）以有限列举方式匡定了3类应当纳入名单的排污单位（工业企业、规模化畜禽养殖场、废水污水处理厂）（4）提出了针对该3类排污主体的，便于操作的客观化、具体化的衡量指标，以上细化规定对于止息管理相对人可能出现的疑惑与纷争，十分有益。
4.需要特别指出的是：（1）对于工业企业而言，凡涉及第一类污染物的都会被列入排污许可重点管理，根据《管理办法》第十二条的规定[13]就是当然的“水环境重点排污单位”；（2）而如果涉及第二类污染中比较见的化学需氧量、氨氮、总氮、总磷超过了地方生态环境主管部门设定的筛选排放量限值的，也应当被列入名单；（3）《管理办法》将现行《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》中对城镇生活污水处理厂的管理标准从日处理能力2万吨，提升到日处理能力10万吨以上，减少了纳入“水环境重点排污单位”的 城镇生活污水处理厂数量。结合实际情况，《管理办法》以令人信服的方式，在事实上是有效地扩大了《水污染防治法》“重点排污单位”的覆盖范围。
（二）承接《地下水管理条例》
1.关于地下水污染防治重点区。《地下水管理条例》规定由省级政府生态环境主管部门会同本级水行政、自然资源等主管部门划定地下水污染防治重点区[14]，而《管理办法》则进一步提出细化标准：（1）本行政区域地下水污染防治需要；（2）排污单位排放有毒有害物质情况等。
2.关于 “重点排污单位”的范围。《地下水管理条例》第四十一条第一款（二）项划定了“化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场等的运营、管理单位”；而《管理办法》则将以“地下水污染防治重点区”的概念，将区内设有水污染物排放口的全部企业事业单位和《地下水管理条例》第四十一条第一款（二）项规定的单位 “一网打尽”，并且还囊括了“地下水污染防治重点区”之外的尾矿库、危险废物填埋处置场、大型生活垃圾填埋场的运营、管理单位，与《土壤污染防治法》建立起直接联系，大大地扩展了《地下水管理条例》的既有管理范围。
3. 关于 “重点排污单位”的标准。（1）尾矿库限于一级和二级环境监督管理者；（2）生活垃圾填埋场以日处理能力500吨以上的标准。
4. 需要特别说明的是：（1）加油站等拥有地下油罐的单位，经过“拉网式”专项整治已完成存量问题处理，而新的标准能够确保其使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施；（2）存放可溶性剧毒废渣的场所，会纳入排污许可管理，因此《地下水管理条例》第四十一条第一款（三）（四）项的规定，也在《管理办法》中得到了充分的落实。
（三）承接《大气污染防治法》
《管理办法》从四个方面对《大气污染防治法》第二十四条第二款[15]的原则性规定予以细化：
1. 细化了“大气环境重点排污单位”的内涵和外延。
2.明确了市级生态环境主管部门设定“筛选排放量限值”的原则与底线（照此计算的排放量之和不低于本行政区域排放源统计调查的工业大气污染物排放总量的65%）。
3.以有限列举方式，清晰揣而具体地匡定了应当纳入名单的特定行业中采用特定工艺的企业：（1）太阳能光伏玻璃行业企业，其他玻璃制造、玻璃制品、玻璃纤维行业中以天然气为燃料的规模以上企业；（2）陶瓷、耐火材料行业中以煤、石油焦、油、发生炉煤气为燃料的企业；（3）陶瓷、耐火材料行业中以天然气为燃料的规模以上企业；（4）工业涂装行业规模以上企业，全部使用符合国家规定的水性、无溶剂、辐射固化、粉末等四类低挥发性有机物含量涂料的除外；（5）包装印刷行业规模以上企业，全部使用符合国家规定的低挥发性有机物含量油墨的除外。
4. 列明了用于重点管理的4种大气污染物（二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物），及其筛选标准（任一种大气污染物近三年内任一年度排放量大于市级生态环境主管部门设定的筛选排放量限值的企业）。
（四）承接《噪声污染防治法》
噪声污染因其自然所具有局限性、瞬时性、感觉性，在管理上是以前置性的声环境功能分区为主。2021年12月24日新《噪声污染防治法》，将工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活等四大类噪声污染汇总规范，确立多个职能部门协作共管的机制，但是自2022年6月5日正式施行至今，相关的协作机制尚未完全建立。而《管理办法》作为生态环境部颁行的部门规章，也只能在工业噪声污染监管核心权能范围之内，作出原则性的规定。
1.市级生态环境主管部门根据本行政区域噪声排放状况、声环境质量改善要求等因素确定噪声重点排污单位。
2.工业噪声重点排污单位，应当具备下列条件之一：（1）位于噪声敏感建筑物集中区域或者厂界外200米范围内存在噪声敏感建筑物集中区域，且造成噪声污染的；（2）影响所在行政区域完成声环境质量改善规划设定目标的；（3）噪声污染问题突出、群众反映强烈的。
某种意义上，粗略性的表述正是基于噪声污染行政执法的现实状况而采取的观望策略。
（五）承接《土壤污染防治法》
1.《土壤污染防治法》申明了土壤污染重点监管单位的纳入管理措施[16]，针对土壤类的特定法定义务也进行了明确而具体的规定，包括：（1）严格控制有毒有害物质排放，并按年度向生态环境主管部门报告排放情况；（2）建立土壤污染隐患排查制度，保证持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散；（3）制定、实施自行监测方案，并将监测数据报生态环境主管部门。而且，该特定的义务应当在排污许可证中载明。所以《管理办法》对此未作进一步的阐述。
2. 现实情况是，我国的土壤污染问题格外严重，但是目前污染治理的技术和成本制约了对污染地块的广泛覆盖。为将有限的资源和力量集中在突出的重点上，《管理办法》对土壤污染重点监管单位作了相对保守的规定：（1）有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革行业规模以上企业；（2）位于土壤污染潜在风险高的地块，且生产、使用、贮存、处置或者排放有毒有害物质的企业；（3）位于耕地土壤重金属污染突出地区的涉镉排放企业。
3.具备以上3种情况之一的企业，集中在重污染行业，本是当地的污染大户，既会受到排污许可制度的约束，也会在水、气等方面被纳入重点单位名录，但是由于重点监管单位名录本是分类管理，因此《管理办法》的上述规定仍然是必要的，其一方面增强了可操作性；另一方面也将《土壤污染防治法》对土壤污染重点监管单位规定的特别义务予以有效激活。
（六）承接《固体废物污染环境防治法》
1.《固体废物污染环境防治法》的监管与执法实践，已建立起“全国危险废物等固体废物污染环境防治信息平台”，统一推进固体废物收集、转移、处置等全过程监控和信息化追溯。还通过制定和调整国家危险废物名录，规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法、识别标志、以及设立专章（第六章危险废物）规定产废单位制定危险废物管理计划、建立危险废物管理台账等，作出了具体的规定。因此《管理办法》未在此处着力。
2. 产生和利用危险废物的单位，历来属于政府监管的核心对象，在生态环境领域其同时受到危险废物经营许可证制度、转移联单制度、排污许可管理制度的多重管辖，因此名录管理的实质内涵已被充分发掘。
3.尽管如此，考虑到规范的统一性，《管理办法》第十一条还是作出具体要求规范，并顺带将普通矿产资源（除铀、钍矿外）开发利用企业的纳入标准予以明示。提请大家注意措辞从前面的“应当”变为了“可以”。
4. 根据 《管理办法》可以被列为环境风险重点管控单位，是具备下列条件之一的：（1）年产生危险废物100吨以上的企业；（2）具有危险废物自行利用处置设施的企业；（3）持有危险废物经营许可证的企业；（4）生活垃圾填埋场（含已封场的）或者生活垃圾焚烧厂的运营维护单位；（5）矿产资源（除铀、钍矿外）开发利用活动中原矿、中间产品、尾矿（渣）或者其他残留物中铀（钍）系单个核素含量超过1Bq/g的企业。
（七）承接《新污染物治理行动方案》
1.国办发〔2022〕15号《新污染物治理行动方案》于2022年5月4日印发，对新污染物的范围[17]、来源以及宏观治理措施作出了安排，但是有毒有害化学物质环境风险管理条例尚未正式发布，相关权能配备有待落实。
2.《管理办法》第八条仅作出了原则性规定“生产、加工使用或者排放重点管控新污染物清单中所列化学物质的企业事业单位，应当纳入重点排污单位”，从中也可以推断，重点管控新污染物清单的起草工作已基本完成。
综上所论，从生态环境主管部门的角度看，《管理办法》不失为一份兼具规范性和操作性的管理文件。若照此组织实施，定能起到总揽全局，重点突出，事半功倍、拱手而治的效果。当然，省、市二级地方生态环境主管部门，也需要在内部加强培训学习，深刻领会《管理办法》的重大实践意义，创新符合本地区特色的监管工作思路。与此同时，还需要认真对待来自行政管理相对人的博弈、反弹、反馈与挑战。
[1] 除日常监管措施外，还包括查封扣押、限产停产、按日计罚、行政拘留、引咎辞职、移送刑事处罚等。
中国大气网：《新环保法“牙齿”稳准狠 威慑“甲方乙方”》，2015年4月13日，https://www.chndaqi.com/news/223744.html
新华网：《新环保法两年 专家:"钢牙"可以更利些》2017年4月24日，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-04/24/c_1120859782.htm
[2] 2016年是中央环保督察元年，在总结经验后，中共中央办公厅 国务院办公厅正式印发《中央生态环境保护督察工作规定》，自2019年6月6日起施行。
[3] 生态环境部办公厅2019年1月21日印发《关于取消建设项目环境影响评价资质行政许可事项后续相关工作要求的公告（暂行）》。
[4] 国务院令第736号《排污许可管理条例》，宣示依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污单位），应当依照本条例规定申请取得排污许可证；未取得排污许可证的，不得排放污染物。同时规定实行排污许可管理的排污单位范围、实施步骤和管理类别名录，由国务院生态环境主管部门拟订并报国务院批准后公布实施。
[5] 生态环境部以环规财[2018]86号《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》予以落实。
[6] 2018年11月21日生态环境部印发《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知》。
[7] 2021年12月13日，生态环境部印发环执法〔2021〕113号《“十四五”生态环境保护综合行政执法队伍建设规划》。
[8] 经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部于2022年10月27日联合国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、司法部、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、商务部、审计署、市场监管总局、能源局、林草局、最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》。
[9] “双随机、一公开，指在行政监管执法过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。
[10] 第一类污染物共有13种，包括总汞、烷基汞、总镉、总铬、六价铬、总砷、总铅、总镍、苯并芘、总铍，总银，总α放射性，总β放射性。
[11] 第二类污染物包括：pH，色度，悬浮物，化学需氧量，石油类，挥发酚，总氰化物，硫化物，氨氮等。
[12] 应当安装水污染物排放自动监测设备的重点排污单位名录，由设区的市级以上地方人民政府环境保护主管部门根据本行政区域的环境容量、重点水污染物排放总量控制指标的要求以及排污单位排放水污染物的种类、数量和浓度等因素，商同级有关部门确定。
[13] 第十二条条一款 排污许可分类管理名录规定的实施排污许可重点管理的企业事业单位，应当列为重点排污单位。
[14] 详见《地下水管理条例》第三十九条。
[15] “重点排污单位名录由设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门按照国务院生态环境主管部门的规定，根据本行政区域的大气环境承载力、重点大气污染物排放总量控制指标的要求以及排污单位排放大气污染物的种类、数量和浓度等因素，商有关部门确定，并向社会公布。”
[16] 详见《土壤污染防治法》第二十一、二十二、六十七条。
[17] 主要包括国际公约管控的持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料等。
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作者：傅前明 高级合伙人
商事合规团队 北京
fuqianming@lantai.cn
傅前明律师拥有三十余年持续精深的法律研究与实践经历，拥有深厚的法官、法务、律师等多样化的从业心得，在项目服务中能够很好地落实换位思考，高效塑造不同职责社会角色的法律人共识，柔和而绵密地将法律方案输出成为实践路线，最大限度地维护客户的合法权益。
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